退耕还林政策效益分析

退耕还林政策效益分析

一、是把消灭农业财政收入作为我国农业的主要补农业是经济和社会的基础。在发达国家和发达国家，农业一直是与经济和人民生活有关的一项重要事件。基于农业的重要地位,保护农业与支持农业的发展是各国政府的共识,但由于国情不同,在具体的措施、手段和力度上各有不同。农业政策的制定成为各国对农业进行宏观调控,保护、发展农业的重要措施与手段。我国农业补贴政策始于20世纪50年代末,长期实行的是农业扶持工业的发展政策。在20世纪中国农业在优先发展工业的思想指导下,通过农业税收以及工农产品价格剪刀差的形式为国家工业化提供了大量的资金积累。据有关研究估计,1950—1978年期间国家从农民手里拿走了5100亿元,1979—1994年期间拿走了15000亿元,同期农业税收人1755亿元,各项支农支出3769亿元,政府通过农业税费提取剩余12986亿元,平均每年高达811亿元。大量的农业资金流向了非农产业,由此导致工农发展、城乡经济的严重不平衡,以及地区发展差距越来越大,农业和农村经济发展的深层次、根本性问题凸现。但1998年实施的退耕还林政策成为了我国农业政策的转折点,使我国的农业政策发生了一个方向性的变化,即财政收入由从农民流出转向流入农民,由税费收取转为了农业的巨额补贴。使我国在农业上由索取转为给予,给农业以充分的支持。二、退耕还林政策的实施(一)退耕产业目标多元化我国退耕还林战略可追溯到1949年,但是直到1998年中国遭遇特大洪水灾害,这一战略才在国家层面被付诸实施。1999年,当时中央政府提出了“退耕还林(草),封山绿化,以粮代赈,个体承包”的生态建设综合措施。四川、陕西、甘肃三省率先启动退耕还林试点示范工作。2000年,退耕还林(草)又在河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等17个省(自治区、直辖市)及新疆生产建设兵团的188个县展开。当年退耕还林还草68.36万公顷。2001年退耕还林工程在试点基础上全面启动并取得重大进展。为了保障退耕还林的顺利实施,2002年国务院第66次常务会议通过了《退耕还林条例》(2003年1月20日实施),该条例第四条规定:“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济、防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产,加强农村能源建设、实施生态移民相结合”。此时,退耕还林工程目标中并没有明确提出消除贫困的目标。2003年是全国退耕还林(草)面积最大的一年,达到619.6128万公倾。2004年国家对退耕还林任务进行了结构性、适应性调整。2005年颁发了《国务院办公厅关于切实搞好“五个结合”进一步巩固退耕还林成果的通知》,该通知明确提出了退耕还林工程要“实现农民脱贫致富”和“增加农民收入”的目标。这使得退耕还林政策的目标不断多元化,也使退耕还林实施的难度增加。2007年8月出台的退耕还林后续工作管理条例规定,退耕地在第一个周期补贴期限届满后开始执行新的补贴标准,单位退耕地补贴1050元/hm2,原来的单位退耕地300元的生活补助不变,即单位退耕地补贴标准为1350元/hm2,并将补贴期限再延长一个周期。2007年,退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进,造林任务重点转向荒山荒地造林。全年完成造林112.47万公顷(含京津风沙源治理工程中6.87万公顷),其中退耕地造林8.53万公顷,配套荒山荒地造林100.25万公顷,无林地和疏林地新封山育林3.69万公顷,配套荒山荒地造林比重达89.13%。退耕地造林面积中,生态林的比重达到86.22%;25°以上坡耕地退耕面积占24.70%;严重沙化耕地退耕面积占21.58%。2007年粮款兑现涉及899.46万公顷退耕地,当年粮食补助资金226.71亿元,当年生活费兑现金额27.03亿元。2007年退耕还林工程完成投资达到235.14亿元,其中中央财政专项资金189.97亿元,占80.79%。全年粮款兑现涉及到近3000万农户。2009年退耕还林工程完成荒山荒地造林和封山育林118.68万公顷。为进一步规范退耕还林工程检查验收工作,2009年12月13日至25日,国家林业局退耕办连续举办了4期退耕还林工程检查验收培训班,就《退耕还林工程建设年度检查验收办法》、《退耕还林工程退耕地还林阶段验收办法》、原有政策补助面积和完善政策补助面积的核算等相关内容进行了培训。至此,退耕还林工程进入巩固已有退耕还林成果、工程检查验收、深化集体林权制度改革依法保护退耕农民合法权益的重要阶段。(二)森林蓄积量显著增加1999年启动的退耕还林工程,是我国乃至世界上投资最大(见表2)、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项重大生态工程。经历了1999年至2001年的试点、2002年的全国全面启动和2003年《退耕还林条例》颁布后至今的依法实施三个阶段。2009年9月9日在陕西省吴起县召开的全国退耕还林工程建设10周年总结大会上,国家林业局对这项工程的实施效果进行了总结。一是“四个增加”:增加了4.03亿亩有林地面积,使全国有林地面积增长15.4%,工程区森林覆盖率平均提高3个多百分点;增加了森林蓄积量约15亿立方米,使全国森林总蓄积量增长10%以上;增加了农民收入,退耕还林补助占退耕农民人均纯收入的比重近10%,西部省区的比重更高一些;通过提高复种指数和粮食单产,25个退耕还林省区粮食产量增加57.7亿公斤。二是“四个减少”:我国沙化土地由上世纪末每年扩展3436平方公里转变为每年减少1283平方公里,这是新中国成立以来首次实现沙化逆转,退耕还林发挥了重要作用;据四川省定位监测,退耕还林提高了地表植被覆盖度,涵养了水源,累计减少土壤侵蚀3.2亿吨、涵养水源288亿吨,减少土壤有机质损失0.36亿吨,减少氮磷钾损失量0.21亿吨;退耕还林减少了河流、湖泊的泥沙注入量。据长江水文局监测,通过实施退耕还林,年均进入洞庭湖的泥沙量由2003年以前的1.67亿吨减少到了现在的0.383亿吨,减少77%;退耕还林提高了工程区的防灾减灾能力,有效减少了沙尘、洪水、风暴等自然灾害。在北方退耕还林地区,通过栽植防风固沙能力强的树种,营造防风固沙林,取得了良好的效果。陕西省自退耕还林政策实施十年来,通过持续治理,实现了由“沙进人退”到“人进沙退”的历史性转变,成为中国退耕还林规模最大的省份。与上世纪末相比,沙化和荒漠化土地面积分别减少2.1万公顷和12.6万公顷,流动沙地和半固定沙地比重由29.9%下降到15.9%,重度和极重度荒漠化面积比重由54.8%下降到13.4%。森林覆盖率由30.92%提高至37.26%,林木总蓄积量达3.6亿立方米,年均输入黄河的泥沙量由原来的8.3亿吨减少至4亿吨。其中陕西生态建设创造了四个中国第一:退耕还林总计投入资金达320亿元人民币;累计退耕还林还草3377万亩;民众兑现退耕还林补助资金175亿元;通过省级人大立法将封山禁牧作为法律规定。陕西省延安市成为名副其实的全国退耕还林第一市,吴起县名列全国县区退耕面积第一。三、关于退耕还林政策的改进(一)森林生态系统现状根据历时5年(2004年—2008年)的第七次全国森林资源清查结果显示:全国森林面积19545.22万公顷,森林覆盖率20.36%,森林覆盖率平均提高3个多百分点,风沙危害、水土流失减轻。活立木总蓄积149.13亿立方米,森林蓄积137.21亿立方米。除港、澳、台地区外,全国林地面积30378.19万公顷,森林面积19333.00万公顷,活立木总蓄积145.54亿立方米,森林蓄积133.63亿立方米。天然林面积11969.25万公顷,天然林蓄积114.02亿立方米;人工林保存面积6168.84万公顷,人工林蓄积19.61亿立方米,人工林面积居世界首位。中国林科院依据第七次全国森林资源清查结果和森林生态定位监测结果评估,全国森林植被总碳储量78.11亿吨。我国森林生态系统每年涵养水源量4947.66亿立方米,年固土量70.35亿吨,年保肥量3.64亿吨,年吸收大气污染物量0.32亿吨,年滞尘量50.01亿吨。仅固碳释氧、涵养水源、保育土壤、净化大气环境、积累营养物质及生物多样性保护等6项生态服务功能年价值达10.01万亿元。第七次全国森林资源清查结果表明,我国森林资源进入了快速发展时期。重点林业工程建设稳步推进,森林资源总量持续增长,森林的多功能多效益逐步显现,木材等林产品、生态产品和生态文化产品的供给能力进一步增强,为发展现代林业、建设生态文明、推进科学发展奠定了坚实基础。(二)人口迁移的影响退耕还林使退耕区的人们生存与发展的价值观有了一定的理性转变,农民认识到了环境对人类生存、生活的重要性,对环境保护的自觉性、积极性增强了,农村面貌和干部群众思想观念发生了可喜变化,这为我国农业经济与社会可持续发展奠定了基础。另外,我国的退耕还林及生态移民引起了农村生产、生活的显著变化,主要表现在三个方面:一是由国家推动的生态移民和退耕还林过程中的人口迁移在一定程度上使人口与自然资源的配置更合理、产业布局与产业结构的更加优化。二是人口迁移后生态脆弱地区的农业生产与生活方式发生了较大的变化。这里的农业生产已由传统的粮食种植业转向了以生态和环境保护为主的新型农业生产方式;农村收入基本转向以国家补贴、生态产品及其相关收入为主。以延安市为例,2009年全市新增基本农田76.6万亩,累计达到313万亩,农民人均2.02亩;粮食总产连续几年保持70多万吨,同退耕前基本持平,实现了自给有余;新建苹果园面积92万亩,累计达到235.7万亩,总产量164.3万吨,年产值达35亿元元;建设蔬菜大棚8.2万座,总产61.2万吨,年产值达7.38亿元;建沼气池12.5万口,使农村近50万人口解决了能源问题;对生存环境恶劣,生产条件差的2.7万户12万农村人口实行了移民搬迁,改善了他们的生产生活条件;对13.9万农村特困人口全部纳入农村低保政策范围等。三是农村生活方式发生了较大变化。比如通过建设沼气等,促进了农民能源消费及生活习惯的转变。(三)防治侵益赔偿对退耕户收入水平的影响根据国家统计局数据显示,1999年至2007年,抽样监测的退耕还林县地区生产总值增长了约2倍,一、二、三产业结构由33∶36∶31调整为21∶48∶31,县级地方财政一般预算收入增长了3倍。截至2008年底,退耕农户平均获得补助5113元,占同期人均纯收入的10%左右,退耕还林县农民人均纯收入从1716元提高到3249元,扣除价格因素,年均增长6.2%。2009年退耕户人均纯收入3863元,高于全国平均水平;退耕户人均得到退耕还林生活费和现金补助326元,比2008年增长8.9%。退耕农户粮食自给能力增强。通过大规模的基本口粮田建设,单产水平有了较大提高。贫困缺粮农户进一步减少。退耕还林工程县经济发展步伐加快。据有关部门退耕还林监测调查显示,被监测的372个县2009年地区生产总值约2.7万亿元,同比增长15%左右,明显高于全国平均水平。与此同时一些学者也对退耕还林政策实施的经济效益进行了大量研究,主要表现在:1.退耕还林还草政策对农户生产的影响。王爱民(2005)的研究结果表明,退耕还林对退耕县的畜牧业、劳动力剩余、种植业结构等都产生了强烈的影响。雷敏等(2007)的研究表明退耕还林还草政策实施后农业劳动力和外出劳务人口变化显著,对米脂县国民生产总值、林业产品产值、牧业产值的增长有一定贡献,且退耕年数越长,贡献越大。姚顺波、张晓蕾(2008)借助洛伦兹曲线和基尼系数,分别计算了吴起县退耕还林前后的农业生产结构合理化指数,发现退耕还林后吴起县农业生产结构合理化综合指数由0.8270提高到0.8596,且仍有进一步调整的空间。易福金、徐晋涛等(2006)的研究证明,退耕还林还草政策在就业结构调整以及农业生产结构调整方面并没有显著效果。2.退耕还林还草政策对农户收入的影响。不少学者研究证明退耕还林还草政策在促进农户收入增加方面作用显著。孙芳等(2007)通过对处于农牧交错带的河北省张家口市坝上3县农户的实地调查,分析了政府退耕补贴政策行为对农牧交错带农户收入的影响,指出农户因退耕而获得的直接补贴与种植牧草收入之和大于在退耕地种植传统农作物的收入,因此退耕还林还草政策促进了农户收入的增加。刘璨、张巍(2006)利用京津风沙源治理工程实施区的农户面板数据,分析指出退耕还林强度、工程参与程度、村参与工程的时间对样本农户人均年收入的有较大的影响。工程参与对农户收入的影响为正向关系,并且,如果在村级早一年实施工程,则人均年收入提高17.137%。也有学者研究指出退耕还林还草政策的确使农户收入增加,但国家补贴占相当大的比重,造成了退耕户对政策补贴的严重依赖。李晓明等(2007)对安徽省合肥市郊区三县退耕还林的效益评估揭示出,现阶段退耕还林经济效益还不明显,虽然农户总收入有所增加,收入结构有不同程度变化,但仍以农业收入为主,对土地的依赖程度也没有根本改变。然而,还有一些学者研究表明退耕还林还草政策的实施对退耕户的收入增加和结构调整作用甚微,退耕区农户的贫困状况仍得不到改善。徐晋涛等(2004)通过对四川、陕西和甘肃等省的调查分析,发现退耕还林还草政策并没有使参与农户与非参与农户的收入变化有明显的差异。3.退耕还林政策对农户消费的影响。张红霞等(2009)以陕北米脂县为例,基于ELES模型对样本户消费支出结构运用SPSS进行回归分析表明:2004年样本总的边际消费倾向为0.465,说明退耕户新增收入中有46.5%用于消费支出。从各类商品及服务消费支出的边际消费倾向来看,居住类最高占15.4%。其次是文教娱乐类支出为10.5%。医疗保健类的边际消费倾向为6.2%,居第三位。样本户的生活质量虽然有所改善,但总体来看生活水平仍然偏低。各类生活消费品的需求收入弹性均小于1,表明消费缺乏弹性。通过以上综合分析可见,无论是政府相关职能部门发布的信息还是学者研究的结论均认为退耕还林政策实施后产生了明显的、良好的生态效益和社会效益,这一点也可从退耕户方面得到印证。对于退耕还林政策的实施对退耕户在生产投入、增加收入和扩大消费等方面产生的经济效益的评价总体上一致持肯定态度,但从学者已有研究结论来看,不同的退耕区由于种种原因而导致政策实施所产生的经济效益有所不同,这一点是不容忽视的。四、调结构—退耕还林政策与其他主要涉农补贴政策的比较分析农业补贴是指政府通过各种国内政策,以农业和农民为扶持资助对象所进行的各种财政支出措施,包括对农产品的价格支持、对农业投人品的补贴、对农民的直接补贴,以及政府用于农业科研推广培训、农村基础设施建设、贫困地区开发援助、生态环境建设等方面的支出等。我国目前支农强农惠农政策比较多,针对种粮农民的补贴主要分为综合性收入补贴和重大财政支农专项补贴两部分。综合性收入补贴重点着眼于对种粮农民进行收入补偿,是对种粮农民的直接补贴,包括粮食直补和农资综合直补。重大财政支农专项补贴项目较多,如良种补贴、农机具购置补贴、家电购置补贴等。农作物良种补贴是指国家通过建立良种推广示范区,对农民选用农作物良种并配套使用良法技术进行的资金补贴,目的是支持农民积极使用优良作物种子,提高良种覆盖率,增加农产品产量,改善产品品质,推进农业区域化布局、规模化种植、标准化管理、产业化经营。目前实施的作物品种有水稻、小麦、玉米、大豆等四大粮食作物及棉花、油菜两种经济作物。实施情况如表1所示:农机具购置补贴是指国家对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机作业服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴。2004年为鼓励和支持农民使用先进适用的农业机械,加快推进农业机械化进程,提高农业综合生产能力,促进农业增产增效、农民节本增收,中央财政设立了农业机械购置补贴专项资金。2005年,中央财政安排资金3亿元加大农机补贴力度,比上年增加了2.3亿元。除5000万元继续在中央直属垦区实施外,实施范围由2004年的66个县(市)扩大到全国500个县(市)。地方各级财政投入购机补贴资金11亿元,农民自筹购机资金达50多亿元。各级财政补贴农民购买农机具20多万台,受益农户达到15万户。到2007年补贴资金已经增加到20亿元,实施范围也由2004年的66个县扩大到1716个县(场)。2008年中央财政进一步加大农机购置补贴的支持力度,安排补贴资金40亿元,比2007年增长了一倍,将全部农业县纳入补贴范围。2008年将大型拖拉和青贮机械的补贴限额提高到8万,将新疆大型采棉机的补贴限额提高到20万元。此外,各省可根据本省实际情况自行确定五种农业机械,进行购置补贴。农机购置补贴政策中,对农民购置农业机械进行补贴以减低农民购机成本、相对增加收入只是一个方面,更重要的是推广应用先进的农机科技、提高生产力水平。粮食补贴政策主要是从粮食种植的比较效益低、影响农民收入的角度来考虑的,此外还有像化肥、地膜等生产资料投入品的补贴,都是为了减少农民成本投入、提高农民收入,即可以归结为是对农民的收入性补贴。2000年开始,财政部牵头研究改变粮食补贴方式,将间接补贴改为对种粮农民的直接补贴。2002年组织安徽等省开展直补试点,2004年在全国范围内正式实施,2005年至2007年粮食直补政策逐步完善,建立健全了补贴资金专户管理制度、村级公示制度、财务公开制度等,建立了国家直接补贴广大种粮农民的可靠渠道。粮食直补从2004年的116亿元增加至2008年的151亿元。农资综合直补主要弥补农资涨价对农民种粮收益的影响,补贴资金从2006年的120亿元增加至2008年的716亿元。2009年新增农资综合补贴资金不发放至农民手中而是集中用于粮食基础能力建设。目前,对农民的补贴总额已达到867亿元。实施对种粮农民的直接补贴,实现了财政支农制度的重大创新,为顺利推进粮食流通体制改革提供了保障,也深受广大种粮农民的拥护和欢迎?。退耕还林是新中国成立以来投资最大、造林最多、涉及面最广、效果最显著的重大生态工程,政策实施后从2000年开始给予退耕户以粮食补助和现金补助。2000—2005年,共支持退耕还林面积9000千公顷。其中,2005年中央财政安排退耕还林工程资金290.31亿元。2007年《国务院关于完善退耕还林政策的通知》规定补助标准为:长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元;黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费,继续直接补助给退耕农户,并与管护任务挂钩。补助期为:还生态林补助8年,还经济林补助5年,还草补助2年。2008年全国累计完成退耕地还林1.39亿亩,工程共覆盖25个省区市和新疆生产建设兵团,涉及全国3200多万农户、1.24亿农民,中央财政已累计投入资金1600多亿元,退耕农民平均每户获得补助5113元。退耕还林钱粮补助直接实现了农民增收。这些补助总体上约占退耕农民人均纯收入的10%,西部地区高于20%,宁夏、云南一些县达到45%以上,农发行自管理拨付退耕还林粮食补助资金以来,已累计拨付1167亿元,账上结余86亿元。按现行政策执行到规划期结束,中央还将投入2404亿元,加上巩固退耕还林成果专项规划中地方配套资金、退耕户自筹等资金,工程投资总额将达5119亿元。从目前我国所实施的以上这些主要的支农惠农政策规定及投入可以看出(见表2),退耕还林政策的粮钱补助