农业灌溉水价形成机制研究

农业灌溉水价形成机制研究

水对人类的生存、农业和农村地区的可持续发展非常重要。水资源控制是我国确保食品安全、水安全和生态安全的一项重要战略举措。水价是调控节水农业技术推广应用的重要手段之一,合理制定农业灌溉水价对于推动节水农业的发展具有重要意义。2004年国家颁布的《水利工程供水价格管理办法》规定农业用水价格按补偿供水生产成本、费用的原则核定,不计利润和税金。改革农业水价是政府、学术界、农民、水利及相关部门比较关注的话题,但是农业水价改革成效却远远没有达到理想的程度,整体上农业水价偏低的格局没有改变。2006年,水利部组织对全国26个省、区、市551处大中型灌区水价改革与水费计收情况进行调查,结果表明,2005年全国农业水价平均为0.065元/m3,仅占实际供水成本的38%,平均水费实收率为57.37%,如果进行综合考虑,2005年供水单位实收水费仅占农业供水成本的22%。根据水利部有关调查,同税费改革前相比,2005年全国31个省级行政区(含新疆生产建设兵团)国有水利工程供水收入与水费改革前的2002年相比有19个省区下降,水费减收总额达12.3亿元,其中四川下降了15%,河南下降了20%～30%,吉林下降25%,广东下降了40%。现行水价太低,节水意识低下,导致宝贵的水资源巨大浪费,现行水价标准不到供水成本价的一半,水资源本身的价值被抛弃;目前难以形成有效的节水管理机制,甚至放纵浪费水资源;现行水价太低,甚至不包括固定资产折旧,灌区工程更新改造由于没有资金来源而受到威胁。显然,建设节水型农业是摆脱水危机的必然选择,通过价格杠杆调节农户的需水行为,是节水技术实现空间扩散和节水农业持续发展的重要制度保障。本文通过综述农业灌溉水价及节水水价的形成机制,考虑农民对水价的承载能力及现实国情,不能单纯依靠提高水价实现农民自觉采用节水技术,必须依靠对农民的激励政策来实现节水灌溉技术的推广应用,以泾惠渠灌区为例,提出了推广应用低压管道灌溉技术基于奖励机制的灌溉水价模型的补偿标准。1农业灌溉的价格调整1.1成本分摊方式和边际成本定价的比较西方的水资源价格研究20世纪70年代兴起于西方资本主义国家,其水资源的定价方式主要有边际成本法、边际效益法(如影子价格法和剩余法)、平均成本法和补贴法,水资源按照水价和用水量的关系,可分为配额水价、累进水价;按部门分为工业水价、农业水价和居民生活水价;按计价方法分为政策性水价、成本水价和效益水价。目前,基于成本的定价方法有两种,即平均成本定价和边际成本定价,两者的差异在于成本分摊方式和公平性不同。Millerd认为,边际成本定价对峰荷水价制定是一个有效的方法,而且是公平的。Cumithers也认为,边际成本定价能获得社会效益和经济效益。美国东部农业灌溉用水采用“服务成本+用户承受能力”定价模式,而在西部地区,服务成本定价模式和完全市场定价模式较常见,联邦农业水价是还本不付利息水价。英国的农业灌溉水价采用全成本定价模式。加拿大灌溉供水全部实行政府补贴的政策性水价。法国农业灌溉用水水费采用“服务成本+承受能力”定价模式,但因以水税的方式收取了水资源费和污染费,实际上也是采用了“全成本+用户承受能力”定价模式。澳大利亚采用用户承受能力定价模式。印度、菲律宾、泰国、印度尼西亚等国灌溉水价通常采用用水户承受能力定价模式,其中菲律宾完全采取用户承受能力定价模式。由于受农户承受能力的影响,各国灌溉水价标准普遍较低。灌溉水价是一个牵涉社会发展多方面的重要问题,合理的灌溉水价体系不仅仅从经济学的角度出发或仅考虑市场经济规律的调节作用,还必须从政治经济学的角度出发,结合不同国家或地区的自然、历史、文化、社会等因素来综合考虑。1.2中国的价格调整机制1.2.1对我国农业水和农业用户率关系的认识目前普遍认为农业灌溉用水水价低于供水成本。姜文来指出,中南五省农业水价远低于供水成本,只占供水成本的35%左右,农业水价偏低主要是利益补偿机制未建立起来。姜文来提出两组水价定价机制,即:水价=水资源本身价值+水生产成本+正常利润+污水处理费,此式适用于水资源丰富、供需矛盾不尖锐的地区,此式的缺陷在于没有把水资源的供需情况充分的考虑进去;我国水资源时空分布存在很大的差异,供水差异大,大部分地区供需矛盾严峻,为此他又提出承载力水价法:P=(A×K)∕Q式中:P为承载力水价;A为承载力水价计量因素;K为系数;Q代表农业用水量。此式的优势就是考虑了用水者承受能力,而水价只有在用户承受力范围之内,用户才能接受,如果水价超过承受力,就会引起各种问题。此外,不同学者对灌溉水价定价的理论方法也进行了探讨。汪志农等提出农业水价现在仍是政府定价,其性质属于个别成本,这种成本定价法最大的缺陷是将消费者置于完全被动的地位,其调节作用具有盲目性,滞后性。马孝义、赵文举基于帕累托优化提出农业用水定价机制与模型。郭巧玲、冯起、杨云松等提出以补偿供水成本为目的的水价模型:P=Pw+(PP+Pe)/w式中:P为可持续发展水价;Pw为资源水价;Pp为工程水价;Pe为环境水价;w为多年平均供水量。1.2.2农业节水与节水所谓节水水价是在水资源紧缺的特定条件下,为实现水资源的节约,缓解水资源供需矛盾而制定的水价,是商品水价格在特定条件下一种表现形式。罗其友指出制定灌溉水价的原则为:水本底价原则、水成本价原则、供求制约原则、时空差异原则,提出了3个节水水价结构模型,模型一:灌溉水价=级差水租/投资效果系数;模型二:灌溉水价=“平均水价+平均利润”;模型三:理论灌溉水价=本底价+供水成本+利润。李永根提出了制定节水水价应该考虑的五种要素为:供水生产成本、供水生产利润、供水税金、节水调控金以及用户承受力。喻玉清、罗金耀提出可持续条件下的农业水价的制定方法,即水价=基本水价+计量水价(元/m3),这种制定方法主要是以促进节约用水为核心内容。李永根提出节水水价的计算方法,具体表达式为:PJ=Min(PL,PC);PL=C+TL+TS+TT式中:PJ为节水水价;PL为理论水价;PC为农户承受水价;C为节水生产成本;TL为供水生产利润;TS为供水税金;TT为节水调控金。雷波指出政府干预与市场行为的结合是节水农业实现的有效途径,即:通过政府财政补贴消除农民的节水农业准入门槛;设立累进水价,通过市场行为自动调节农民对水资源的使用。雷波、杨爽提出农业水价改革和农业节水实现之间的关系为:农业水价的变动能够有效的改变农户用水行为,但是要全面实现节水还需要公共投资的干预,大力发展各类农业节水技术,消除农户的农业节水准入门槛,在此基础上再利用价格的调节作用促进农户全面节水。龚宇、单成钢、王聪玲等分析了目前农业节水中的水价问题,提出季节性梯度农用水价,即为根据不同地区不同作物的生长阶段,制定合适该作物的该阶段生长所需水分条件下与灌溉定额相一致的灌溉用水价格,在灌溉定额之内的水价最低或者免费,一旦超过灌溉定额用水或超过次数用水,则加价甚至加倍收取水费。实现了节水省肥、节水增效、高产低耗与环境有好的有机统一,能够普遍节水75～150mm,并且初步估计,如在华北推广400万hm2,将可节水30～60亿m3。1.2.3灌溉水受量低,家庭本收率低国内外在制定灌溉水价时,普遍要考虑农民的承受能力。对于灌溉水价承受能力有不同的理解,有些学者定义为考虑用水户承受能力的水价,还有部分学者将其定义为用水户支付水费之后其生存与发展不至于受到太大的影响。廖永松、鲍子云等选择四川省武都灌区、陕西省泾惠渠灌区、河北省石津灌区,调查了这些灌区的亩均纯收益、亩均成本、亩均灌溉费用、人均收入及收入的来源,认为农民家庭总收入会影响到农民的投入,但与农民灌溉水价承受能力并不是简单的线性关系。卓汉文、王卫民等对人民胜利渠灌区农民对农业水价承受能力的调查发现:当农业水费占到年收入的4%～6%(支出的6%～8%),占到农业投入的10%～12%和产出的8%～10%时,农民普遍认为水价合理或者基本合理;当水费占到年均收入的比例大于6%,会有部分农民认为水价偏高;若超过8%,大部分受调查的农民认为水价过高,难以承受。傅琳通过分析玛纳斯河灌区水价,认为灌溉水价起到了调节作用,促进了节约用水,截止到2004年玛河灌区节水灌溉面积已达到16万hm2,1995年玛河灌区的平均灌溉定额为6000m3/hm2,水价改革后2003年平均净灌溉定额降到了4950m3/hm2。2鼓励补偿机制的价格模式2.1建立农业水补贴激励机制由于我国水资源价格长期以来处于低位运行,既不能反映水资源产品价值,又不能反映水资源产品的供求关系,导致农业生产中不计自然资源消耗现象频现。政府对灌溉用水实行低成本运行制度,供水机构水价的制定不能按照市场机制运作,与供水相关的成本无法收回,具体表现为水价过低造成供水机构事实上的亏损,国家对供水机构提供财政补贴。这种财政补偿方式,对外表现为对用水户低价供水,不能向用水户客观反映商品水稀有程度和生产经营中耗损的有效劳动,不利于用水户用水观念的更新和节水意识的树立和加强,促使用水需求的过度膨胀,结果造成水资源过度浪费。郭小军提出,近期应尽快建立农业水费财政补贴机制。在目前水价还不能实现按成本定价的情况下,建立农业水费补贴激励机制是非常必要的。鉴于农民收入水平低下,对水价的承载能力有限,水价难以达到成本,如果单纯依靠提高水价促进节约用水,必将影响粮食生产,因此应建立农业水费财政补贴机制。农业水价补贴是指农户每单位农业用水的实际支付和边际供水成本或全部成本价之间的差额。农业补贴一般分为明补和暗补两种形式。暗补即采取低水费的形式,中国现行的水价补贴方式大多属于这种;农业水价由市场供求关系决定,而政府对农业用水以直接返回货币的方式进行补贴即为明补。事实上,还有第三种补贴方式,即界与明补与暗补之间的补贴方式,把它定义为带有数量限制的暗补。王克强指出原则上应当改革补贴方式,将补贴直接补给农民,然后相应提高水价,通过价格来提高农民的节水意识,调节用水量,对农村水价的调整,要使水价逐步到位。但是,由于在我国水非商品的观念根深蒂固,要突然全部实行明补的方式,可能实施起来比较困难,因此他建议先实行有数量限制的暗补,再逐步过渡到全部实行明补的阶段。根据调查,现行水价一般为农业成本水价的30%～60%。为了弥补农业成本水价而提高水价,但是单纯的提高农业水价会带来一系列的负面效益,例如,使农民只浇保命水,对于受益少的作物干脆停止灌溉,同时还会拖欠水费等,因此,在提高农业水价的同时应该对农民给予补偿。郭巧玲、冯起等人提出的以节约用水为目的的水价模型为P=C/W+Pu,(式中:C为供水生产成本;W为多年平均供水量;Pu为节水水价奖罚项。)张掖市水价管理办法规定奖罚项为灌溉用水定额在农业用水定额指标50%～80%之间的减价50%,在80%～100%之间减价30%,超定额30%以内的加价50%,超31%～50%加价100%,超51%以上的加价200%。此奖罚项为人为规定,没有对应的节水技术做支撑,仅考虑亩次用水量多少,可能会导致农户为缴纳比较少的水费而减少灌溉,最终会影响粮食产量。因此奖罚项应改为激励补偿项,以此促进节水灌溉技术推广,达到节约水资源、同时提高粮食产量的双重目的。为促进某一地区适宜采用的节水灌溉技术推广应用,如何确定水价激励补偿标准是关键。下面以泾惠渠灌区为例,以推广低压管道输水灌溉技术为对象,计算合理的水价补偿标准。3.2建立补偿机制泾惠渠灌区位于陕西关中平原的中部,是渠井双灌区,其中渠灌灌溉面积5万hm2,井灌灌溉面积约3万hm2。该灌区于20世纪70年代进行了格田化建设,基本上实现了农户耕地的集中,田间工程建设基本到位,斗、农渠完备。主要农作物为玉米、棉花、小麦等。灌区年平均降水量533mm,属半干旱地区,降水量的50%～60%集中在7～9月,且蒸发量大于降水量,一年四季都需要灌溉(表1)。高明、谭向勇等提出节水技术的应用,从静态方面看可以通过生产方式和组织管理方式的改进,促使劳动力和自然资源利用率提高。这就是说,技术应用使自然资源和劳动这两种生产要素的一定投入量所生产的产品数量比以前增加或者说生产等量产品所需要的自然资源投入量比以前减少。从动态过程看,技术应用提高了自然资源配置的效率,从而使资源使用可能性边界向外扩展。因此,节水技术是提高水资源有效配置的合理手段。低压管道输水灌溉是一种适宜泾惠渠灌区节水改造采用的技术,具有节水、输水迅速、省地、增产和有利于抢季节的特点,与土渠比较,管道输水的利用系数可提高到95%,适用于平原区以地下水作为水源的近距离输水灌溉。低压管道的单位面积效益如表2所示。王克强提出基于政府补贴角度的激励机制设计条件,假设农民节约的水量为q,因节水q而产生的效益为S(q),且S′(q)>0,S″(q)<0和S(0)=0,节水灌溉具有固定投入成本F,以及边际投入成本θ,为了激励农民,政府因节水而给予农民的补偿为t。给定上述基本假设,所分析问题的经济学变量为节水量q和农民所得到的补偿t。因此若建立基于补偿机制的水价模型满足以下约束条件,就认为政府达到了对水资源的最优规划和确保了节水农民的节水劳动是具有社会价值的:①政府给予农民的补助至少不能低于农民不参与节水时的水平,即参与约束如下:t-θq-F≥0;②确保节水农民的节水劳动是具有社会价值的,即必须满足:S(q)-θq-F≥0。泾惠渠农业灌溉成本水价为0.284元/m3,按照综合灌溉定额计算单位面积成本水费为392.87元/hm2。低压管道固定投资成本一项,根据陕西省财政小型农田水利设施建设和水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法,其中第十条小农水专项资金使用范围中包括工程设备一项,在此笔者认为政府投资低压管道的固定成本。据测算采用半固定式低压管道系统的固定投资为400～900元/hm2,在这里取中间值650元/hm2。推广低压管道输水灌溉节水技术单位面积节水量为1639m3/hm2,单位面积节水总效益为3260.48元/hm2(见表2)。为满足第一个约束条件,即农民采用节水技术获得的补偿不少于不采用节水技术的农民,经计算可得水价补偿标准为45%成本水价,即为0.1278元/m3,实收农民灌溉水价为0.1562元/m3,按照综合灌溉定额计算每公顷补偿176.79元,采用低压管道节水技术的边际成本为采用该技术总成本的变化量/总产量的增量,即为34%。计算两个约束条件:可得农民在参与低压管道节水技术条件下可得到的补偿为18.5元/hm2,为了确保节水农民的节水劳动是具有社会价值的政府收益为2452元/hm2,即为t-θq-F≥0,S(q)-θq-F≥0。那么就认为该补偿达到了对水资源的最优规划和确保了节水农民的节水劳动具有社会价值。具体计算数据见表3所示。给予农民激励补偿的水价模型,笔者认为基于补偿的节水灌溉工程技术的供给形式为由各级政府出资,消费和管理仅限于社区内对灌溉设施投于建设的村民(农民出义务工)。农民应该为低压管道节水技术的推广提供无偿的义务工,例如,整理土地、管道铺设等。从农民角度来看,使用节水技术,一方面由于减少了灌溉用水量而减少了水费的缴纳,另一方面,使用节水技术不但是他们提高了对水资源