跨地区水生态补偿的治理模式与困境

跨地区水生态补偿的治理模式与困境

生态修复机制是区域水生态补偿机制的重要形式。它是综合运用行政和市场两种机制,协调流域上下游之间、邻域之间,水生态保护者、受益者和破坏者之间经济利益关系的制度安排。在我国,基于利益相关者的复杂关系,有效的跨地区水生态补偿机制并未形成。2011年,新安江流域启动了全国首个跨省流域水生态补偿试点。该机制设立了补偿专项基金,根据省界断面的水质标准来确定省际之间的补偿,以此协调水生态环境的保护与地区之间的发展。这一实践,以地方政府的自愿与平等合作为基础,辅之以作为第三方的中央政府的协调与监督,在一定程度上确保了补偿机制运行的有效性。毋庸置疑,在跨地区的水生态补偿面临诸多困境的现实状况下,结合了区域自愿合作要素和中央政府执行强制要素的新安江流域水生态补偿试点,为补偿实践的拓展和相关理论的深化提供了有效素材。本文在分析跨地区水生态补偿的多种方式及其现实困境的基础上,试图对以合作为基础的跨地区水生态补偿机制展开进一步的解读,进而抽取其可以一般化的规则与要素;同时,也试图在其它的方面深化对区域法制协调的认识。一、区域水生态补偿的一般理论(一)水生态补偿机制的主体着眼于人与自然的关系,生态补偿被定位为是人类对生态环境因人类活动造成的不良损害进行恢复。在法学上,讨论生态补偿的目的,在本质上与其他学科没有差异。生态补偿,是对于超出自然环境系统的承载能力的人类活动如何进行人工处置和控制时所负担的一种支出所作出的要求,以达到减轻和分担自然环境系统压力的目的。只是在论证的手段上体现了其学科品性,即侧重于从权利义务、公平正义价值等角度展开。基于地理构成要素的分类,生态补偿机制主要包括水生态补偿机制、大气生态补偿机制、土壤生态补偿机制和生物多样性补偿机制等多方面。流域水生态补偿是生态补偿机制的重点。按照通常的理解,生态补偿的内容涉及:对生态系统本身保护或破坏的成本进行补偿;通过经济手段将经济效益的外部性内部化;对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等。在此意义上,流域水生态补偿,既包括了水生态破坏的赔偿、水生态开发利用的收费,也包括了水生态保护的补偿与投入等。因此,此种认知与其说是流域水生态补偿,倒不如说是一种概括意义上的水生态环境治理。正在起草的《生态补偿条例》(框架稿)区分了生态补偿与损害赔偿、生态补偿与行政收费,简化了生态补偿的内容及衍生出的补偿关系。生态补偿仅指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行补偿。就此而言,跨地区的水生态补偿,应当强调水生态受益者与水生态保护建设者在补偿机制中的直接利益关系。即在明显具有跨行政区域的流域水生态系统中,区域一方因另一方付出代价的生态保护行为而获益的,基于受益者负担原则,受益地区应给予为保护生态而付出代价的地区一定的补偿。这也是本文讨论的跨地区水生态补偿的基本逻辑。基于这一认知,对跨地区水生态补偿机制的理解可从以下几个方面展开:1、分工协作关系跨地区的水生态补偿,产生于流域范围内的不同行政区域之间。受偿者为流域上游因保护水生态而付出代价的地方政府或个人,补偿者为流域下游因上游的水生态保护行为而受益的地方政府或个人。因此,它区别于上级政府或中央政府作为补偿关系主体的生态补偿模式。同时,跨地区的水生态补偿所涉及的补偿关系主体,应当是与生态效益及相关的经济效益密切联系的保护者与受益者。因此,它也区别于概括意义上的水生态治理参与者。2、建立水生态环境补偿机制跨地区的水生态补偿,是区域一方因积极保护水生态环境而付出代价,另一方因其从该保护行为中受益而对之进行补偿。因此,这种补偿关系的实质是一种环境正外部性补偿关系。水生态补偿机制的政策含义和目标,是建立一种能够调整相关主体的生态利益及其经济利益的分配关系,从而正向激励水生态保护与建设行为。对于环境负外部性活动,可以通过已有的森林、土地、矿产、水污染防治等资源保护性立法进行约束。自然资源有偿使用制度、行政收费制度和损害赔偿制度等,共同构成了具有负外部性的生态环境开发利用活动的法律约束。3、应建立起以生态为基准的水生态补偿机制,及法律依据跨地区水生态补偿的客体,是因为积极保护水生态环境而产生的环境生态效益,而不是生态环境建设成本。因此,地区一方客观上具有积极保护的行动,也因此付出了生态环境的建设成本,但如果未对地区另一方形成环境生态效益,也不能补偿;地区一方通过付出建设成本进行水生态环境的保护,并且对区域另一方形成了环境生态效益,则在补偿数额的确定上,也应以产生的环境生态效益为基准,而非以付出的建设成本为基准。当然,为了协调地区之间及利益相关者之间的利益冲突,在跨地区水生态补偿机制中,参与者也可以不局限于流域范围内的地方政府或个人,而将共同上级政府或中央政府、流域管理机构等纳入其中。同时,基于保护水生态环境的共同价值,在水生态补偿机制中,除了协调受益者与保护者的利益关系外,也可以将破坏者与受害者之间的利益关系纳入其中,从而建立起“污染———治理”与“受益———补偿”相互结合的水生态补偿与治理体系。(二)生态补偿机制的理论基础在法学的研究视域中,一种机制或理论的提出,必须具备合理、正当的法理基础。在生态补偿中,法律的实质或修辞意义上的功能,是创建一种以规范为内核的执行机制;该机制以产权理论、国家义务和环境权理念为基础。其中,以产权理论为基础的水生态补偿机制,是自然资源有偿使用原则的实现形式,并以生态环境收费制度具体化。以国家义务为基础的水生态补偿机制,是基于现代社会国家越来越多的承担积极照顾人民生活的任务这一理念所形成的。例如,国家负有改善生态环境及增进社会福利等的义务。这种国家义务在法律制度中,具体体现为环境立法作为(包括预算行动)、环境行政作为和保障公民的请求权等。但是,作为生态补偿中的一种具体情形,跨地区的水生态补偿又具有其特殊的法理基础。1、财政转移支付财政转移支付的功能主要是通过调整按一般规则所分配的财政收入状态,促进地区之间的均衡发展。其法理基础,则是当代福利国家下的请求协同主义,即为地方政府设定被请求协助其他地方政府的财政义务,或者是协力分担中央统筹区域协调发展的财政支出责任的义务。例如,《德意志联邦基本法》第106条第3款第2项规定:“对联邦和各州的补偿需要应予以相互协调,以取得公正平衡,避免过重税负,并应保证在联邦领域内一致的生活水准”;进而在《财政平衡法》中设置州与州之间直接的支出转移。在国家治理中,国家机构的设置往往呈现横纵向的网格化特征,这就形成了国家机构之间的纵向与横向关系。跨地区的水生态补偿指向于这种横向关系。由于水生态补偿主要是资金补偿,且发生在国家机构之间,因此,跨地区的水生态补偿通常被纳入财政调整机制,并以财政转移支付的方式得以实现。在我国,《水污染防治法》(2008年)以法律的形式确立了通过财政转移支付等手段实施水生态补偿。该法第7条规定,“国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。在地方层面上,浙江省人民政府颁布的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》(浙政发44号)系统地阐释了财政手段在建立和完善生态补偿机制中的作用。2、水生态环境修复中的受益人补偿规则社会成员从事经济活动,其成本与后果不完全由该行为人承担,也即行为与后果产生了不一致,这就是经济学上的外部性理论。外部性分为正外部性和负外部性,前者指行为人的行为给他人造成不利影响,并使之付出了额外的成本,但却无法从行为人处获得相应补偿的现象;后者指行为人的行为使他人获得额外收益,但却无法从受益人处获得相应的补偿。人类的活动作用于水生态环境时,也会产生外部性现象。为了实现公平、保护水生态环境,对于产生负外部效应的开发利用行为,确立了“污染者付费”、“开发者养护”和“破坏者恢复”等原则;对于产生正外部效应的行为,则确立了“受益者补偿”原则。该原则是跨地区水生态补偿机制的主要理论基础。3、水生态补偿机制的预防原则及其价值在宽泛意义上讨论生态补偿,一般包括三个层面:一是,对在发展中造成的生态损害进行补助,以期提高受损地区的生态环境或创建新的具有类似生态功能的区域;二是,开发利用者对其生态损害行为承担相应的支出成本;三是,对保护生态环境的行为主体进行补偿,以激励保护行为的主体增加因其行为带来的外部经济性。跨地区水生态补偿机制属于第三种情形。它是对水生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制,体现了生态保护的预防原则,而不局限于事后的补救。预防原则是环境法上的基本原则,它是指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或环境破坏等,应当事前采取预测、分析和防范措施,以避免、消除由此带来的环境损害。在跨地区水生态补偿的视角上,预防原则的主要价值体现在:(1)通过事先的补偿来抑制对水生态环境造成不良影响的开发与利用活动。对于流域上游地区而言,开发与利用活动的主要目的是获取经济利益,如果补偿能够达到获取经济利益同样的效果,生态环境维持的任务就可以实现。(2)通过事先的金钱付出可以消除未来的损益预期。对于流域下游地区而言,上游地区的水生态环境破坏行为将对自身产生未来的损益预期,那么,通过向上游地区事先提供补偿,将会抵消这种损益。二、区域水生态补偿的实践模式和困难(一)跨区域治理的基本模式在一国范围内,一部分公共事务具有明显的跨地域性,因而不可避免地会产生跨区域治理的课题。跨区域治理有两种基本模式:一是,由上级政府或中央政府以行政或法律手段自上而下的实施治理;二是,由所涉区域的地方政府通过平等协商、互助合作实施治理。作为跨域治理的具体形态,跨地区水生态补偿也形成了支配性治理和区域合作治理两种典型模式。1、政府主导,地方主导在单一制国家,行政组织体系具有金字塔式的纵向等级型特征,中央与地方政府之间、上下级政府之间体现为隶属指挥支配关系。因此,对于跨地区的公共事务,中央政府或上级政府基于其在行政组织体系中的地位,可以通过自上而下的支配性治理来处理。支配性治理模式的优势在于能够整合不同地区的利益诉求,弥合利益冲突,强化治理效果。在跨地区的水生态补偿实践中,支配性治理模式是比较常见的方式。一般情况下,这种模式下的跨地区水生态补偿是通过由共同上级政府主导的地区间环境协调治理来实现的。它体现了上级政府的治理取向,并在上级政府的职权管辖范围内,借助其主导的财政转移支付制度,推进水生态环境的保护与恢复。例如,在中央层面上,2001年,国务院批复实施了《21世纪初期(2001———2005年)首都水资源可持续利用规划》(国函53号)。该规划的核心是对海河流域的上游地区实施节水、治污和建设水资源保护生态经济区,保证北京市的供水安全和整个区域的水资源可持续利用。该规划总投资244亿元,其中,作为上游地区的河北省和山西省实施该规划的资金主要由中央财政支持,北京市实施该规划的资金则由其自行筹措。在地方层面上,温州市人民政府在《关于建立生态补偿机制的意见》(温政发52号)中,实施了珊溪(赵山渡)水库、泽雅水库集雨区生态补偿项目。由市财政每年安排不少于3500万元的生态补偿专项资金用于库区补偿;同时,要求水库供水范围内的县(市、区)财政每年安排一定的资金纳入市财政生态补偿专项资金用于库区。生态补偿专项资金按照“谁保护,谁得益”、“谁改善,谁得益”、“谁贡献大,谁得益多”以及“总量控制、有奖有罚”的原则确定有关县(市)年度安排比例,以项目补助的形式进行补偿。2、政策补偿与市场交易相结合地方政府只能在本行政区域内行使职权,但这并不妨碍地方政府在处理跨地区的公共事务时,展开合作治理。区域合作治理的基础是区域平等,遵循的原则是自愿、互利发展和协商一致等。例如,《行政区域边界争议处理条例》(1989年国务院令第26号)第3条规定:“处理因行政区域界线不明确而发生的边界争议,应当按照有利于各族人民的团结,有利于国家的统一管理,有利于保护、开发和利用自然资源的原则,由争议双方人民政府从实际情况出发,兼顾当地双方群众的生产和生活,实事求是,互谅互让地协商解决”。通过区域合作展开跨地区的水生态补偿,在实践中越来越受到关注。例如,2005年,北京市和张家口市、承德市共同制定了《北京市与周边地区水资源环境治理合作资金管理办法》。该办法确定2005—2009年,北京市每年安排2000万元支持周边地区水资源保护环境治理项目。2004年,金华市金东区傅村镇人民政府与源东乡人民政府缔结行政协议,自2004年开始每年由傅村镇向流域上游的源东乡补偿5万元,作为对源东乡保护和治理生态环境以及因此而造成的公共财政收入减少的补偿。在行政主导的区域合作之外,部分地区也通过市场化运作的方式实施了跨地区的水生态补偿。例如,义乌市与东阳市之间的水资源使用权市场交易。在该事例中,双方经过协商,由东阳市将横锦水库5000万平方米水资源的永久使用权转让给下游的义乌市。作为交易的条件,东阳市必须保证供应的水质符合国家饮用水标准。在实质上,区域合作实施的水权交易,开拓了跨地区水生态补偿中的市场化补偿路径。除了直接的资金补偿方式,在区域合作治理模式下,也存在政策补偿的实践。它不是由受益地区通过横向的财政转移支付或市场交易对生态保护建设地区进行资金补偿,而是采取政策优惠、项目支持、智力支持等方式进行补偿。例如,在金磐水生态补偿实践中,为了避免金华江流域上游地区(磐安县)发展工业污染水环境,而影响到下游金华市区的用水安全。1996年,金华市在市区工业园区建立了“金磐扶贫经济技术开发区”作为磐安县的生产用地,还将开发区的所得税收全部返还给磐安,并在政策与基础设施方面予以支持,以此作为下游地区对上游地区进行水源保护和发展权限制的补偿。(1)相应地,磐安县应当限制污染企业的设立,并采取积极措施保护上游水源区环境,以使上游水质保持在Ⅲ类饮用水标准以上。(二)水生态补偿的目标取向在跨地区水生态补偿的实践过程中,涌现了诸多模式。这些模式在协调地区之间生态利益、促进水生态环境保护与恢复上发挥了一定的作用。但是,在水生态环境的保护与利用过程中,存在着诸多复杂的利益关系。尤其是在生态保护与地区经济发展之间,认识上的分裂很难弥合,并最终影响了水生态补偿的有效实现。即使是执行力较强的支配性治理模式也未必能够实现预期目标。例如,《21世纪初期(2001—2005年)首都水资源可持续利用规划》所确定的规划目标,因缺乏有效的机制保障而未能在2005年完成。(1)总结既有的实践经验与教训可以发现,跨地区水生态补偿的主要困境体现在:1、明确利益相关主体的权利义务跨地区水生态补偿关系形成的逻辑是,地区一方因另一方的生态保护行为而获得生态利益,基于受益者负担的原则,受益地区应当补偿生态保护地区。然而,补偿关系只有转化为法律上的权利义务关系,才能使之常态化,并获得制度保障。在具有负外部性的水生态利用活动中,相关的立法较为清晰地明确了利益相关主体之间的权利义务。例如,《水污染防治法》第5条规定:“因水污染危害直接受到损失的单位和个人,有权要求致害者排除危害和赔偿损失”;第55条规定:“造成水污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失”。第24条则规定:“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户,应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费”。但是,对于具有正外部性的水生态保护建设行为,流域上下游地区利益主体之间的权利与义务并不明确。《水污染防治法》在第7条仅原则性地规定了正外部性的跨地区水生态补偿。(2)一部分地区虽然通过地方立法,建立了生态环保财力性转移支付制度,但由此形成的权利义务关系主体并非是流域上下游利益相关主体,而是上级政府与水生态保护地区。(3)2、地区之间直接的横向转移支付财政转移支付制度旨在实施一国范围内各地区之间的财政调整,以解决区域发展的失衡问题。一般情况下,转移支付是纵向的,即通过上解下级财政收入进入上级财政,再由上级财政借助相应的财政工具,对不同地区进行调整性的补助。但是,当宪法为地方政府设定被请求协助其他地方政府的财政义务时,则会产生地区之间直接的横向转移支付现象。在非市场化运作的情况下,生态补偿主要借助于财政转移支付制度。理论上,在跨地区的生态补偿中,流域上下游地区之间的经济补偿,既可以通过直接的横向转移支付实现,也可以通过纵向转移支付实现。其中,地区之间的横向转移支付最契合跨地区水生态补偿的逻辑,也能够建立起生态受益者与生态保护者之间直接的资金连结通道。纵向的转移支付却很难厘清转移支付关系主体与生态补偿关系主体之间的关系。然而,我国的各地区之间并没有法定的财政协助义务;跨地区的财政事务,通常借助上级政府或中央政府的财政工具进行处理。实践中,通过区域合作展开的跨地区水生态补偿,采用自愿的横向转移支付方式。它以地区之间的合意为前提,并不具有制度保障,因而,会产生补偿资金难以落实的问题。3、采用支配性治理模式,需要充分发挥各方的协调合作实现跨地区的水生态补偿,需要经历水生态环境的评估、补偿标准的确定和补偿的实施等诸多环节。在跨地区水生态补偿中,如果是采用支配性治理模式,上述环节的执行可能会产生执行落差现象(ImplementationGap),前文提到的《21世纪初期(2001-2005年)首都水资源可持续利用规划》未能最终实现便是如此;如果是采用区域合作治理模式,则需要由区域各方进行协调合作才能持续推进。这就会导致补偿停留于缺失外在约束的环境之中,一旦协商无果,整个机制将停滞不前。三、补偿关系运行的强制要素新安江流域水生态补偿机制,以浙江省和安徽省的自愿合作为基础,并由中央政府和两省共同作为补偿机制的参与者。因此,这一试点不同于纯粹的支配性治理模式和区域合作治理模式。作为试点基础的两省平等合作体现了补偿关系形成的自愿要素;建立独立于补偿关系主体的第三方支付平台(补偿专项基金),并将作为执行监督者的中央政府纳入补偿机制,则体现了补偿关系运行的强制要素。这种结合自愿与强制要素的跨地区水生态补偿合作机制,吸收了传统模式的优点,强化了区域合作治理的执行性。它为水生态补偿机制的探索和区域法制协调机制的深化,提供了可以借鉴的宝贵经验。(一)建立区域合作的水生态补偿机制上世纪70年代末期以来的分权改革,强化了地方的利益主体性,并由此形成区域间的发展竞争。亚当·斯密曾深刻地描述道:“我们能享用可口的晚餐,并非由于肉摊主、酒贩子、面包师的仁慈善意,而是由于这些人对自身利益的关心。我们所求的不是他们的良心,而是他们的自利之心;我们从来不必去对他们诉说我们的生活需要,而只需讲交易对他们带来的好处”。处于竞争关系中的地方政府之间同样蕴含着上述隐喻。可持续的生态环境对于每一个人或地区都有益处,但是,这种益处在具体且关系切身利益的过程中往往被选择性的忽视。这同样体现在跨地区的水生态利用与保护过程中,进而阻碍跨地区水生态补偿的实现。在流域范围内,通常存在所谓的“源头现象”,即交通区位的劣势,使得源头地区经济社会发展相对滞后,但生态优势明显。由于上下游地区的发展不平衡,使得发展相对滞后的上游地区不具备参与到利益博弈过程中的对等能力,因而,下游地区基于自身的强势往往会忽视或拒绝上游地区的生态补偿诉求。实践中,跨地区水生态补偿的困境即在于此。然而,生态优势,又会给上游地区提供未来可能的发展空间。在经济发展到一定程度的时候,伴随着产业的转移和新兴旅游业的发展,上游地区将拥有产业发展上的后发优势。进而,会对流域水环境产生负外部性,影响下游地区的生态利益。显然,在流域上下游地区的力量对比发生此消彼长的情况下,为了实现自身利益的最大化,地区间的竞争将不再是零和的,而是互利的。只要能够最大化的维护自身的利益,任何方式的行动都将不会被拒绝,这其中自然也包括地区间的合作。例如,上游地区的发展可能会带来水质的污染,而下游地区的发展又必须依赖良好的水质,这就可能在上下游地区之间达成某种利益的平衡。这种平衡的达成,往往是上游地区承诺保护水环境,下游地区则对上游地区因该项承诺的履行而付出的代价进行补偿。罗伯特·达尔指出,在上下级的关系处理中,存在四种政治社会过程,即价格机制、等级命令、政治选择和谈判。在跨地区水生态补偿上,这四种过程都可能发生。例如,通过等级命令强迫上游地区提高保护强度。这四种过程又可能都没效果。事实上,中国发生的多数流域水污染争议都不是或不可能依赖上级政府(中央政府)的强制予以解决。解决跨地区水生态补偿的主角仍然是地方政府。而消极不作为解决不了问题,采取过激的行动则会激化矛盾,因此,只能合作。就此而言,在多数情况下,区域合作是跨地区水生态补偿的前提。影响区域间合作的主要因素则是双方都能从合作中获得利益。新安江流域的水生态补偿机制,就是区域合作的产物。浙江省千岛湖1/3的水来自于上游的安徽省黄山市,而优良的水质是千岛湖旅游业发展的基础。同时,由于浙北地区水环境污染加剧,新安江引水工程已开始论证。因此,保护新安江优质的水体,避免库区成为另一个太湖,成为浙江省的利益所在。但新安江安徽省境内流域面积为6440平方公里,占流域总面积的55.7%,皖浙省界断面多年平均径流量为65.5亿立方米,因而新安江水质保护依赖于安徽省。与此同时,作为新安江上游的黄山市,基于区位的劣势,工业发展缓慢,客观上为新安江水质的保护提供了可能,但经济的滞后必然带来发展的冲动。作为下游的浙江省对未来的预判与自身利益的考量,为合作的进行提供了可能。(1)合作的实现方式是,由浙江省给予安徽省一定的资金补偿,并共同打造杭州—千岛湖—黄山生态旅游圈。(二)机制中的中立主体在民事关系中,契约是民事主体展开合作的重要载体。与之相关的是契约执行中相关装置的构建,包括对履行状况与履行纠纷的裁决机制和裁决的执行机制。区域合作也在于建立起自愿、平等和互利的契约关系,但这种关系又是脆弱的,它必须受到某种公正制度的约束,包括对关系主体履行承诺的实际状况进行评估,以及出现约定的不履行承诺情况下的责任追究等。在理论上,司法机关是一个最主要的中立裁决者,但在我国的法律体系下,司法机关并不是裁决区域政府间争议的适格主体。虽然此类争议也可以在现有的制度下,由共同上级政府来裁决,但其实际的功能是否能够得到体现是值得质疑的;并且,这种裁决过程往往会演化为一个复杂的政治过程,因而其中立性也值得怀疑。以区域合作为基础的跨地区水生态补偿,同样面临类似的困境。一般情况下,区域交界断面水质的监测主体是交界断面下游政府,或者由上下游政府共同组成的机构。但由于缺乏中立的第三者,监测结果的公正性往往受到质疑,也会产生监测过程中的扯皮现象。同时,如果没有中立的结果执行机构,依照监测结果形成的补偿方案也会面临执行困难。在新安江流域水生态补偿机制中,确立了“地方为主、中央监管,监测为据、以补促治”的原则。补偿关系的主体是浙江省和安徽省,而区域交界断面水质监测的机构是独立于两省的环保部。作为中立第三方的监测机构,在机制实施过程中,根据国家水污染防治要求和流域实际情况,确定区域交界断面水质的控制目标或标准,核定水质的允许差值。然后,根据监测结果,确定是否进行补偿。(1)(三)建立横向转移支付制度我国的生态补偿实践以政府补偿机制为主、市场补偿机制为辅,因此,生态补偿的财政政策是补偿实践顺利实施的关键。生态补偿的财政政策一般通过转移支付具体实现。从受偿方向看,生态补偿机制大致分为纵向生态补偿和横向生态补偿两种类型;相应形成了生态补偿纵向转移支