2023年考试资料环境公益诉讼

环境公益诉讼

与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比，环境公益诉讼有其特殊性：

1、环境公益诉讼的主体具有特殊性。环境公益诉讼的发起者不一定是与本

案有直接利害关系的人。环境公益诉讼的提起者涉及社会成员，如公民、企事业

单位和社会团队。提起环境公益诉讼的社会成员，既可以是直接的受害人，也可

以是无直接利害关系的人。任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害

公共环境利益之人推上被告席。环境公益诉讼的对象既涉及一般的民事主体，也

涉及国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公

共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的

对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的不妥行政行

为，也是环境公益诉讼的对象。

2、环境公益诉讼目的具有特殊性。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利

益。具体来说，是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环

境利益，追求社会公正、公平，保障社会可连续发展。

3、环境公益诉讼具有显著的防止性，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的

提起及最终裁决并不规定一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断出

也许使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。

这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为

消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种防止功能尤为明显且显得更为重要，

由于环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或

尚未完全发生时就允许公民合用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法

填补的损失或危害。

4、环境公益诉讼诉讼对象特殊。环境公益诉讼可以是针对民事主体，也可

以是针对行政主体。一般民事主体是指由于在社会生活经济活动中对环境导致破

坏或损害即可以成为环境公益诉讼的对象。而在行政主体而言，行政机关作为公

共利益的维护者，在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责，对环境导致严

重的危害。甚至，国家推行的一些规划计划政策也只注重了经济利益忽略了环境

价值,对环境导致的危害更为严重。所以这也就成为环境公益诉讼的另一类对象。

司法实践类型

（1）由检察院发动的环境公益诉讼案。

（2）社会公益组织（NGO）发动的环境公益诉讼案。

（3）公民作为原告发动的环境公益诉讼案。

（4）由环境资源主管机关发动的环境公益诉讼。

局限性之处

我国在推动环境公益诉讼制度中还存在一系列障碍。重要涉及：

第一，根据现行《民事诉讼法》第五十五条的规定：“对污染环境、侵害众

多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以

向人民法院提起诉讼。”该条规定只把法律规定的有关机关与组织列为环境公益

诉讼的原告主体，排除了个人，范围过于狭窄且具有很大的模糊性。因而在实践

中很难起到环境公益诉讼的应有的效果。

第二，现行环境民事诉讼中的举证责任倒置应进一步明确。在环境民事诉讼

中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对

来说处在劣势地位，不易收集证据。

第三，国务院发布的《诉讼费交纳办法》没有把公益性的诉讼案件明确纳入

其中，这对大额索赔的环境公益诉讼案件的起诉和提高律师参与环境公益诉讼的

积极性来说都是不利的。

尴尬境地

1、公益诉讼缺少理论上的有力支持。根据我国民事诉讼法的规定，起诉资

格必须“与本案有直接利害关系”。也就是说，提起环境民事纠纷必须是那些人

身或财产权益直接受到别人民事不法行为侵害的人。这样的规定显然对受害人十

分不利。由于受害人所遭受的环境侵害大多是“间接的”和“无形的”。我国的

行政诉讼法规定，有资格提起行政诉讼的主体，是在具体行政法关系中当事人。

只有公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起

行政诉讼，而对侵害环境公共利益的行政行为和抽象行政行为，即使是行政机关

未依法行政引起重大环境公害的，仍不能通过诉讼途径得到救济。由此可见，我

国的现行诉讼制度对公众环境利益的保护是软弱无力的。

2、公益诉讼在实践中面临尴尬。公益诉讼案件由于案件影响大、涉及面广，

法院由于没有明确的法律依据，案件的审判标准难以统一。对南京违章搭建紫金

山观景台案、画家严学正诉椒江区文体局案等案件，法院都是以“法无明文规定”

为由判决原告败诉，或以当事人诉请的事项“不属于法院的受案范围”为由将当

事人拒之门外。又如律师金奎喜诉杭州市规划局一案，认为根据《杭州西湖风景

名胜保护管理条例》，杭州市规划局不应核发规划许可证，允许在西湖风景名胜

区范围内建造浙江老年大学，破坏西湖的原有面貌；而西湖区人民法院则认为杭

州市规划局颁发建设许可证的行政行为对金奎喜无实际影响，金奎喜“主体不适

格”，裁定不予受理。

中国还没有真正意义上的“公益诉讼”。此类现象的出现正是我国现阶段在

行政公益诉讼立法上的盲区所导致的。侵犯公共利益的行为发生时，公民提起的

公益诉论在司法制度上处在进退两难的尴尬局面。

大利有一种叫做团队诉讼的制度，它是被用来保障那些超个人的利益，或者

可以达成范围很广的利益的一种特殊制度。

典型案例

案例一

2023年5月9日，乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某

通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，导致环境污染，威胁人民

健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危

险一案，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被

告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除，停止对社

会公共利益的侵害，排除对周边群众的妨碍，消除对社会存在的危险。

这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，是解决

的一个较好的环境公益诉讼案件，无论是在程序上还是在实体上，都有重要的借

鉴意义。

2023年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案在阖中“尘埃落定”。阖中

市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改善设

备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。

较长时间以来，阖中市群发骨粉厂周边居民因长期受该厂烟尘、噪声污染侵

害，多次到环保部门投诉。该市环保局在对该厂周边区域的空气质量进行监测后

发现，其悬浮颗粒物、噪声等超标较严重。随后，该市检察院向法院提起民事诉

讼。法院审理后认为，群发骨粉厂排放的污染物在一定限度上对周边群众的工作、

生活构成了侵害，并依法作出了上述判决。

案例二

华清嘉园社区绿地行政诉讼案的成功，标志着中国环境公益诉讼突破固有传

统法律模式的羁绊，发明了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规管公司的环

境侵权行为的成功范例。其中，公益律师和民间环保组织发挥了主导作用，政府

则从被告席上走下来，与民间环保力量倾力合作，共同推动环保事业的发展。在

我国，推动环境公益诉讼的发展需要大力发展环境公民团队，特别是发展非政府

组织的环境公民团队。而公益诉讼的专业性、诉讼双方实力的不对等以及诉讼的

持久性更需要律师这一法律职业人的倾情参与。能站在公共立场对社会不断提出

问题的律师被称为“公益律师”。公益律师的参与使得公益诉讼在制度、政策的

制定和运作方面的影响大大增强，公益律师的专业操作和律师在社会生活中的特

殊地位和影响，有助于实现通过公益诉讼影响未来的公共决策的目的。正是通过

公益律师的参与和努力，公益诉讼不仅实现了私权利的救济，并且成为与政府和

公司对话的契机和场合，成为号召民众关注和维护自己切身利益的旗帜。民间环

保组织（社团）以及公益律师必将成为建构与实践我国环境公益诉讼制度的中坚

力量，成为推动中国环境法治进程、发展中国环保事业的精英。而争取政府力量

的支持与合作，则可以使环境公益诉讼变得“轻而易举”，其公益价值也将得到

最大限度的彰显。

反思

新修订的《民事诉讼法》实行半年来，中华环保联合会试图作为原告，在多

家法院提起环境公益诉讼，但遭遇的尴尬是，法院要么以最高人民法院没有相关

司法解释为由拒绝备案，要么让备案申请就此石沉大海，再无下文。[2]

一面是环境污染事件频发，一面是环境诉讼特别是环境公益诉讼步履维艰。

这种反差，当然不是一句“没有相关司法解释”就可以解释清楚。[2]

2023年《民事诉讼法》修订之前，公益诉讼并不被认可。由于法律将民事

诉讼的原告限定为“直接利害关系”当事人，这导致了与案件无直接利害关系的

公民、法人和其他组织、社会团队都不能提起“别人”的诉讼。[2]

而现行的《民事诉讼法》第55条的规定，这被普遍认为是环境公益诉讼制

度的起点。有媒体甚至乐观预断，公益诉讼的春天就要来了。[2]

抱负虽然丰满，但现实仍然骨感。环境公益诉讼在法院遭冷遇，这并不令人

意外。绝大多数环保庭都形同虚设，开审的案件量很少。有的环保庭甚至传出了

法官因太过轻闲，而不得不跨界审理离婚案来维持基本的工作量。[2]

如今法律已经修改，原告资格上的“直接利害关系”已经松绑，但为什么该

来的''春天”还迟迟不来？问题仍然指向也许的地方保护和司法行政化。很多环

境污染事件，或多或少都跟地方政府有关，有的污染源甚至就是地方政府扶持的

某些大公司或大项目。一些地方政府或出于政绩的考量，或出于对GDP增长的需

要，或出于对严重污染公司的过度依赖，从而形成了打压民间环境维权的习惯性

思维。[2]

所以说，以“最高人民法院没有相关司法解释”为由拒绝对环境公益诉讼备

案，实为托词。法官一方面是，并且理当是法律的奴仆。司法解释是对法律具体

合用的解释，它以法律规定为基础和前提。环境公益诉讼，法律已有规定，法院

就该执行。[2]

当然，在成文法国家，法律有一些抽象和概括性条款实属常见。如上引条文

中“法律规定的机关和有关组织”究竟指哪些“机关”、哪些“组织”，就颇显语

焉不详。这也是今天学界和实务界争议不休的焦点。[2]

由最高法院推出相关司法解释来具体界定何谓“法律规定的机关和有关组

织”，当然是较好的选择。但在司法解释尚未出炉之前，也并不意味着，法院就

无权或不能受理环境公益诉讼。如对法条中的某些用语有分歧，可呈报最高法院

作出答复。最高法院在如何合用法律上也有分歧的，还可寻求全国人大常委会的

答复。找到符合立法原意的法律解释，并非没有途径。关键的问题其实还在于，

环境公益诉讼大多涉及面广，影响力大，与地方政府又有千丝万缕的联系，基层

法院是否乐意以司法智慧来解决这样的棘手案件，顶层设计又是否乐意以科学的

程序设计来保护基层法院拥有抗拒地方干扰的勇气和力量。[2]

发展构想

1、扩大原告的适格范围。我国的立法中，只有与侵权行为有直接利害关系

的人才可以提起诉讼，这样将产生诸多的不利后果。假如受害人无力提起诉讼，

那么根据不告不理的原则，加害人就很有也许逃避法律的制裁。那么法律的公平

与正义得不到体现，这不利社会的稳定。并且由于环境侵权的特殊性，环境侵害

往往是间接的侵害，若按照传统的侵权理论，则主线无力保护环境。

为此，迫切规定重构侵权理论，扩大原告主体的范围，这里的诉讼主体不仅

涉及直接受害人，并且涉及社会一般公众、社会团队、国家机关。由于环境是一

种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。一旦发生了环境污染，每个

公民的健康权、财产权和享受优良环境的权利都不可避免地受到侵害或威胁。诉

讼主体的扩大，不仅有利对污染者实行监督，并且有助于对于一些行政执法机关

的违法行为或行政不作为行为进行有效的监督。因此，要建构环境侵权公益诉讼

制度，一方面得扩大主体的适格范围，赋予一切单位和个人以诉权。

2、被诉对象范围的扩大。为了更有效地保护好环境，各国法律在放宽环境

诉讼起诉资格的同时，也扩大了被诉对象的范围。过去根据法律规定不能被提起

诉讼者，则可以对其提起诉讼（重要是行政诉讼和民事诉讼）了。比如美国《清

洁空气法》第304条a款就明文规定：任何人均可以自己的名义对任何人（涉及

美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。也就是说，

美国《清洁空气法》一改昔日国家不能作为被诉对象的作法，将美国政府、政府

机关以及环境保护局局长等均列入被诉对象的范围。在日本，随着国民环境意识

的提高，公民以日本行政厅对产生公害的事业活动控制不力而也许导致公害损害

为由，而对行政厅提起诉讼的案例也越来越多。此外，对行政厅因违法在环境上

采用措施致使国民遭受损害，从而导致受害人对国家或公共团队提起请求国家补

偿的诉讼也日趋增多。

3、合理分派举证责任。在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性,

由于原告获取信息的有限性且不具有必要的专业知识与技能，让他们承担这样的

举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在环

境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定重要证据由被告提

供。在我国，最高人民法院的司法解释虽然规定了环境污染损害补偿案件实行被

告举证制，但却没有规定举证的范围和原告是否尚有一定的举证责任，从而使得

被告感觉承担了太重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决这

一问题，应明确规定原被告举证责任承担的范围，让被告对是否排污、能否导致

污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据，让原告对损害

的事实和损失的大小负举证责任。

4、诉讼费用预付方式的改善。由于环境诉讼费用相称高昂，再加上因果关

系的证明，动辄涉及高科技知识和方法的综合运用，其所需费用之巨，非经济能

力微薄的被害者所能预付，然逾期不交，将按自动放弃诉讼解决。这无异于逼迫

被害人放弃权利的保护，将其拒之法院门外。这显然与许多国家宪法有关保障人

民享有诉讼权利的规定相违反。为此，为了贯彻宪法这一精神，并与可连续发展

的