呼和浩特市危化品运输安全管理的政策执行研究

目录TOC\o"1-3"\h\u23614摘要 I291741引言 1111301.1研究背景 180881.2研究意义 1284622相关理论概述 348112.1危化品 3282262.2道路交通安全 3206432.3危化品道路交通运输 3133462.4政策执行 3284062.5道路交通安全的公共政策 4161173呼和浩特市危化品运输安全管理的政策执行现状 5317963.1呼和浩特市危化品运输管理体系 5288523.2呼和浩特市危化品运输管理政策体系 6129773.3呼和浩特市危化品运输安全管理的政策执行现状 6250063.3.1户籍化管理 7152383.3.2严控车辆准入 7267543.3.3提高应急处置能力 795263.3.4加强车辆动态监管 827094呼和浩特市危化品运输安全管理的政策执行问题 953004.1政策本身可操作性差 9249744.2执行者个体能力欠缺 10111484.3缺乏有效的事故预防和应急救援机制 1095694.4危化品运输基础信息系统滞后 10133545强化呼和浩特市危化品运输安全管理政策执行的对策 12184055.1建立健全科学合理的政策体系 12280645.1.1加快制订危化品运输管理的通用法律体系 12138515.1.2提高危化品运输安全管理政策适用性和可操作性 12231295.2提高执行者的业务素质 12134395.3建立健全应急管理机制和事故施救网络 13208875.3.1完善危化品运输事故应急管理机制 13141165.3.2加强应急救援装备体系和队伍建设 13209125.4利用物联网技术实现全程监控追踪 1323399致谢 1516739参考文献 16摘要随着我国石化产业的快速崛起，危化品对社会经济的发展、医疗水平的提高发挥了不可替代的作用。然而其固有的易燃、易爆、有毒、腐蚀、放射性及其他危险特征可能对生态环境和人类生命构成潜在威胁。近几年来，我国危化品运输车辆事故频发，并且呈大幅度上升趋势，给社会造成了非常严重的人员伤亡和财产损失。所以对于危化品运输管理是至关重要的。本文以呼和浩特为例对于危化品运输管理进行了相关的研究。首先对于本课题的研究背景和研究意义进行分析，为本文的研究指明了研究的方向。然后再对于本课题的相关的理论进行分析。然后再对于呼和浩特市危化品运输安全管理的政策执行现状进行分析呼和浩特市危化品运输安全管理存在的问题，最后提出了相关的建议。关键词：危化品；安全管理；运输1引言1.1研究背景随着我国经济和科技的快速发展，危化品的社会需求和供给逐年递增，运输成为危化品主要运输方式之一，其安全问题不仅是交通监管的重点项目道路，更是国家和社会关注的焦点。截止2017年底，危化品道路运输登记企业共计12525户，危化品运输车辆保有量为37.5万辆，驾驶员72万人，押运员71.7万人，装卸管理员6.9万人。保守估计，仅2017年，全国危化品货物道路运输总量己超过10亿吨，约占所有运输方式的60%，其中95%以上为异地运输，位居全球第二‘。由于危化品运输车辆属于“高危车型”，其交通方式具有重载运行、聚众营运、涉及面广的特点，在运输过程中常被称之为“流动的定时炸弹”，一旦发生事故波及范围大、破坏性强、处理方式复杂，通常会衍生出燃烧、爆炸、泄漏等更严重的后果，除经济损失、人员伤亡外还会引发环境污染、生态破坏等一系列社会问题，对公共安全的负面影响无法估量。2014年7月19日沪昆高速发生重特大危化品爆燃事故，现场5辆大客车、轻型货车被烧毁，54人死亡、6人受伤(其中4人因伤势过重医治无效死亡)，直接经济损失超过5300万元。事故的发生暴露出安全管理各个环节责任不落实、制度不落实、措施不落实等安全管理部门缺位的突出问题，教训十分惨重，再一次给公共安全管理敲响了警钟。1.2研究意义危化品作为工业原料具有特殊的物理、化学性能，在接触和处理过程中必须严格遵守相关的规范标准。为满足经济发展需求，危化品道路运输经常跨越较多人口密度大的城市区域，一旦发生事故，危害和损失将是无法估量的，人员和物资救援等事故善后处理也存在较大的困难。如近年来发生在我们身边的“01·16荣乌高速罐车爆燃事故”、"8"26包茂高速甲醇泄漏特大交通事故”、“3.1二广高速公路山西晋城境内岩后隧道危险化学品泄漏燃爆事故”等，巨大的伤亡损失无一不牵动着亿万国人的“安全”神经，严重影响市民群众对政府管理能力的信任。实践意义：危化品运输安全管理是一项复杂的系统工程，其安全管理水平己被视为道路运输技术水平的重要指标。在具体实践中，有了一些好的经验，还有许多制约因素。本文旨在总结、借鉴发达国家先进管理经验的基础上，通过深入分析呼和浩特市危化品运输安全管理政策执行的问题及原因，从政策本身、执行主体、目标群体和执行环境四个方面提出了制订完善法律法规、优化管理体制、探索成立专业化监管机构、建立安全监管基础信息系统、健全应急救援装备体系与应急队伍等一系列解决对策，以进一步规范危化品运输管理秩序，不断提高安全意识和科学管理技术水平。这对保障人民群众生命财产安全，从根本上遏制重特大道路交通事故的发生，维护道路交通安全形势的稳定具有十分重要的实践意义。理论意义:从公共政策执行的角度，本文通过文献研究、数据调查和归纳总结等理论与实证分析相结合的方式，在政策制度上、执行过程分析和效果评估等方面为危化品运输安全管理提供了一定的参考价值和理论依据，也为未来相关的研究增加了实证案例。2相关理论概述2.1危化品指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品，以下文中简称危化品。可以看出，危化品具有严重的危险性和危害性，与一般物品的加工、运输、管理不同。依据GB13690—2009《常用危险化学品的分类及标志》和GB6944-2005《危险货物分类和品名编号》两个国家标准，危化品按其危险性分为8大类。危化品的危险特性：（1）易燃易爆性:经撞击、摩擦、火花等作用,易发生燃烧和爆炸。（2）扩散性:一些危化品可迅速扩散,与空气形成混合物,易燃烧、爆炸或有毒。（3）突发性:轰然而起,迅速蔓延,燃烧、爆炸交替发生。（4）毒害性:一些危化品可进入机体并对正常功能造成损坏。由于危化品具有上述特性,它们可能引起火灾、爆炸并造成人员伤亡,从而污染空气、水、地面和土壤或食物,同时它可经呼吸道、消化道、皮肤或黏膜进入人体,引起群体中毒甚至致命事故。2.2道路交通安全指在交通活动过程中，能将人身伤亡或财产损失控制在可接受水平的状态。交通安全意味着人或物遭受损失的可能性是可以接受的；如果这种可能性超过可接受的水平，则为不安全。作为动态的开放系统，道路交通系统安全受系统内部因素的制约和系统外部环境的干扰，与人、车及道路环境等因素密切相关。2.3危化品道路交通运输指使用专业特种车辆，专业操作人员在道路上对非常规性物品进行交通运输作业。一般情况下，必须经国家相关职能部门严格审查，具有确保危化品安全运输相应的设施设备，才能有资格进行危化品运输。2.4政策执行美国学者艾利森指出“在实现公共政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”19。政策执行者通过建立组织机构,运用各种组织资源,采用解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动,将政策理念形态转化为实际效果,从而实现既定政策目标20。政策执行是一个动态的过程,它包含了建立执行机构、运用政策资源、解释政策内容、进行政治动员、开展局部实验、具体贯彻落实以及实施协调监控等诸多环节。其中各个环节之间相互联系、相互制约,而每一个环节本身都涉及诸多的变量,任何一个环节出了问题,都会不同程度的影响政策功能和政策执行效果。2.5道路交通安全的公共政策指国家各级政府交通管理部门在特定时期为实现交通行业管理目标，运用社会公共权力调节那些涉及国家交通社会公共利益的分配而制定的行为准则规范。危化品运输管理中，公共政策的管理的对象是我国危化品运输业，调节目标是与我国危化品运输方面相关的社会公共利益的分配。其表现形式是多方面的，具体可分为政府的安监、交通、公安主管部门制定的行政法规和相应的规范性文件，比如各级政府发布的政令、对于具体事项的管理办法、政策实施的规则、以及实施政策的通知等。3呼和浩特市危化品运输安全管理的政策执行现状随着社会经济的快速发展,化学工业在中国国民经济发展中的比重不断提高,流通极为活跃的主要危化品产量均居世界首位。从危化品运输需求的角度看，我国每年通过道路运输危化品总量达3亿吨以上，占道路年运输总量的30%以上。从危化品运输行业看，目前危化品运输市场竞争的规范程度很低,整个产业不是由规范经营、综合实力强的物流企业引领,而是由一些中小企业、甚至是非法企业主导。这些企业抗风险能力差、专业技术水平低、专业人才缺乏，资质管理、质量安全体系、标准制订、维修保养、现场监管、安全技术培训和运输设备条件等方面的管理体系和实施并不完善，大多采用人工物流操作,系统应用非常有限。从危化品运输事故看，由于危化品道路运输量大、点多、线长、面广、种类复杂，安全风险和隐患点多，管理基础薄弱，近年来安全事故频频发生，且呈快速上升趋势。在国家安全生产监督管理总局官方网站发布的事故信息剖析中,危化品事故存在于生产、运输、储存、销售、使用和废弃六个环节中，主要原因是作业管理不到位、日常维护不到位、设施设备故障、违反规定操作、施救处置不当、安全措施不到位及意外等方面。根据“十二五”期间的危化品运输事故统计，我国发生危化品运输事故375起，347人死亡，574人受伤；其中，公路运输事故278起，管道事故85起，铁路和船舶事故均为6起。在各种原因中,违反规定操作或操作不当、作业管理不到位、设施设备故障和日常维护管理不到位四种原因及其相互交织所造成的事故最多,引起的伤亡最大。3.1呼和浩特市危化品运输管理体系根据管理机构的的性质，我国危化品运输安全管理主要由三个层级组成：国家层面的安监总局、交通运输部，地方层面对应的监管部门以及危化品运输企业，具体监管部门则涉及安监、交通运输、质检、公安交管、治安等多个政府部门。呼和浩特市危化品运输安全管理由市人民政府领导，安委会组织实施。日常工作中由安全监管局牵头,公安机关、交通运输聚、环保局、质监局、公安消防等分别按职责分工，根据有关法律法规和强制性国家标准等规定的危化品包装、装卸、运输和管理要求，对危化品生产、储存、经营企业建立装货前运输车辆、人员、罐体等各环节进行管理。其中安监部门负责危化品安全监督管理综合工作，核发危化品生产、使用和经营许可证；交通运输部门负责危化品道路运输许可以及运输工具的安全管理，以及运输企业驾驶人、装卸管理员、押运员资格认定；质检部门负责核发危化品及其包装物、容器生产企业的生产许可证和监督产品质量，对进出口危化品及其包装实施检验；公安机关负责审批核发剧毒化学品购买许可证、道路运输通行证，并对危化品运输车辆的道路交通安全进行监管。3.2呼和浩特市危化品运输管理政策体系呼和浩特市危化品运输管理主要以国家颁布的法律、行政法规、部门规章和技术标准四个层面的政策为依据。目前，我国对于危化品管理的主要依据是《危险化学品安全管理条例》(简称《条例》)，是根据联合国《关于危险货物运输的建议书规章范本》及《关于危险货物运输的建议书·试验和标准手册》(又称小桔皮书)制订的，从管理部门职责划分到化学品生产、储存、进口、经营、运输、使用和处置企业的义务《条例》都作了更明确的规定。同时,各职能部门在各自职权范围内对危化品道路运输的安全、包装和车辆管理也作了进一步规定。此外内蒙古自治区人民政府办公厅发布的《内蒙古自治区落实生产经营单位安全生产主体责任暂行规定》（内政办发电〔2015〕79号）、内蒙古自治区公安厅、交通运输厅联合印发的《关于加强危险物品运输车辆道路通行管理的通告》、《内蒙古自治区危险化学品安全综合治理方案》（内政办发电〔2017〕7号）等规定也是呼和浩特市对危化品运输安全管理进行规范的地方依据。3.3呼和浩特市危化品运输安全管理的政策执行现状目前，呼和浩特市有世洁燃气有限责任公司、中燃城市发展有限公司、鑫远汽贸运输有限责任公司、华奇燃气开发有限责任公司、内蒙古金谷石化有限责任公司、呼和浩特市瑞安危险品货物运输有限责任公司、呼和浩特市盛路通运销有限公司、呼和浩特市宝轮运输有限公司，呼和浩特市锦凌石化产品有限公司、内蒙古正清和危化品运输公司、中石油天然气运输公司内蒙古分公司等28家危化品运输企业，截止2017年年底摸排共有危化品运输车1956辆，运输车辆主要运载液碱、液氨、液化气、电石、原油、汽柴油等物品，其中内蒙古三联物流有限责任公司登记生产运载聚氯乙烯类的剧毒化学品。针对28家危化品运输企业，呼和浩特市交通管理部门成立了重点车辆源头管理工作组，并于2014年11月20日发布《呼和浩特市公安局交管支队危险化学品运输车辆管理办法》，将危化品运输车辆的管理也纳入其中，以“消除隐患”、“摸清底数”、“户籍化管理”、“强化教育”、“联合执法”、“科技用警”六个准则严格监督危化品运输企业落实主体责任，消除安全隐患，完善安全监管各项工作。3.3.1户籍化管理呼和浩特市源头管理部门每月通过企业数据、重点车辆管理平台排查掌握辖区内危化品运输企业、车辆、驾驶人信息，从企业各项资质、法人和安全负责人姓名电话，到每台车辆的外观照片、运输物资、运输路线、车辆保险年检维护，包括车辆对应的驾驶员各种证件信息状态逐一建档，全部录入交管综合信息平台的重点对象管理系统，跟踪掌控、定期查核，实现危化品车辆管理可视化、导航化便捷查询。实施“户籍化”管理更好地解决了危化品车辆源头监管的责任人、内容和方法，使交警部门可以全面的掌握企业危化品车辆的信息，根据相关规范化制度标准，形成一整套责任清晰、程序严密的安全管理台账，实现车辆管理的底数清、情况明、责任落实，切实加强了道路危化品运输的市场监管。责任到人的制度实施能及时对从业人员参加年检、年审进行提醒监督，有针对性的将交通安全教育制度落实到企业，不断提高车辆安全技术检验合格率和驾驶员的遵规守法意识。3.3.2严控车辆准入交通管理部门利用稽查布控系统核查车辆逾期未检验、临近检验、到达强制报废期、违法未处理情况并对企业下发告知函，督促企业及时对已达到报废标准或到达强制报废期的车辆办理报废、注销手续。当前，呼和浩特市危化品运输企业挂靠经营现象极其严重，由于企业不落实主体责任，也没有对挂靠经营具体的惩罚措施，脱管车辆追缴报废困难，危化品运输存在极大的安全隐患。为遏制危化品运输车辆无序增长，严格新车登记注册和外籍车辆转入，呼和浩特市创新提出了对危化品运输企业新增车辆在正常管理基数上转出、报废一辆新增一辆的管理措施，倒逼企业消除隐患，加速挂靠隐患车辆淘汰、退出市场。3.3.3提高应急处置能力运管、安监、交警部门联合每年组织两次重点驾驶人开展消防演习、应急演练，对指挥调度、专业设施配备、技能培训和考核方式进行全面规范，针对各类危险品泄露、火灾时的扑救方法和紧急救援进行集中教育，提升了企业驾驶员的专业素质，有效防范因操作不当引发的交通事故，但在区域专业化应急物资储备库的建设相对较弱。在安全宣传上，源头管理部门对重点驾驶员采取了多种教育方式，利用传统的交通安全课、双微平台发送危货运输相关法律法规、恶劣天气信息、安全行车注意事项等提高相关业务技能，及时发布路况信息等进行安全提示教育。3.3.4加强车辆动态监管2014年《道路运输车辆动态监督管理办法》对GPS监管进行了进一步规定，公路营运的载客汽车、危化品运输车辆、半挂牵引车以及重型载货汽车都必须安装使用具有行驶记录功能的卫星定位装置，未按照要求安装或已安装但未能在联网联控系统正常显示的车辆，不予发放或者审验《道路运输证》。道路运输管理机构、公安机关交通管理部门、安全监管部门根据法定职责，联合对危化品运输车辆实施动态监测。根据上述规定，呼和浩特市道路运输管理局通过政府购买的方式，委托中寰卫星导航有限公司开发了“呼和浩特市道路运输管理局卫星定位监控平台”，由该公司对监控平台进行管理，充分发挥第三方机构的作用，弥补了监管专业人员不足的短板。现阶段该平台可以实现对危化品运输车超速、凌晨2-5点运行、疲劳驾驶、离线位移、疑似异地经营、数据掉线、数据异常等7项指标24小时不间断监控。同时在数据采集基础上还会对车辆实施自动监管，为企业、危化品运输车辆、从业人员提供数据接入服务，为重点运输车辆动态监管再加一把安全锁。4呼和浩特市危化品运输安全管理的政策执行问题4.1政策本身可操作性差目前的危化品运输管理体系赋予职能部门的监管职权不明确，现存的一些规定也十分抽象，缺乏实际操作性：（1）以《道路交通安全法》第48条第3款为例，法律仅规定危化品运输车辆应按公安机关批准的时间、路线和速度行驶，采取必要的安全措施。危化品种类繁多，究竟民警所检查的危化品采取什么措施才是必要和安全的，抽象的表述给现实执法造成困难。（2）《危险化学品安全管理条例》第4条规定,危化品运输从业人员必须经过法律法规、安全知识、专业技术和应急救援处置等相关知识的培训,由审批的职能部门考核合格后,才能进行相关岗位作业。这就要求危化品运输企业在招聘驾驶员、押运员、安全员时必须审查相关资质,但是目前的政策并没有对管理者录用无资质人员从事危化品活动应负的责任进行规定。（3）《危险化学品安全管理条例》第38条规定运输企业在取得危化品运输资质后才能从事相关工作，违反此规定应如何处理却没有明确惩处措施。（4）《危险化学品安全管理条例》第48条规定,负责危化品登记业务的有关职能机构应及时当向公安、卫生等部门提供危化品的登记资料。这些政策为执行主体间的业务交接、协调沟通和信息共享提供了法律依据,然而却没有操作的具体实施方法，如以什么方式向衔接部门提供资料，需要出具哪些资料，如何在时效内转递，要承担哪些责任,都给实际工作造成很大困难。（5）《危险化学品安全管理条例》第43条规定,危化品道路运输确实需要通过限行禁行区域的,必须由管辖地的公安部门审批。但在目前的实际情况下，所辖地公安机关相关责任单位怎样联系运输企业和车辆驾驶人、如何告知禁行管制措施和审批所需资质材料，都缺乏具有切实可操作的实施细则和指导意见，致使危化品道路运输审批工作存在漏洞，给政策执行造成一定阻力。此外，现存的法律法规对存在到期不检验、到期不报废车辆的企业没有有效约束，造成企业不重视，如呼和浩特市盛路通公司，现企业名下危化品运输车358辆，其中到达强制报废期未报废44辆，逾期未审验145辆；货运车185辆，其中到达强制报废期未报废12辆，逾期未审验165辆。因为没有有效制约企业的法律条款及手段，企业存在数量众多的脱管车辆、脱检车辆、未报废车辆的情况下依然正常经营，危化品运输仍存在重大安全隐患，源头管理工作难上加难。4.2执行者个体能力欠缺危化品具有易燃、易爆、有毒、辐射、环境污染等特点，种类多达2828种，剧毒化学品有148种，危化品标识多达27种，除非是危化品专业人士，其他非专业人员根本无法及时准确地判断、甄别该危化品的种类及其危险性，车辆在动态行驶中更是难上加难。当前,一线执法由于缺乏专业手段和技术人员，也没有配备相应的卸载设备和专门处置停车场地，对危化品仅停留在处置液化石油气一类的简单认识,客观上造成日常检查过程中，存在如何对危化品进行甄别、如何查验、如何处罚，停放到什么地方、违规隐患怎样及时消除、如何转运、如何与相关部门交接等一系列问题，加之涉及危化品运输车辆的办案程序复杂，导致超载现象治理难上加难。在现场处置紧急情况时，对危化品特性缺乏了解也会造成执法困难,对警察本身的安全也构成了威胁。例如，2014年国家安监总局、工信部、公安部、交通运输部、国家质检总局发出通知，要求在12月31日前为所有液体危险货物罐车加装紧急切断阀。公安部要求民警在路查危货运输车时，严格检查这项装置，但只有呼和浩特市源头管理责任民警集中检查车辆时进行查验，大多数路线执勤民警没有见过，不知如何查验，更不知什么配置的装置才符合要求。4.3缺乏有效的事故预防和应急救援机制危化品种类繁多，针对各个种类的泄露所采取的救援处置办法也不尽相同，要求相对专业。目前，我国还没有专业的危化品运输事故救灾队伍和专业设备，也没有功能完善的危化品泄露事故应急处置数据库和快速联动反应机制，在事故预防和风险评估方面的发展相当滞后。呼和浩特市各部门联合组织的日常消防演练也仅浮于形式，基本为普通火灾救援培训。事故发生后，现场主要依靠武警消防开展救援，很难将危化品的二次事故和污染处置到位。4.4危化品运输基础信息系统滞后虽然交通管理部门、运管部门、呼和浩特市中寰卫通卫星导航有限公司及各运输企业建立了合作机制，每月定期对重点驾驶人信息进行筛查，梳理出活动轨迹、疲劳驾驶、超速驾驶等相关信息，但因未搭建信息共享系统，需要人工导出数据、上门协调沟通、查询信息再筛查等流程，且各职能部门有专属的管辖环节，即使通报抄送相关违法信息也难以形成监管合力。以此类推与治安部门、禁毒部门等协作，每月要耗费人力、物力可想而知，且数据非时时更新，影响警力效能有效发挥。例如呼和浩特市宝轮运输有限公司在交通管理部门与呼和浩特市运输管理局“危化品运输车辆数据”比对下，发现有39辆危化品运输车未在运输管理局数据中出现，这些车未办理或已注销道路运输证，不具备危化品运输资质，存在重大的潜在安全隐患。5强化呼和浩特市危化品运输安全管理政策执行的对策5.1建立健全科学合理的政策体系5.1.1加快制订危化品运输管理的通用法律体系完善我国危化品运输政策体系是保障社会安定和人民生命财产安全的迫切需求。目前，德国、法国、俄罗斯、美国、加拿大等43个国家接受和采用以联合国运输规则为依据制定的《危险货物国际道路运输欧洲公约》（以下简称“ADR”），各国之间有共同的危化品公路运输标准。我国应参考建立基于本国国情的“ADR”法规体系，与国际有关规范、标准和管理机制相统一。同时，从危化品运输的各个重点环节入手，加快制订统筹各种运输方式的通用规则，构建系统的危化品运输管理政策体系框架，厘清监管部门和企业的职责，实现对危化品运输监管的有效性、规范性、全程性。内蒙古、呼和浩特市应将政策进行本土化，根据通用规则制订符合本领域特点的技术标准，术语范畴界定清晰、准确、统一，把规章标准科学细化为具体操作技术要求，保障安全生产体系的安全运转。5.1.2提高危化品运输安全管理政策适用性和可操作性公共政策的可操作性是维持公共政策质量的重要标准，也是保障其有效执行的前提条件，灵活性过大或过于繁琐的公共政策会带来较大的操作难度,无法实现制定者的预期效果。在建立起危化品运输管理的通用法律体系基础上，应有针对性地进一步细化各类执法标准，形成自上而下的连贯体系,以便政策执行者在危化品运输各环节的监管都能有法可依、有章可循，一线工作人员在执法过程中操作更加切实可行，有据可依。5.2提高执行者的业务素质公共政策的执行效与执行主体的素质密切相关。呼和浩特市危化品运输管理各部门应建立和培养一支具有专业素养和执行能力的团队,加强对危化品知识的学习研究有助于提高对突发事故的现场处置能力,最大限度的减少人员伤亡和财产损失,保护自已并为群众服务。在实际工作中，还要对这支队伍建立相关的监督管理机制和日常考核,确保公共政策执行力量得到良好的发挥。其