第15章 财政政策

第15章财政政策1本章提要一.财政政策的基本问题二.财政政策效应三.财政政策与货币政策的配合

2引言萨伊定律(Say’slaw)供给自动创造需求。凯恩斯(Keynes,J.M.)理论以需求为中心的国民收入决定理论。经济危机爆发所导致的大批工人失业现象，其根本原因在于有效需求不足，为此，应采取赤字财政政策，刺激消费需求，用政府投资弥补私人投资的不足，以拉动经济增长，消除非自愿性失业。3一.财政政策的基本问题（一）财政政策的含义（二）财政政策的类型（三）财政政策的目标（四）财政政策的工具4（一）

财政政策的含义财政政策的定义指一国政府为达到既定目标而对财政收支所做出的决策。财政政策的分类微观财政政策解决的是资源配置和收入分配问题。宏观财政政策各种财政措施通过对一些主要宏观经济变量，如就业水平、物价总水平、国民收入和国际收支等的影响，达到稳定经济的政策目标。

5宏观经济理论的两个基本问题短期的经济波动问题：总需求长期的经济增长问题：总供给克服短期波动与促进长期增长的两难

6（二）

财政政策的类型根据财政政策在调节社会总需求过程中发挥作用方式的不同分类自动稳定器指财政的某些制度性安排能够自动促进总需求和总供给的平衡，如累进个人所得税、失业救济金、福利计划、社会救助支出等。相机抉择的财政政策指政府根据总需求和总供给的现实情况，灵活改变税收和财政支出，以达到实现总供求、熨平经济波动的目标。7财政政策自动稳定器功能的主要表现税收的自动稳定功能累进征收的个人所得税制转移支付制度的自动稳定功能政府的转移支付水平一般与社会成员的收入呈逆相关。8相机抉择的财政政策汲水政策（pumpprimingpolicy）指的是在经济萧条时增加一定数额的公共投资，促使经济自动恢复活力。补偿政策（compensatorypolicy）指的是政府有意识地从当时经济状态的反方向出发，调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济的目的。9根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同功能分类扩张性财政政策紧缩性财政政策中性财政政策10扩张性财政政策指通过财政收支活动来增加和刺激总需求，促使总供求平衡的财政政策。当总需求小于总供给时，通过减税和增加财政支出规模，扩大社会的投资需求和消费需求，可以达到增加和刺激总需求的效果。扩张性财政政策经常导致财政赤字。11紧缩性财政政策指通过财政收支活动来减少和抑制总需求，促使总供求平衡的财政政策。当总需求大于总供给时，通过增税和减少财政支出规模，减少社会的投资需求和消费需求，可以达到减少和抑制总需求的效果。紧缩性财政政策一般会导致财政结余。12中性财政政策指通过财政收支的大体平衡，保持总需求与总供给基本平衡的政策。其政策功能在于保持社会总供求的同步增长，以维持社会总供求对比的既定格局；政策的实施则表现为财政收支在数量上基本一致。中性财政政策的特点在于对总供求产生不具倾向性的调节作用。13（三）

财政政策的目标充分就业物价稳定经济增长国际收支平衡14充分就业充分就业并不意味着没有失业现象，而是把失业率限定在一定范围内。失业的类型摩擦性失业结构性失业季节性失业周期性失业自然失业15物价稳定就是将价格总水平的变动控制在一定的幅度内，既要防止通货膨胀的非均衡性给经济生活带来不良的影响，又要避免通货紧缩给经济带来的严重挫伤，降低经济效率。16经济增长指的是一国产品和劳务数量的增加，准确地说，指人均实际产量的增加，一般用人均国内生产总值（GDP）的增长率表示。决定一国经济增长的主要因素有：劳动、物质资本、技术进步、人力资本等。17国际收支平衡国际收支平衡的实现在很大程度上依赖于政府财政的税收、公债、补贴等手段的运用。18四种目标之间既有相互统一的一面，又有相互冲突的一面充分就业与物价稳定的矛盾充分就业与经济增长的矛盾充分就业与国际收支平衡的矛盾物价稳定与经济增长的矛盾宏观经济政策的各项目标之间的协调19（四）

财政政策的工具税收财政支出公债财政预算20税收调节社会总供给和总需求的关系自动稳定机制相机抉择调节收入分配关系21财政支出购买性支出财政投资支出财政消费支出转移性支出社会救助与保险支出财政补贴支出：消费性补贴和生产性补贴22公债当经济萧条时，政府可以通过以下的国债政策来扩大总需求增加短期国债的发行来提高社会资金的流动。通过向银行发行国债，促使银行扩大信贷规模。调低国债的发行利率，带动金融市场利率水平的下降。政府大量买进债券，刺激国债价格上升。当经济过热时，可以采取相反的措施加以调节。23财政预算财政预算是一国政府编制的每一财政年度内财政收入与财政支出的安排和使用计划，它是国家的基本财政计划。赤字预算体现的是扩张性财政政策盈余预算体现的是紧缩性财政政策平衡预算体现的是中性财政政策

24二、财政政策的乘数效应乘数（multiplier）一般用来表示经济运行中国民收入增量和引起国民收入变动的变量之间的倍数关系，即某一变量增加一单位时所导致的国民收入的增加量。假设为乘数，为国民收入增量，为最初注入的增量，则乘数可以表示为：25三部门经济下的国民收入决定在供求平衡时，国民收入将通过以下四式决定：对上述四式求解，可得均衡国民收入水平为：26财政政策乘数政府购买支出乘数税收乘数政府转移支付乘数平衡预算乘数27政府购买支出乘数是购买性支出变化所引起的国民收入变化额与购买性支出变化额之间的比值。

由于且，因此政府购买乘数。一个单位的政府购买的增加（或减少）会以的规模提高（或降低）国民收入水平。28税收乘数表示税收变化引起的国民收入变化额与税收变化额之间的比率。。表明国民收入随税额的增加而减少，随税额的减少而增加。29转移支付乘数表示转移支付变化引起的国民收入变化额与转移支付变化额之间的比率。

30平衡预算乘数表示政府税收与政府购买同时以相等的数量增加或减少时（），国民收入变化额与政府购买（或税收）变化额的比率。

平衡预算乘数等于1，即如果等额增加（减少）税收和政府购买支出，那么国民收入不会发生变化。31三.财政政策与货币政策的配合（一）财政政策与货币政策配合的依据（二）财政政策与货币政策配合的方式（三）我国的财政政策32一、财政政策与货币政策配合的依据货币政策指政府通过改变货币供应量，调节利率，进而影响投资，再通过投资乘数影响产出的政策。由于财政政策和货币政策各具优势，互有特点，因此二者的协调配合有助于实现多元政策目标。33财政政策与货币政策的功能差异要求二者之间的协调配合扩张性财政政策在促进产出与就业的同时，可能发生挤出效应，从而排挤了私人部门的投资。扩张性货币政策却能够通过降低利率，促进产出与就业的增加，因而有利于鼓励私人部门投资的增长。

34财政政策与货币政策的调节范围差异要求二者之间的协调配合财政政策侧重于调整社会各方面的经济利益关系，直接作用于公平问题。货币政策侧重于调节货币这一资源在社会各领域中效率的发挥，直接作用于效率问题。35财政政策与货币政策作用效果的差异要求二者的协调配合在经济萧条、有效需求严重不足的情况下，使用扩张性货币政策无法起到刺激经济回升的作用。货币市场还可能落入流动性陷阱。在这种情况下，货币政策完全失效，只能通过扩张性的财政政策启动投资需求。反之，经济出现严重的通货膨胀的时候，紧缩性的财政政策无效，货币政策有效。36（二）财政政策与货币政策配合的方式

扩张性的财政政策与扩张性的货币政策搭配，即“双松”政策组合。紧缩性的财政政策与紧缩性的货币政策搭配，即“双紧”政策组合。扩张性的财政政策和紧缩性的货币政策搭配，即“一松一紧”政策组合。紧缩性的财政政策和扩张性的货币政策搭配，即“一紧一松”政策组合。37（三）我国的财政政策1、实施积极财政政策的背景2、我国积极财政政策的成功经验A.刺激需求和改善供给相结合B.短期效应和长期效应相结合C.刺激需求与调整分配政策相结合D.没有奉行减税的教条主义E.充分运用财政补贴F.财政政策与货币政策的合理搭配G.根据形势适时调整383、对我国现行财政政策的认识2005年开始调整财政政策取向，由扩张性的积极财政政策转向稳健（中性）财政政策。稳健（中性）财政政策的主要内容概括起来，就是四句话，十六个字：控制赤字、推进改革、调整结构、增收节支。（1）控制赤字。就是适当减少中央财政赤字，但又不明显缩小，松紧适度，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头的继续扩大，又防止通货紧缩趋势的重新出现，体现加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求。39（2）推进改革。就是转变主要依靠国债项目资金拉动经济增长的方式，适当调减国债项目资金规模，腾出更多财力，用于支持体制改革和制度创新。（3）调整结构。就是在对总量不做大的调整和压缩的基础上，进一步按照科学发展观和公共财政的要求，调整财政支出结构和国债项目资金投向结构。对与经济过热有关的、直接用于一般竞争性领域等“越位”的投入，要退出来；40对属于公共财政范畴的，如需要加强的农业、就业和社会保障、科教文卫等经济社会发展的薄弱环节，不仅要保，还要加大投入和支持的力度。（4）增收节支。一方面，在总体不增税负或略减税负的基础上，通过严格依法征税，堵塞各种漏洞，把该收的收上来，确保财政收入稳定增长。另一方面，严格按预算控制支出特别是控制一般性支出的增长，在切实提高财政资金的使用效益上花大力气，下大功夫，体现配合宏观调控和建立节约型社会的要求。41案例一:

财政政策层面、财政政策类型与积极的财政政策

背景：1998年，为了应对亚洲金融危机对中国的影响，中国政府作出了拉动经济增长，扩大内需的战略决策，并实施了积极的财政政策。这对中国经济近几年持续平稳的增长起到了不可替代的作用。然而经济学界也一直在探讨一个问题，即积极的财政政策到底有多大空间和可持续性。近两年来，有的学者提出积极的财政政策要淡出（马栓友，2001）；有的学者认为积极的财政政策应转型（课题组2000；安体富2002）；有的学者甚至提出要防止出现“凯恩斯依赖症”（杨继绳，2002）。很显然，不管是否承认，很多学者已经把1998年以来实行的积极的财政政策简单地等同为凯恩斯主义的扩张性财政政策了。42但是，这种简单的等同是有一定偏颇的。因此，从理论和实践上对1998年以来实行的积极的财政政策再认识是十分必要的。笔者认为：（1）中国并不完全存在凯恩斯主义的宏观经济背景模式，因而，中国1998年以来实行的积极的财政政策并不完全是凯恩斯所主张的扩张性财政政策，而是更接近新古典综合派的增长性财政政策；（2）中国要实现到本世纪中叶达到中等发达国家水平的第三步战略目标，经济的可持续发展和在中、长期保持平稳高速增长，至关重要。这需要包括增长性财政政策在内的政策组合来支撑；43（3）积极的财政政策作为政府财政工作的指导原则和行动纲领，应加以坚持并使之更加有效。简要分析：从经济学理论上说，财政政策包含两个层面。第一层面是财政政策的构成要素，它包括三个方面的内容：一是政策目标，即短期或中、长期目标；二是政策主体，即政策制定者及行为规范和政策实施者及行为约束；三是政策工具，包括税收、政府投资、转移支付等。44第二层面是财政政策类型，即通常所说的诸如扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性的财政政策等，可见，第一层面指的是政策的决策框架；第二层面指的是政策的操作模式。作为政府财政工作的指导原则，积极的财政政策无疑是贯穿第一层面的整个决策框架，并对第二层面起导向作用。1.积极的财政政策表明了政府决策及理财的理念，其目的在于维持一种与社会经济发展所需要的经济制度。在此基础上，政府财政当局对税收和政府开支等政策工具可以根据不同的宏观经济运行状况进行多种组合，选择不同类型的财政政策进行操作。452.积极的财政政策是集短期目标和中、长期目标于一身的政府财政工作的行动纲领，在此基础上，政府财政当局在操作机制上可“逆对现行经济风向”，选择财政政策的操作模式。3.积极的财政政策与稳定性的货币政策相配合的目的在于造就一种良好的经济环境。正如保罗·A·萨缪尔森在其《经济学》中指出的：“积极的财政政策就是决定政府税收和开支的方法，以便有助于（1）削弱经济周期的波动，和（2）维持一个没有通货膨胀和通货收缩的不断成长和高度就业的经济制度。”46显然，积极的财政政策并不等同于（也不应仅仅等同于）扩张性财政政策。事实上，就财政政策的类型而言，除了经典意义上的扩张性、紧缩性和中性的财政政策类型以外，在当今复杂的经济运行中，财政政策的类型也在不断变化。如以阿尔文·汉森、保罗·A·萨缪尔森等经济学家为代表的新古典综合的财政政策主张，就是在不断对凯恩斯的需求管理进行修改和补充的基础上，先后提出了以“熨平”经济周期的补偿性财政政策；以反“停滞”来刺激经济快速增长的增长性财政政策和各种针对单个市场或部门的宏观财政政策的微观化。47案例二：扩张性财政政策与增长性财政政策的区别

从形式上看，扩张性财政政策与增长性财政政策都对经济的扩张和增长发挥作用。但是，这两种类型的财政政策的操作空间、可持续性和对经济的效应是不尽相同的。为了从理论上对我国宏观经济运行所需要的财政政策的类型作出准确的定位，研判它们之间的区别是十分必要的。1.财政政策的性质与目的不同。扩张性财政政策本质上是一种反危机的政策，因而只能是一种短期政策。主要目的在于通过从投资和消费两方面扩大社会有效需求，以逼近充分就业来使总需求与总供给达到均衡。增长性财政政策本质上是一种反“停滞”的政策，因而可以是一种中、长期的政策。48该政策形成的历史背景可能是最好的注释：二战后资本主义发达国家出现了相对稳定而缓慢的发展，使得从长期的角度来研究经济增长速度和克服经济增长缓慢的问题，成为西方经济学的一个重大理论问题。增长性财政政策的基本主张是，不但在萧条时期要实行财政扩张政策，即使在经济回升时期，只要实际产量低于充分就业的潜在产量，也要实行财政扩张政策。其主要目的在于促进经济快速增长，达到潜在增长率。中国的潜在经济增长率应该是财政政策取向的基本出发点。据世界银行计算，从1979—1995年，中国潜在的经济增长率为9.1%，其中46%来自资源的重新配置，是制度改革的结果（世界银行，1998）。但如果缺少制度变革，中国的潜在经济增长率大致在5%的水平（课题组，1999）。可见，在一定的条件下，通过政府来重新配置资源，有利于推动中国市场化的进程，使经济的增长潜力得到充分的发挥。

49国家统计局相关资料提供的事实表明，1998—2001年，通过财政扩张和政府重新配置资源，拉动中国GDP的增长率分别为1.5个百分点、2个百分点、1.7个百分点和1.8个百分点。用增长性财政政策来定位中国1998年以来的财政政策类型更符合实际情况，也具有更大的空间和可持续性。2.运用的政策工具有所区别。一般说来，扩张性财政政策和增长性财政政策的政策工具组合都有减税和扩大政府开支的作用。但在具体操作上，还是有所区别：一是在减税方面，扩张性财政政策的政策工具是减免所得税，从而刺激私人消费和私人投资，但同时，凯恩斯特别主张加强对富人直接税的征收，从而有利于提高社会消费倾向和资本的生长；而增长性财政政策的政策工具强调多层次的结构性减税，除了强调减少个人所得税外，还有实行投资税收优惠政策以刺激投资，降低耐用品消费税以刺激消费，扩大了财政政策的可操作空间；50二是在扩大政府开支方面，扩张性财政政策的政策工具运用主要是通过政府举债来兴办公共工程等投资项目；而增长性财政政策的政策工具运用主要是扩大政府赤字来增加政府支出，既包括增加政府的公共投资，也包括增加转移支付等其他政府支出内容。尤其要强调的是，增长性财政政策的操作思路认为，财政赤字不能仅靠举债来弥补，因为政府大量举债会导致利率上升，遏制私人消费和投资。为了不使赤字支出政策失灵，必须同时实行扩张性货币政策，其结果实际上是把财政赤字的弥补更多地与铸币税和通货膨胀税联系起来了。中国1998年以来运用的财政政策工具组合具有增长性财政政策的主要内容：

51一是扩大赤字，增加政府开支。中国的赤字率，1997年仅为0.78%，近几年来，上升较快，1998年为1.16%，1999为2.12%，2000年为2.79%，2001年约为2.58%。虽然对于中国的赤字率，经济学者们有不同的测标口经和测标方法，得出不同的结果，并由此对目前的财政政策的可持续性提出了大相径庭的看法。但一般都认为，中国目前的赤字率参照《马约》规定的不超过3%的水平是适宜的。从实践的结果来看，1998年以来中国政府扩大赤字对经济增长的拉动作用，反过来也表明了，较高的经济增长率对支撑目前较高的赤字率是有重要的物质保障基础的；二是实行投资税收优惠政策以刺激投资。包括停止征收固定资产投资方向调节税，对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备投资实行投资抵免40%企业所得税等；

52三是降低耐用消费品方面的税收，如降低房产交易契税以刺激住宅消费以及调整和清理税费政策，刺激家庭汽车消费等。可见，中国1998年以来实行的财政政策已不是传统意义上的扩张性财政政策，而是一种符合中国国情的增长性财政政策。3.分析模型不同。凯恩斯在《通论》中建立的宏观经济模型，是一个假想的静态封闭模型，并未考虑国际因素对本国的均衡国民收入的影响。并且在讨论商品市场均衡时，假定已存在货币市场的均衡利率；而在讨论货币市场均衡时，又假定已存在商品市场均衡。在此模型下提出的扩长性财政政策的主张，显然无法适应二战后的复杂的国际经济格局，更无法适应当前经济全球化的国际环境。新古典综合派的宏观经济模型是一个开放的经济模型，并主要运用IS—LM模型来进行宏观分析。由于IS—LM模型同时考虑到了商品市场和货币市场均衡，能更好地阐明财政政策对经济生活的影响。因此，新古典综合派主张的增长性财政政策更适合中国当前的实际经济运行格局。53简要分析：1998年启动财政扩张政策的主要原因，在于受亚洲金融危机影响，使中国出口对经济的拉动作用明显下降和国内消费不旺、出现了通货紧缩的迹象，增加政府投资可弥补出口和消费对经济增长贡献率下降所带来的需求不足。这是中国在对外开放的格局和推进市场化的进程中面临的新课题。因此，对中国宏观经济的分析，必然要选择开放的经济模型，并要兼顾商品市场均衡和货币市场均衡。就财政政策和货币政策效应分析而言，IS—LM模型比收入—支出模型更为全面和动态化。54案例三：1998年—2002年国债发行和成果

背景：1998年，为了应对1997年亚洲金融危机对中国的影响，拉动内需，中国政府开始发行长期国债。1998——2002年的五年间，共发行长期建设国债6600亿元。主要成果有：1.1998——2002年，每年拉动经济增长1.5——2个白分点，累计创造就业岗位750万个，并集中建设了一大批重大基础设施项目；2.加高加固长江干堤3576公里，使长江抗洪能力显著提高，同时在长江沿岸实施了平垸行洪、退田还湖、移民建镇工程，除险加固大中型病险水库680个，保障了人民群众生命财产安全；553.建设铁路新线5500公里，新增公路7.6万公里，改建和新建机场35个，交通运输对经济发展的瓶颈制约基本消除；4.实施了技术改造、高新技术产业化、装备本地化，推动了产业结构升级；5.生态建设和环境保护全面展开，实施了大规模的退耕还林、天然林保护、重点防护林和京津风沙源区治理工程，“三河三湖”等重点流域的水环境质量显著改善，拉开了再造秀美山川的序幕；6.投资2885亿元进行的农村电网建设与改造，使全国农村到户电价平均每度下降了0.1——0.3元，每年可减轻农民电费负担300多亿元；567.农村人畜饮水工程建设解决了3000多万人的饮水困难，村村通广播电视、高校高中扩招、中小学危房改造、血站建设，以及近1000项城市供水、道路、污水和垃圾处理工程，为提高人民物质和生活水平创造了条件；8.利用国债加大了西部大开发力度，开工建设青藏铁路、西电东送等跨世纪宏伟工程。简要分析：我国近年来发行长期国债是在特定情况下实施的特殊政策：一是国际经济环境严峻和国内需求不足的大背景，二是发行长期国债具备一定条件，如银行存款较多、物资供给充裕、物价持续负增长、利率水平较低等，发行国债搞建设，既可以利用闲置生产能力，拉动经济增长，又可以减轻银行利息负担，也不会引发通货膨胀，因而是一举多得的重要举措。57本章小结财政政策着重从总需求一边实现对宏观经济波动的管理。财政政策的自动稳定器功能可以在一定程度上熨平经济波动，但无法完全消除经济波动的负面影响。为此，必须采取根据社会总供求的现实情况，采取相机抉择的财政政策。多元的财政政策目标一般涉及四个方面，即充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。58财政政策乘数表明，政府无须运用和耗费大量的经济资源，就能在稳定经济方面达到良好的效果。在经济萧条、有效需求严重不足的情况下，扩张性货币政策可能因落入流动性陷阱而难以发挥有效作用，此时，可以通过扩张性财政政策启动总需求。财政政策和货币政策的搭配使用，有助于增强宏观调控的力度和效果。可供选择的搭配方式有：“双松”、“双紧”、“一松一紧”和“一紧一松”。59积极的财政政策与稳健的货币政策配合的必要