房地产税的国际比较及完善我国房地产税的政策建议分析研究 税务管理专业

摘要2010年，我国政府在重庆、上海两地推行了房地产税的试点改革，通过征收房地产税以达到增加财政的收入、调控房地产市场和的调节收入分配目的，但是均未达到预期效果。完善我国房地产税制度仍然有很长的路要走，且是一项非常重要而宏大的工程。本文以房地产税为研究对象，通过探讨房地产税功能定位，并对房地产税收制度要素包括计税依据、征税范围、纳税人、税收优惠、税率、征收管理等核心要素进行国际对比分析，指出应借鉴国外的房地产税政策，并结合我国国情以及经济发展现状通过明确功能房地产税功能定位以及完善税制设计，健全税收征管制度，完善我国房地产税。关键词：房地产税；税制要素；国际对比 AbstractIn2010,theChinesegovernmentcarriedoutthereformofrealestatetaxinChongqingandShanghai.Throughlevyingrealestatetaxtoincreasetherevenueoffinance,regulatingtherealestatemarketandadjustingthedistributionofincome,however,itfailedtoachievetheexpectedresults.Thereisstillalongwaytogotoperfectourrealestatetaxsystem,anditisaveryambitiousandprofoundproject.Thispapertakestherealestatetaxastheresearchobject,throughthediscussionrealestatetaxfunctionlocalization,andtotherealestatetaxsystemessentialfactorincludingthetaxplanbasis,thetaxcollectionscope,thetaxpayer,thetaxbenefit,thetaxrateandsoon.Accordingtotheinternationalcomparativeanalysisoftheimportantelementssuchascollectionandmanagement,thisthesispointsoutthatweshoulddrawlessonsfromtheforeignrealestatetaxpolicies,consideringourcountry'snationalconditionsandeconomicdevelopmenttodefinethefunctionofrealestatetaxandrefinedthetaxsystemdesigntooptimizethetaxcollectionandmanagementsystem.Keywords:Realestatetax,Taxelements,Internationalcomparison目录摘要 IAbstract II一、前言 1二、我国房地产税的历史沿革 1三、我国房地产税的功能定位 3（一）增加财政收入 3（二）调节财富分配 4（三）调控房价和引导合理消费 4四、国内外房地产税的税制要素对比分析与借鉴 5（一）计税依据 5（二）征收范围 6（三）纳税人 6（四）税收优惠 7（五）税率设置 7（六）征收管理 8五、结语 10参考文献 11致谢 13房地产税的国际比较及完善我国房地产税的政策建议一、前言房屋是我们居住、生活以及保有私有财产的场所，是我们的起居生活之处，是我们的个人的空间，也是我们进行各种社会活动不可缺少的条件。房地产税并非是一个单一的税种，凡是与房地产有财产归属关系和财产流转关系的税都包含在房地产税里。在中国大陆房地产税细分为房地产业增值税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、企业所得税、个人所得税、城市房地产税等。房地产税的经济运动贯穿了我们生活中的多个环节，房地产税的完善与我们的生活息息相关，不仅仅是对房地产市场的调控和增加财政收入，更重要的是事关人们的幸福安康。伴随着社会经济的疾速发展，我国房屋的价格不断攀升，住房的问题成为社会焦点之一。我国政府在沪、渝两地推行了房地产税的试点改革，通过征收房地产税以达到增加财政收入、调节收入分配以及调控房地产市场的目的，但是效果不尽人意。完善我国房地产税制度仍然有很长的路要走，且是一项十分重要而宏大的工程。各国对房地产税的主要功能定位及其税制要素的设计各有特点，相对而言，我国房地产税开征较晚，其制度设计，征缴系统等不及于其他房地产税制度较为完善的国家，本文将基于我国国情同时结合国外的房地产税收制度并对其进行分析总结，进而实现完善我国的房地产税制度。二、我国房地产税的历史沿革房地产税并不是一个单一的税种，凡是与房地产有财产归属关系和财产流转关系的税都包含在房地产税里。在其他国家和地区，房地产税又称为“不动产税”、“财产税”、“物业税”等，主要是指政府根据其不动产的市场价值向不动产的所有者和使用者征缴一定的税款，征税对象主要是土地、房产及其他构筑物，且征缴的税款多少能够正确反映不动产价值的变动，因为其会随着不动产市场价值的增多而随之增多。然而，房地产税于我国而言并不是一个新鲜的税种，在我们国家刚成立不久后政务院就设置了房地产税，但房地产税制度改革本身是一个联动的大工程，需要考虑各种影响因素，且我国成立至今经济发展迅速，税收制度法规未能适应当下时势，因此其存在一定的不完善性。以下是我国房地产税的历史沿革：表1我国房地产税的历史沿革时间内容1950年为增加财政收入和繁荣工商业的发展，政务院制定税收制度细则并实施，其主要内容为全国统一征收房产税，将地产税和房产税合二为一并设置为房地产税。1973年我国税制受苏联税论和文化大革命的冲击，认为税收只具备财政作用而不具备经济调节作用，因而对税收再次进行精简，将城市的房地产税、工商税等其他附加税种合并为工商税统一进行征收，纳税人为个人和非企业单位。1979-1993年改革开放后我国实行社会主义市场经济体制，为遵循我国国情和满足市场客观需求，我国对城镇土地使用制度进行改革。改革内容为加强对城市房地产的管控与监督，提高房地产的利用效益，明确城市房地产税的内涵要求，将其房产税和土地使用权税，初步建立房地产税费体系。1994-2006为充分发挥社会主义市场经济的税收调节功能，我国于1994年将投资房地产纳入征税范围，并根据物价水平对土地使用税设定差别税额，以减少房地产市场交易的机会主义行为。此后，1997年将房地产税的税基范围扩大，将土地使用权交易纳入其中。在2001年，国家加强了对出租房产税的管理，量化规定出租房产税。2009年为深化改革房地产税制而推出的物业税（课税对象不分经营性非经营性，不区分房产地产，也没有明文规定市民基本居住需求的免征额，以其财产价值作为计税依据。物业税包罗了房地产税费体制中的所有的税费，而房产税只是冰山一角。）因开征实施方案不够明确，具体操作技术复杂且缺乏经验，最终未能顺利施行。为缓解经济危机所造成的财政收支不平衡，财政支付压力过大等问题，这一背景推动了经济体制的深化改革。2010年由于房地产税收制度体系混乱，房产保有环节的税在我国税收体系中几乎缺位，且一线城市的可供出售房产逐渐减少导致地方财政收入减少，因此也推动了上海、重庆城市房地产税制度革新。渝、沪两地于2011年初宣布开征，继而颁布了《房产税暂行条例》并将其推行。其中上海的试点改革包括以下内容：征税对象新购房、第二套房及以上住房；税率暂定为0.4%、0.6%两个档次；计算方法初期为市场交易价格的70%进行征收，成熟时按照评估价值进行征收；将免税面积设定为60平方米/人，并将所征收的税款用于保障性住房建设。重庆这一试点的改革内容为：征税对象为独栋商品房、新购的独栋商品房和高档房、第二套及以上住房；税率暂定为0.5%、1%、2三个不同的档位；计算方法早期为房产交易价乘以税率，待时机成熟时采用评估价值代替房产交易价；免税面积有所差异，其中分别为180平方米，100平方米，0平方米。试点主要是对存量房进行征收，因此对房地产业的投机状况有所改善，收入也归为地方财政所有，但是试点的成果却不甚满意，其中最明显的是房产价格仍然持续上涨；此外在调节收入方面，税收数额比预期更低；占地方财政收入的比例并未有太大提升，未实现增加财政收入这一主要功能定位的设置。因此，试点改革虽然有一定的效果，但是其效果可谓微乎其微，我国房地产税的改革仍然任重道远。三、我国房地产税的功能定位房地产税包括所有在房地产经济进程中有关的税，即与房地产有财产归属关系和财产流转关系的税都包含在房地产税里，其作为财产税的一种，具有一般财产税的功能，同时具有自己的特有功能。房地产税的功能主要包括增加财政收入、调节收入分配、调控房价和引导合理消费。（一）增加财政收入我国现行地方税可细分为房产税、车船税、城市维护建设税、城镇土地使用税及印花税等多个税种。由于房地产税的征税对象为不动产，其具有稳定性这一属性，因此房地产税可为地方政府增加稳健的财政收入以有效促进财政收支平衡的重要税种。再者，由于不动产是其征税对象，地方政府的征收确定更加准确，房地产税能为地方政府提供稳定的财政收入来源，能够对地方政府进行积极正面的激励导向。表22015-2017我国房地产税占各级政府财政收入年份房产税（亿元）地方财政收入（亿元）所占比重国家财政收入（亿元）所占比重20152050.9829332.473%152269.231.347%20162221871952.547%159604.971.392%20172604914482.848%1725671.509%（资料来源：国家统计局）如上图所示，我们国家的房产税占国家财政收入和地方财政收入的比重最高分别为1.509%和2.848%，与其他国家分别占地方、联邦政府高达40%和3%这一数据进行对比，可看出我国房地产税收入与财政收入的比重虽逐年上升，但是在增加财政收入与其他国家相对比起来可谓是杯水车薪，仍然有较大差距，我国可以根据对房地产税税制要素设计方面进行改革，从而增加财政收入，达到预期目标的收入。（二）调节财富分配随着房地产行业的发展，房地产已经成为现代人们的主要资产之一。我们国家的国民收入的Gini系数从2013年至2016年过去的四年里依次为0.474、0.473、0.469、0.462、0.465，一直超过国际相对合理的0.3-0.4的标准，可以看出我国居民收入分配相对不均，应运用各种政策予以调节。房地产税的税负一般较难转嫁，对调节财富分配收入具备一定的作用。我国在进行房地产税的设置的时候更应该着力于调节收入分配不均，结合各地的实际情况，设置合理的差额税率。可是，我国的房产价值作为个人财富的一大比重，对房地产税进行征收对调节财富分配收入有一定的调节作用，使拥有众多高端人群的房屋所有者对其持有房产增加了一定的成本压力。然而，在我国房产税的税率以及计税依据都不甚合理，使得增加的成本远小于房价上涨的空间，所以尽管能进行调节财富分配收入，但是对我国的房产大户来说起到的作用极为微小，从而富者更富的现象并未得到有效抑制，及调节财富收入的效果甚微，可见调节财富分配收入并非是房产税的主要功能定位。（三）调控房价和引导合理消费房地产的价格近年来处于稳步增长的趋势，房地产税的设置可为政府进行房地产价格的调控发挥一定的作用。其中对房地产开发商，以及炒房者都会造成一定的影响，能够减少房地产闲置，抑制炒房现象等，从而促进房地产市场稳健运转。从重庆、上海试点改革结果来看，征收房地产税在短期虽能够有效抑制房地产的投机情况，但是由于房地产的价格主要受供应与需求二者关系的影响，该作用较为有限。韩国征收综合不动产税的原因即为对高端房地产进行调控，其主要是采取差额税率的方法进行，尽管炒房者为拥有房产而付出了一定的代价，在一定程度上降低了机会主义者的投资获利，但是房价上涨收益远大于付税成本，房地产机会主义行为依然频现，长远来看并未起到预期管控房地产投机行为的效果，并且于2008年停征。在日本的税收设置方面，政府曾于1991年开征地价税以调控房产价格，开征7年并未起到作用最后停止征收。笔者认为尽管征收房地产税对规范房地产市场起到了一定的作用，但是该作用是有限的。综上所述，我国房地产税的功能定位应当主要是增加财政收入，调节收入分配和调控房地产为辅助。四、国内外房地产税的税制要素对比分析与借鉴（一）计税依据我国目前的房产税的计税依据分为从价计征和从租计征这两种方式，其中从价计征是指既不是按照市场价值也不是按照评估价值，而是按照房产的账面余值计算征收额；从租计征则是指根据房产的租金收入的多少计算征收额。城镇土地使用税是一种资源税，是根据征收范围的土地作为征收对象，以其实际的占地面积作为计税基准，按照规定税额对土地使用权的所有的个人和单位征收。国外发达国家的房地产税大部分根据房地产的评估价值计税。结合中国现阶段的房地产市场状况和房地产税收制度，选择评估的房地产价值为一定比例的税收基础计征房地产税更为合适。如果以租金作为税收依据，具体实施难度较大，难以在房地产税制度尚未完善的中国实施。尽管中国房地产租赁市场发展趋势迅猛，但有关的法律法规并不十分完善，导致有关部门基本不能管控偏远地区的房地产租赁，势必导致税收流失。然而若以其评估值计征房地产税，能够客观地反映房地产的市场价值，符合现阶段房产价格攀升的局面，将房产的升值因素考虑在内还可以增加税收收入，与此同时需要提高房地产的市场评估技术和完善房地产市场价值的评估体系。我们不难发现，大部分国家以房地产的市场价值计计征房地产税，而我国采用余值及租金进行计算，这不但与国际主流不一致，与我国房价飙升的国情更加不相吻合。我国的房地产价格近几年来攀升趋势不减，而采取余值的做法未能将上升的价值考虑在内，且采用租金进行征税会增加承租人的原有负担，因此，我国应当以从价计征房地产税更加合理，既能正确反映我国的房地产价格，将上升的房地产价值纳入到计税依据里，又能够增加地方财政收入。（二）征收范围目前，我国的房产税征税对象包括房产、土地、土地上的建筑物、转移的土地和地上的建筑物，在城市、工矿区、建制镇和县城进行征收。所谓房产，是指是一个相对隔离的、具有屋顶和围护结构的可供人们在生活和储藏物资的场所。其中，与房屋、构筑物相分离的围墙、室外建筑物等不包括在房产范围内，但如果是室内的构筑物作为房产处理。此外，对于房地产开发商已进行开发并进行租借等交易的房产则作为商品房按照规定征收。在国外，征收范围也不仅仅包括城市，也包括了农村在内，当然也有只对城市进行征税的，但是运用较少。房地产税主要是对土地和建筑物进行征税，或者是单一的土地进行征税，或者是单一的建筑物进行征税，其中对土地和建筑物进行征税更为广泛，如美国、英国、德国、俄罗斯等国家的征收范围均包括土地和建筑物。国外的征收范围相对于我国来说更为广泛。尽管我国现阶段城乡差距呈现出逐年减小的趋势，但必须承认两者之间仍存在一定差距。由于税收是关系到国家和政府的全局发展，如果不考虑其他因素扩大征收范围，可能造成城乡差距变大。根据前述分析，我们可以发现我国的征收范围与世界各国不相一致，应当将土地和和建筑物进行合并征税，扩大征收范围，不但增加了财政收入，而且还能对建筑物进行有效管理。此外，我国目前只是对城市的房屋进行征税，而笔者认为就目前我国的发展来看，城乡差距正不断的缩小，我国应当继续完善房地产税的设置，在城乡差距缩小到一定程度的时候，科学合理的设置一个农村房地产税税率范围，根据地方的发展水平以及地方政府的财政预算收入与支出，从而确定一个合理的征收税率，待时机成熟时，将农村房地产纳入到征税范围。（三）纳税人在我国，凡是拥有应税房屋的产权所有者均为纳税对象。依照受益论，房地产税属于受益税，纳税人作为受益者；按照新论，房地产税属于资本税，纳税人作为所有者【9】。基于这两种理论，在国外房地产税的纳税人有四种类型：所有者、使用者、所有者和使用者、使用者向所有者过渡。所有者和使用者成为纳税人是将来的发展大势。因此，我国可扩大纳税人的范围，无论其作为房产税的使用者还是所有者，都应该进行纳税。作为房屋的所有者，其具有享受国家资源的权利，就应当有等值的纳税义务；作为房屋的使用者，其同样享受着公共服务，必然应承担相应的义务。因而，我国的房地产税的纳税人范围应当扩大至所有者和使用者。（四）税收优惠我国对于政府、单位、部队等部门的自用房免税，对于居民的自住房也免税，其中包括事业单位、个人等拥有的非营业用房产。此外，我国也授权省级政府对确有困难的纳税人等特殊情况作为税收减免对象，体现了我国作为社会主义福利国家的福利性。国外的税收优惠主要有三种，分别为按照评估价值设定免征额、按照房地产面积设定免征额以及纳税人收入水平。按照评估价值设定免征额，即在对房地产进行市场价值评估的基础上设置一定的优惠率，该种优惠的优点是能体现房产价值的变化，但是将评估价值作为税收优惠的基础，必须要有配套的完善的机制评估系统；将免征额作为税收优惠基础，可以采用面积作为免征额，这在我国重庆、上海的试点也有体现这一点，国外具有代表性的国家主要有日本和荷兰等；其中以纳税人收入水平作为免征额，将个人的负担水平考虑在内，其代表国家有美国。各国的社会经济发展水平不尽相同，因此各国的税收优惠政策不一，且影响税收优惠的因素多种多样，如纳税义务人的收入情况。我国与国外都将非营利性房地产列为税收优惠对象，因为其主要就是为公共服务所服务的，所以对其作为税收优惠对象的做法较为一致。此外，我国设置房地产税的目的之一为调控房地产行业的机会主义行为，税收优惠应体现对房地产过热进行有效控制，因此可以对非参与房地产投机行为的一般性住房的普通居民进行减免，对拥有多处房产的高端人群进行差别税率征收，同时也可增加财政收入。（五）税率设置我国的税率为1.2%和12%，英国的房地产税率均值为9%以上，而美国均值为4.8%以上，与其他国家的房地产税税率相比，我国的税率设定过低。因此我国应当在一定程度上提高我国的房产税税率。重庆、上海的改革试点中采用了差异化税率，但是也只是在0.4%-1.2%左右，国外的房地产税率取决于地方预算的收入和支出，平均在0.8％至3％之间，大部分在1.5％左右，与国外其他国家的税率相比，仍然有一定的差距这也是我国房地产税的税收收入对财政收入的贡献较少的缘由。此外，我国的房地产税率由中央进行规定统一税率，而不是给出一定的税率范围，赋予各级政府根据地方的发展水平设定税率的自主权。在国外主要是由中央政府统一设立税率范围，而各地方政府根据地区的发展水平选定税率，赋予地方政府一定程度的自主裁量权，做到因地制宜。因此我国可以在中央政府发挥主导作用的情况下，赋予各地方政府一定的自主裁量权，让地方政府能够做到因地制宜，灵活制定税率，真正做到统筹兼顾，有序推进，同时也更加有利于缩小地域经济发展水平的差距。（六）征收管理我国的房地产税的征管机关为房产所在地的税务机关，以年计征，分次缴纳。如前所述，房地产的计税依据是由余值和租金计算，且我国税率较低，因此在双重影响下我国的房地产税尽管是由地方政府进行征收，但是因此增加的地方财政收入实在微薄。国外的房地产税征收机关有地方、中央，也有的是地方和中央共享。其中运用最为广泛的是将房地产税下放给地方政府进行征收，计税依据为房地产的市场价值，而国外在房地产税征收管理，由有关部门聘请专门的评估人员进行评估及公示，且部分发达国家（此处以美国乔治亚州为例）在征收流程方面设置非常严谨和严格，考虑了各州县的公允价值、减免税、税率等情况，计算方法为税额=（公允价值×评估率×评估值-减免价值）×税率。相比较而言我国的征收管理较为简单，尽管征收方式统一规范，但是却不够灵活。在征收管理方面，据前述分析，我国应当借鉴其他国家的征管模式，计税依据规定为评估价值，因此评估人员应当为具有专业评估技术的高水平的评估人员，否则将会出现评估价值不准确而造成税负的加重或者减轻，这些都不利于我国的房地产税改革。根据上述分析，我国的应将房地产的所有者和使用者归为纳税对象；我国目前的税收优惠政策与大部分国家相一致，尽管相比于美国来说不够灵活，但是对于我国房地产税目前处于不够成熟的情况下，较为单一的税收优惠有利于税收计算，避免出现税收计算混乱等情况。在房地产税的评估方面，我国应当设置具有独立性的评估机构，避免相互勾结出现逃税的情况。此外，我国应当建立数据共享机制，从而使评估过程更加顺利完满，避免在数据对接方面出现错误，明确建立全国上下通行的不动产登记机构作为我国未来目标，做到信息共享，并规范不动产税收的登记程序和明确实施细则，做到有章可循、有法可依。在南非、立陶宛、加拿大都已经建立信息共享中心。因此，中国在未来应该要要进一步明确有关部门在提供房地产税法相关信息以及税收管理方面的权利和义务，构建数据共享服务中心。表3部分外国国家税制要素统计美国（乔治亚州）英国（英格兰）日本（保有环节）韩国（综合不动产中国台湾香港选取原因税率灵活、定期评估福利丰厚，税制完善与我国房地产税性质相似与我国房地产税性质相似受日本房地产影响大与大陆设置相似征收目的增加财政收入调节收入分配调控房价税负公平，房屋利用率稳定房地产市场，惠及农民提供公共服务计税依据评估价值2005年的市场价值公示价值房产价值房屋现值市场评估征收对象土地+建筑物可居住的房屋和船只土地+房屋土地+房屋房屋+违禁建筑物房屋+其他建筑物纳税人所有者+使用者所有者+出租人房屋所有者房屋所有者所有者+承租人所有者+使用者税收优惠纳税人收入、非营利性房产特殊群体、非营利性房产免征额、非营利性房产特殊群体、非营利性房产免征额、非营利性房屋非营利性房屋税率确定各地、各州在中央范围内选定地方制定差别税率固定税率1.4%累进税率差别税率根据年需财政预算制定（5%为基础）征收管理地方征收，专门评估专门评估地区政府的公示价格50%-70%评估价值的80%专门评估估价署估价跟进五、结语综上所述，我国房地产税的功能定位为以增加财政收入为主，且倾向于为地方政府财政收入做贡献，以有限调节财富分配收入调控房地产市场价格及购房者合理消费为辅。将房产税收入列为地方政府收入，有利于地方政府因地制宜，做到来源于人民的房产税收入用于造福人民，投入到公共服务当中。此外，将其列为地方政府收入，对地方政府有一定的正面导向作用，使行政性质的税务机关能够执政为民，真正做到为人民服务。在税制要素的设计方面，应当以市场价值作为计税依据，征税范围扩大为土地和建筑物，在时机成熟时纳税范围应包含农村房地产税，纳税人定为所有者和使用者，在税收优惠方面主要是非营利性住房方面的减免，在税率设置方面应适当提高，且做到中央统一的前提下，地方政府又能因地制宜。房地产税制度改革是具有联动性的一个宏大工程，从核心要素的多个方面入手，多管齐下，才能充分发挥房地产税的功用。在征收管理方面，需要配备兼具专业性和独立性的评估人员，还应当建立数据共享中心，搭建一个社会公认的信息平台。就评估人员而言，除了通过专业认定以外，还必须坚持行政效能原则和行政责任原则，评估人员在拥有评价价值职权的同时也必须承担一定的责任，做到权力与责任相制衡，才能保证评估人员的独立性。就目前我过不动产登记的部署情况和互联网的发展来看，按照今年的工作规程来看我国完全可以做到统一信息、数据共享，真正做到房产信息全网通。因此，中国在未来应该要进一步明确有关部门在提供房地产税法相关信息以及税收管理方面的权利和义务，构建数据共享服务中心。参考文献：[1]谷成.中国税制［M］.北京:清华大学出版社，2010.7.[2]金涛,黄小雨,金超,郑思齐.我国房地产税改革的功能定位与路径选择[J].中国房地产,2016,(36):15-20.[3]贾康.房地产税改革:美国模式和中国选择[J].人民论坛,2011,(03):48-50.[4]贾康.我对房地产税五个正面效应的看法[N].华夏时报,2016-05-02(022).[5]贾康.从治标到治本:房地产行业政策调控与房地产税制度建设[J].中国党政干部论坛,2016,(10):61-63.[6]谭荣华,温磊,葛静.从重庆、上海房地产税改革试点看我国房地产税制改革[J].税务研究,2013,(02):44-47.[7]刘佐.《中国房地产税收》[M].北京:中国财政经济出版,2006[8]高波.中国房地产税制:存在问题与改革设想[J].南京社会科学,2012,(03):8-13.[9]何杨,满燕云,刘威.房地产税国际比较文章(二)房地产税税基选择的国际比较[J].国际税收,2014,(11):50-54.[10]张平竺.房地产税基评估研究[D].厦门大学,2007.[11]何杨,满燕云,刘威.房地产税国际比较文章(四)房地产税征管权限与机构设置的国际比较[J].国际税收,2015,(01):50-54.