社会主义新农村建设背景下文成县农村基层组织建设存在的问题与对策

PAGE2PAGE5社会主义新农村建设背景下文成县农村基层组织建设存在的问题与对策（组织部调研组）

中共文成县委组织部2006年12月

文成县是一个典型的山区生态资源和劳务输出型县，也是一个经济欠发达山区农业县。近年来，文成县从实际出发，按照“围绕中心抓党建、抓好党建促发展”的思路，大胆探索，加大创新力度，夯实基层基础，积极发挥和充分调动基层党组织和党员干部的战斗堡垒和先锋模范作用，为“生态旅游县”发展战略提供坚强有力的组织保证，许多基层党建工作得到省市的肯定，走在全市的前列。但面对市场经济“四个多样化”和社会主义新农村建设的提出，对农村基层组织建设提出了许多新的考验、新挑战。本文从文成的实际出发，就在社会主义新农村建设背景下的农村基层党建工作存在的问题与对策，谈一点粗浅的认识。一、在社会主义新农村建设背景下我县农村基层组织建设存在的主要问题（一）农村党组织“两弱一重”问题比较突出，对核心作用发挥提出了挑战。一是自身调控能力弱化。村级集体经济匮乏问题十分突出，年集体经济收入万元以下的“空壳村”的数量还相当多，导致农村党组织在为群众办事上心有余而力不足。群众是最讲究实惠的，只有谁能给群众带来实惠，群众就信服谁，就听谁的话。而由于农村自身经济实力的薄弱，缺乏必要的调控手段，用经济手段不现实，用行政手段又行不通，导致农村党组织在群众中的威信不高，直接影响了农村党组织的调控力和号召力。二是驾驭经济能力弱化。在社会主义新农村建设的背景下，农村基层党建工作的重要任务在于促进农村经济发展，增加农民收入，为农村的改革、发展和稳定提供坚强的组织保证。但是农村党员队伍总体素质偏低，观念普遍陈旧，思想过于保守，市场经济意识淡薄，带头致富和带领群众致富的能力不强，甚至落后于普通的群众。面对市场经济快速发展的新形势，不少农村党员想问题、做事情还习惯于计划经济的老一套，缺乏新知识、新技术、新思路，“老办法不管用，新办法不会用”，对日益发展的市场经济和激烈的市场竞争，无从着手，茫然无措，导致不能很好地引领农村和农民积极投身市场经济的主战场，严重制约了农村经济发展。据调查，我县农民党员中，家庭较为富裕、有一定帮带能力的党员约占农民党员总数的20％左右，还有相当一部分党员处于“温饱”状态，少数党员属于“扶贫”对象。三是村级财务负债严重。据2005年底统计，全县33个乡镇，有30个乡镇是经济欠发达乡镇。全县384个行政村中集体经济年固定收入在1万元以下的318个，占总数的82.8%，1万元以上的66个，其中100万元以上的村仅有1个。而村级集体经济总收入586万元，当年支出1737万元，负债金额达到1151万元。（二）党员干部队伍建设“两化一乏”问题比较突出，对整体素质提出了挑战。一是“年龄老化”问题突出。由于优秀农村青年大量外出难以及时补充进来，随着人口老龄化的发展，原有的党员队伍日趋老化。全县建制村党10646名，60岁以上党员4076名，占党员总数的38.3%。全县384个农村党支部中，60岁以上党员占1/3的支部42个，占总支部11%，其中60岁以上党员占1/2的支部11个，占总支部3%；1/3的支部31个，占8%。二是“能力弱化”问题突出。全县384个行政村的10646名党员，初中及以下党员9212名，占党员总数的86.5%，这足以说明农村党员能力弱化问题十分严重。虽然这几年，文成县加大力度做好党员发展工作，改善党员结构，但一些行政村仍存在优秀青年党员培养一批、走掉一批的现象，难在从根本上改变党员队伍能力弱化的问题。三是“源头匮乏”问题突出。全县37多万人有近10万多人外出务工经商，全县行政村常住人口不到50人的行政村有20多个。由于农村青壮年劳动力和农村“能人”大量外出，留在农村的是“38·61·99”部队，这给农村党员发展、后备干部培养带来了一定难度。况且一些支部书记用老眼光、老标准、老观念去衡量人，对培养优秀青年入党不放心，怕发展好苗子，抢了自己的位置，一定程度上影响了优秀青年、致富能人入党。（三）行政村规模调整后“两期一缺”问题比较突出，对开展新村工作提出了挑战。从2003年开始，文成县针对行政村规模相对较小、农村人才难选拔、村级集体经济难壮大、公益事业难兴办等问题，按照“规模并大，实力并强，班子并优”的工作思路，切实加大行政村调整合并力度，全县行政村从原来的549个村调整为384个村，调整率为29.5%。通过撤并，精简了村干部职数，降低了行政运行成本，减轻了村级经济负担，提高村级党组织整体功能。但是也出现了一些后遗症，主要表现为：一是村干部的“磨合期”。行政村规模调整后，选举产生了新的村两委班子，各位村干部之间的文化、年龄、性格等还不熟悉，他们在开展工作中还需要一个磨合、沟通和了解的过程。如果处理不好，直接影响到新村两委班子的团结和新村工作的开展。二是干群思想的“波动期”。在农村干部层面存在的三种思想：“利益受损”思想。一些村干部就业门路不宽，缺乏发展经济的本领，把谋取误工报酬作为当干部的主要目的，行政村规模调整后，损害了自身的利益，于是极力反对新村的各项工作。“官位不保”思想。行政村规模调整后，村干部的职数大大减少，部分农村干部被“裁减”，出现富余农村干部，由于他们失去了“位子”、失去了“面子”，极力阻碍新村工作。“畏难求稳”思想。行政村规模调整后，行政村的规模扩大了，情况一时不能熟悉，管理服务工作面广了，量也大了，难度更大了，特别是基础设施建设方面，对资金的来源、项目的落实等问题会无从着手，感到力不从心，难以开展新村工作。在农村群众层面中的三种思想。面子上过不去。有的村民忽视行政村规模调整的好处，认为自己的村被别人“吃”了，有“寄人篱下”的感觉，认为有失面子，心理上难以接受，特别是小村并大村，反对情绪非常激烈。心理上怨干部。认为行政村规模调整是“大村吞小村，是上面要并”，无理埋怨村干部无能，不能与上级处理好关系，造成村被“吞并”，人为地造成村与村隔阂，造成不能很好地配合新村干部开展工作。观念上难转变。有些村民，对长久形成的宗族、血缘、地域等人文情结和村落文化难以割舍，不愿一下子放弃原有的管理背景甚至留传至今的村名，对新村名一时还难以接受。三是新村资金项目紧缺。在行政撤并后，村级集体资产如何处置是村民最敏感、最关心的问题，也是行政村规模调整的重点和难点问题。行政村撤并后规模变大了，工作量多了，管理和服务面广了，特别是中心村庄规划建设、农田基础设施建设等群众关心的项目，需要大量的资金投入，但又缺乏资金来源，在一定的程度上约束了新村两委干部开展工作的训力度，帮助农村党员解决生产资金周转困难，增强农村党员的致富造血功能和“双带”能力。同时，要树立培育一大批富民典型，注重发现和挖掘一批富民支部书记、“双带”好党员、示范实践基地等，运用好电视台、党报杂志、宣传窗、电教片等各种渠道，加大宣传力度，发挥他们的辐射示范效应，带动农民群众共同致富。3、要关爱帮扶党员，发挥先锋作用。农村党员是党联系农民群众的桥梁和纽带，是发展农村经济、推动农村社会全面进步的骨干力量，是社会主义新农村建设的生力军。要结合“创业在文成，党员当先锋”和“农民知识化培训工程”，建立关爱党员长效机制，在县级和乡镇设立党员关爱基金，开展以“服务党员，关爱党员”为主要内容，在学习上、政治上、工作上、生活上帮助党员解决实际困难，通过开展走访慰问“五必访”活动、谈心交心“五必谈”活动、帮扶助困“五个一”活动、资金项目落实党员“五优先”的“四个五工程”，让党员真正感受到党组织的温暖和关怀，充分调动基层党员的积极性、主动性和创造性，进一步发挥党员干部的先锋模范作用，切实增强基层组织的凝聚力、战斗力。（二）要巩固活动成果，建立长效机制，提高综合素质和壮大农村党员队伍。1、要巩固深化先进性教育活动成果。开展先进性教育活动“回头看”活动，按照“突出重点、求实管用”的原则，认真落实中央四个文件精神，建立健全关爱基金、流动党员教育管理、党员联系服务群众、党内民主参与、为民服务等方面的长效机制建设，不断巩固深化先进性教育活动成果。2、要提高农村干部和党员的整体素质。要实施“农村干部和党员人才计划”，制订《2005－2008年文成县农村干部和党员人才计划》。针对新形势下农村劳动力流动频繁、干部队伍不稳定和后继乏人的问题，实施“有组织送出去，有计划请回来，有措施留得住”的“农村干部和党员人才培养计划”，鼓励“大学毕业生”到农村一线担任村干部，激励一大批能力强、群众公认的干部安心农村工作。要按照“大规模培训干部”的要求，加大村两委干部培训力度，增强农村党员干部发展经济能力、处理实际问题能力和依法办事能力，提高执政为民的本领。同时，不断健全完善村级组织运行制度，加强农村党风廉政建设。3、要进一步抓好党员发展教育管理工作。要总结党员发展工作好经验、好做法，建立和完善党员发展通报、党员发展“两评一议”、跟踪培养、公示、预审、过失责任追究、黄红牌预警等制度，加大党员发展力度和督查力度，规范党员发展程序，改善党员发展结构，并注重在生产、工作一线和青年、妇女、高知识群体中发展党员，切实提高发展党员的质量。要严格实行民主评议党员制度，坚决处置一批纪律涣散、思想消极的不合格党员，纯洁党的队伍。要健全完善“乡镇流动党员服务中心”、流动党员支部（党小组）等办法，完善外出党员联系日、流动党员联系卡等措施，加强对外出党员教育和管理，并积极培养和吸收务工经商优秀青年入党，为基层党组织注入新鲜血液。（三）要正视存在问题，做好思想引导，加快推进新村发展步伐。1、要做好思想工作。采取多层次、多形式的宣传教育，使广大干部群众充分认识村级行政村规模调整的重要意义，教育各级干部站在全局的、战略的高度，以积极的态度和高度的事业心和责任感做好行政村规模调整工作；教育村干部及广大村民正确处理个人利益与整体利益、眼前利益与长远利益的关系，顾大局、识大体、作贡献，充分发挥村干部和村民的主人翁作用，积极引导群众理解、关心、支持和参与行政村规模调整这项重要工作。同时，以下派农村工作指导员活动为契机，切实发挥各指导员的作用，要求广大指导员主动多深入到农村力所能及为广大群众办实事办好事，让群众真正体会到行政村撤并工作带来的实效。2、要清理村级财务。村务、财务问题是村民一直较为关心的问题，行政村调整后，要组成清产核资小组，开展清产核资工作，对原村集体资产进行清产核资，向全体村民公开资产和财务情况，保证原村集体资产的安全，避免流失、私分等现象，并在撤并中对原村积累资金实行暂时冻结。要对集体资产的合并，坚持自愿原则，实行老帐分开、新帐统一的方法，严格杜绝简单平调、合并集体资产，并及时对原来各村财产财务进行及时接管。要定期做好村务公开工作，对村里重大事务必须召开村民代表会议，征求意见，并经常性邀请一些老干部、老党员座谈商讨、通报情况、听取他们的意见，增强决策的透明化、民主化。并且通过村务公开，增强新村群众的主人翁意识，提高干部与群众间的亲和力，使他们更加支持新村的工作。3、要多为民办实事。加快发展，多办实事，让新村群众得到实惠。只有经济发展了，才能让新村群众得到实惠；也只有经济发展了，才能把新村干部、群众的注意力、吸引力集中到发展这个大局上来。因此，要在思想上必须明确认识到发展的重要性和紧迫性，千方百计想办法，多方筹集资金，办几件群众呼声最强烈、要求最迫切的实事，如水利设施、村道、办公楼等，尽快让老百姓得到看得见、摸得着的实惠。特别是涉及群众户口迁移、户口登记，办理居民户口簿、身份证、出国公证、婚姻登记、流动人口婚育证明等，这就要求乡镇要和有关部门多联系，争取部门最大的支持和帮助，同时要坚持“一切以方便群众办事”为根本出发点，讲求速度、效率，及时办理更改有关手续，以良好的服务、真心为民办实事赢得群众的支持和理解。（四）要立足农村实际，健全帮扶机制，不断壮大村集体经济和确保村级组织正常运转。1、要健全联动帮扶机制。在省市层面，主要发挥农村工作指导员、科技特派员等人才的优势，积极争取多方面的支持和帮扶；在县级层面，主要建立县机关部门挂乡包村制度，确定每个县机关部门挂钩一个乡镇、联系帮扶一个重点村；在乡镇层面，主要探索建立下派一批乡镇干部到行政村担任第一书记、村长助理等多元化帮扶机制，帮助行政村理清工作思路，制定发展目标，落实具体措施，根据各自职能，在人力、物力、财力、技术、信息等方面给予大力支持和提供服务。同时，县有关部门加强了与省、市扶贫挂钩单位和主管部门的联络，争取更多的扶贫项目和资金。2、要努力壮大村集体经济。要积极教育和引导村干部克服“等、靠、要”思想，依托打造生态工业型、旅游型经济，大力拓展财源，鼓励他们立足本村资源优势，通过兴办经济实体、旧村改造、整理闲置宅基地、开发小水电等途径，增加村级集体经济收入，增强村级组织自身造血功能。要重点培育兔业、茶叶、蔬菜、水果、花卉苗木、绿色大米、中药材等七大特色农业产业，创造一批农业龙头产业，开发一批农业基地，创建一批农业品牌，真正做大做强农业产业，不断发展壮大村级集体经济。要充分利用山水资源，开设“农家游”、“农家乐”等项目，抓好生态旅游，壮大村级集体经济。3、要加大村干部和村级运转经费的投入。欠发达地区的村级组织运转经费主要以上级财政直补为主，积极向上级争取资金来激励抓好农村工作。要将报酬保障对象扩大到村两委全体干部，并按照当地农民人均纯收入大致相当的标准逐步落实村两委干部误工报酬。要在建立村干部误工报酬最低保障线的基础上，积极落实村干部综合养老保险和医疗保险等保障制度，努力解决村干部的后顾之忧。同时，要加大对村级组织运转经费的投入，按照村规模大小、体经济情况确定运转经费，坚持向山区倾斜的原则，再根据基数和人口规模安排运转经费，确保能够顺利地开展各项农村工作。

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农村民主法制建设的基础相对薄弱，在维护农村稳定方面作用不明显。1、村委会海选的制度保障和正确引导不够。村委会海选制度作为农村民主法制建设的一项重要内容，基本得到了农民的认可，但是在具体操作当中还存在一些问题。在座谈中，党支部书记和村委委员就两委班子交叉任职情况的调查时，都多少有点抵触情绪，感觉到党支部在村委会海选的把握上很难，做不到党管干部，不能够很好的体现基层党组织和村民的主要意愿，对新当选村委会干部的工作能力、道德素质、文化水平以及政治纪律等方面党组织很难提前把关。在选举中往往受到家族势力影响很大，候选人乱许诺，拉选票现象严重，甚至有些村民以武力威胁来拉选票，有些原本比较稳定村子因为村主任海选导致了派性分裂或者是家族割据，埋藏了不稳定因素。2、村干部遭受人身攻击、伤害现象没有受到足够重视。一些村干部因为工作，在执行法规政策过程中往往要触及个别爱占便宜村民的既得利益。而这些既得利益者在村子里往往是被称作“人尖子”、“小灵人”等，在村子有一定势力和煽动能力，往往也是在职干部的主要对立面。因此，有些村干部因此受到诬告甚至是人身伤害，人身伤害的问题通过法律程序能够解决，而诬告的问题由于法律的界定比较困难，所以往往导致村干部通常要以原始的方式进行处理，要么是以牙还牙，要么是忍辱负重，在一定程度上影响了干部工作的积极性。3、村民群访、缠访是影响农村稳定的主要表现。在座谈中，与村干部对村民群访和缠访问题进行了分析。分析村民上访的主要原因主要有两个：一是在选举当中人为制造矛盾，针对竞争对手或者是在职干部的信访；二是认为在享受的惠农政策过程中待遇不公；三是一些信访“专业户”无理取闹，以谋取非法利益。群访和缠访往往是有人组织，具有很强的目的性，有一些信访案件是有事实和法律依据的，是为了维护切身利益的。而多数信访案件则是煽动者为了获取规定范围内的更大利益，如果这样的信访一旦姑息迁就，使上访者得逞，那就成了“会哭的孩子有奶吃”，反而会推动信访案件的恶性循环。

现行土地政策制约集体经济的快速发展。在座谈中了解，由于土地承包期30年不变，现在每个农村几乎都没有机动地，所以导致新生劳动力没有田地可以耕种。此外，由于以前家庭果园等政策，导致有些户数土地达到30亩，这在人均土地2-3亩的农村很不平衡，但是由于当时鼓励政策不能动摇，这就造成了因为土地引发的矛盾。更为重要的是，要发展和壮大集体经济，就需要占用一些土地用来基础设施建设。所以，现行的联产承包责任制政策在某种程度上制约了集体经济的发展。此外，由于土地承包期不变，在没有三分之二以上村民或村民代表同意对土地承包合同进行部分调整的情况下，一些新生儿和外来落户人口没有土地耕种，据调查在1000多人口的香营村有80多名这样人口，比例在8%左右，具抽查每个村无地人口在5%-10%不等。无地人口已经成为农村今后一段时期的不稳定因素，如得不到及时解决将会引发集体访。

两委班子间普遍存在权利分割，容易产生内耗。在座谈中，少数农村两委班子的负责人是高度团结，政治和睦，形成坚强的战斗堡垒之外。多数两委班子还存在着严重的隔阂。产生这种隔阂主要原因是两委班子负责人的产生渠道不同。党支部书记和委员是由村党员直接选举或者是上级党组织任命，而村委会主任和成员是由全民海选的结果。因此在村政事务的领导权，决策权上往往出现纷争。主要表现在以下几个方面：1、村民代表会议的决定权往往制约着党支部的正确决策。由于支部书记和村委的不和睦，导致了由党支部主持召开党员会上通过的决议在由村主任召开的村民代表大会上无法通过。因此影响了党的决议顺利实施。久而久之，就会形成村党支、村委会各干各的，最平稳的情况时相安无事，否则就会互相拆台，造成不稳定。2、财务管理上的纷争是两委班子的主要矛盾。支部书记和村主任的主要矛盾集结在财务管理方面。在村务管理中，到底是支部书记说得算还是村主任说得算最终衡量标准是村里面的财务谁来掌管。所以，由于财务上的纷争，往往导致管理财务的一方对不管理财务的一方是严加防范、严格控制；另一方则对管理财务的一方是无端猜忌、横加指责，这样就更加深了彼此之间的矛盾。3、村民代表的代表性和公正性受到质疑。村民代表的产生是伴随着新一届村委会所产生的，这样一来，由于新当选的村民代表虽然符合法律程序，但是在真正履行代表职责方面还有所欠缺，更主要的是有些村民代表本身并不只知道自己的权力是什么，往往是表决时候不是代表村民的利益，更多的时候代表了个人利益或者是家族利益。

村民素质与宣传阵地建设不容忽视。在座谈中，村干部反映村民素质普遍偏低，主要表现在增收技能低下，掌握科学技术的水平不高，加之每户都只是盯着自己承包的一亩三分地，对村政建设并不关心，此外，一些能人和在村企业的老板也不是很主动地关心村政建设。这主要是村党支部、村委会忽视宣传教育功能的结果，在调研中，每个村几乎都有有线广播，也有党员电教室，但是真正发挥作用的很少。不用说是专题的农民培训了，就是党员的培训也只是停留开会的层面上，以会代培往往是农村思想政治宣传的主要形式。各村