对我国现行戒毒制度的探析

PAGEPAGE5对我国现行戒毒制度的探析新中国解放前夕，全国种植罂粟面积高达2000多万亩，全国种植罂粟的农民多达1000万以上，在当时4亿多人口中，从事贩毒、制造毒品以及制售吸毒工具者超过60万人，吸食毒品者约2000万人，几乎占到全国总人口的4.4％。尤为可怕的是，人们对鸦片烟毒的危害近乎麻木，社会道德对鸦片泛滥几乎失去了约束力。毒品已经成为依附在整个中华民族身上的一大痼疾。有效地控制吸毒人数攀升，一直是国家禁毒工作的重点和难点。近年来，国家在总结以往禁毒工作经验的基础上，先后出台了《禁毒法》、《戒毒条例》、《司法行政机关强制隔离戒毒工作规定》等法律法规，对禁毒体制进行了重新构建。这些法律法规的颁布和实施是推进社会管理创新的重要举措，适应了当前禁毒和戒毒新形势的客观要求。《禁毒法》创设了社区戒毒和社区康复，将原有公安机关的强制戒毒和司法行政的劳动教养戒毒整合为强制隔离戒毒，此举必将推进禁毒工作迈向法制化、规范化、科学化轨道，也标志着具有中国特色的禁毒法律制度的体系初步建立。一、《禁毒法》实施以来，我国现行戒毒制度的基本概述（一）我国现行的戒毒制度的分类现行《禁毒法》确立的五种戒毒措施，分别有社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复、自愿戒毒或康复和药物维持治疗。在五种戒毒措施中，仅强制隔离戒毒是羁押式戒毒措施，也是最严厉的戒毒措施，其它戒毒措施都是非羁押措施。这五种戒毒措施又可以区别为强制性戒毒措施和自愿戒毒（康复）措施两类：其中，社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复均由县级以上人民政府公安机关决定，戒毒人员在戒毒期间要么是人身自由受到限制，要么其行为受到特定的约束，这些戒毒措施的性质为强制性戒毒措施；而自愿戒毒或自愿康复、药物维持治疗是吸毒人员可以根据自己意愿自行选择的戒毒措施，不是强制性戒毒措施。１.社区戒毒。社区戒毒是指吸毒成瘾人员不受羁押，在其居住的社区自行戒毒并接受监督和管理的戒毒措施。社区戒毒适用于公安机关首次查获的吸毒成瘾人员、主动登记且不符合强制隔离戒毒条件的吸毒成瘾人员以及依法不适用强制隔离戒毒的吸毒成瘾人员，现阶段，不适用强制隔离戒毒的吸毒成瘾人员社区戒毒主要对象为：怀孕或者正在哺乳自己不满一周岁婴儿的吸毒成瘾妇女；不满16周岁、年满70周岁的吸毒成瘾人员，患有严重疾病和传染病的吸毒成瘾人员；社区戒毒的期限为３年。社区戒毒的执行地为吸毒人员的户籍所在地或有固定住所的现居住地，城市街道办事处、乡镇人民政府负责对戒毒人员的监督和管理。２.强制隔离戒毒。强制隔离戒毒是指国家行政机关运用行政强制性措施，对符合《禁毒法》、《戒毒条例》等法律法规要求的吸毒成瘾人员作出的具体行政行为，也是将毒品与吸毒人员及其接触的人员和环境实行物理隔离，并对其进行依法管理、科学戒治的过程。强制隔离戒毒适用于吸毒成瘾严重，不适于社区戒毒或拒绝接受社区戒药疗、理疗、心疗、食疗、体疗。“一”是指一个延伸，即场所戒毒与社区戒毒、社区康复实现无缝对接，以巩固戒毒成果，延长吸毒人员的操守率。（3）北京实施“三五一”工作模式。树立“三个”工作理念，即坚持以治疗为核心、科学戒毒、为戒毒人员服务的理念。“五项”措施具体是指通过恢复戒毒人员的生理机能和行为、认知、心理以及修复家庭和社会关系等相关的治疗措施，竭力为每名戒毒人员进行身体素质测试并制订生理康复处方。“一”是指一项诊断评估办法。（4）安徽实行“三分四期”模式该模式简单地概括为“三分”：分类收戒、分别矫治、分级管理；“四期”：急性脱毒期（1个月）、康复期（11个月）、巩固期（9个月）、回归社会准备期（3个月）。具体措施是制定强制隔离戒毒人员个案矫治方案：在急性脱毒期实施有针对性开展生理脱毒治疗、入所心理辅导、戒毒认知教育；在康复期实施医疗症状监护、身体机能康复、戒毒康复教育、康复习艺劳动，在戒毒康复教育方面重点强化：戒毒常识教育、法纪道德教育、传统文化教育、心理健康教育、认知教育、感恩教育、生命意识教育；在巩固期实施医疗症状监护、体能巩固训练和戒毒巩固教育，开展思想道德教育、职业技术教育、社会适应性教育和形势政策教育；在回归社会准备期开展拒毒训练、戒毒回归教育、回归就业指导，有条件的场所可以组织模拟社区康复。（5）云南制定“4+6”戒毒矫治模式。云南把强制隔离戒毒流程分为：生理脱毒、康复治疗、回归训练、后续帮教4个时期，并分阶段侧重采取心理矫治、思想矫治、行为矫治、认知教育、体能训练、劳动习艺等6种教育矫治手段，以“三期六段一延伸”（对强制隔离戒毒人员按照生理脱毒期、康复戒毒期、回归巩固期三个期限和急性脱毒、环境适应、身心康复、适应训练、社会环境培训、社会环境模拟6个阶段进行管理教育与戒毒康复，着力强化强制隔离戒毒人员的后续教育延伸。（6）四川“常春藤”生命复原戒毒模式。该模式戒治工作的理论基础：一是涉及生理—心理—社会学多方面问题的认识，形成戒毒工作的多元整合观。二是认同积极心理学为理论基础，形成积极戒毒观。三是认同尊重生命，以人为本，不抛弃、不放弃的理念及生命伦理学有关原则和复原力的理论，形成戒毒工作“生命复原观”。该模式实施三期教育，即“常青藤孕育期”（入所2个月），戒治内容主要是由所内强制戒护管理，实施医护干预，场所适应教育；“常青藤成长期”（不少于9个月），戒治内容主要是实施戒毒动机培育、积极行动、戒毒意志培育、健康心理培育、健身康复、文化康复、TC康复；“常青藤延伸期”（剩余期），戒治内容主要是社会适应能力培育、家庭教育、所内考验、所外周归考验、所外月归考验。（7）江苏省探索“三期三评一延伸”戒毒模式。即把戒毒过程分为脱毒戒断期（前2个月）、康复治疗期（入所集训结束至解除戒毒期限前3个月）、回归适应期（解除戒毒期限前3个月）；三评即：入所时、一年后以及期满前；一延伸即：延伸跟踪帮教期，指解除戒毒期限解除强制隔离戒毒期限后3年内。（8）重庆探索“PC三段三期”心理矫治模式。该模式以认知理论、行为主义心理学为理论依据，将强制隔离戒毒的期限分为心理康复期、综合矫治期、回归社会期，开展以心理矫正、调适性心理咨询、发展性心理咨询三位一体的矫正模式。（9）“广东(三水)模式”。被司法部誉“广东(三水)模式”是广东省结合自身省情以三水戒毒康复所为戒毒康复试点单位，探索生理脱毒、身心康复、融入社会于一体的戒毒康复工作方式，在降低复吸率、预防和减少违法犯罪等方面做出的有效探索。该模式的主要内容有建立“无毒社区”，建设“就业基地”，探索实行拒毒能力训练、心理康复训练、体能康复训练、就业技能训练和社会适应训练的“五训法”，塑造“康福苑”等。以上的戒毒模式虽然名目繁多，但是所采取的基本步骤大同小异，施行上主要差别有：一是戒毒队伍的素质、理念要求差异；二是对强制隔离戒毒人员的管理方式区分，如阶段时限人为划定、矫治方法手段差异、操作方法和步骤差异等。4.协调配合，立体防控。《禁毒法》和《戒毒条例》非常明确地规定了“政府、社会、公民共同参与、协同配合的禁毒工作机制”。这一机制一方面要求政府内部实现横向的部门分工和纵向的机关配合，发挥各自业务优势在戒毒工作的不同环节中的作用；另一方面社会组织、民间力量和公民的积极参与，与政府一起成为戒毒工作主体。这一机制改变了我国原有的劳动教养戒毒和强制戒毒制度突出的强制性、惩罚性，且是予以适当管束和强制性劳动等，同时改变了公安机关和司法行政机关戒毒所的缺乏戒毒治疗、心理矫正和再社会化能力的被动局面。也改变了自愿戒毒在一定程度上依赖着非戒毒专业机关那种低效的戒毒工作机制局面。二、现行戒毒法律制度的问题我国地域幅员辽阔，社会、文化背景差异明显、经济发展不平衡，毒品使用的历史渊源各异，加上国际毒品种植、制造、贩运对不同地域的影响，决定了我国吸毒情况差异甚大。到目前为止，《禁毒法》实施近7年，大多省、自治区和直辖市对戒毒人员管理还处于探索创新阶段，全国还没有形成一个统一、完整、有效的戒毒模式。《禁毒法》确立的五种戒毒措施中，社区戒毒、社区康复、药物维持治疗和多数自愿戒毒或康复人员均在人身处于相对自由的状态下实施戒毒，只有强制隔离戒毒和极少数自愿戒毒人员进入强制隔离戒毒所内人身自由处于限制的状态下实施戒毒。到2012年底，全国累计登记吸毒人员209.8万名，其中依法处置强制隔离戒毒的20.2万余名，仅占全国累计登记吸毒人员的10%左右，依法责令接受社区戒毒、社区康复仅13.6万余名，占的比例更少，其他大多数吸毒人员仅在我国的公安网络有登记监控，实际处于自由状态，无任何有效的戒毒措施。（一）强制隔离戒毒决定审批程序合法但是违背法理精神《禁毒法》第三十八条规定：“吸毒成瘾人员有下列情形之一的，由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒的决定:拒绝接受社区戒毒的；在社区戒毒期间吸食、注射毒品的；严重违反社区戒毒协议的；经社区戒毒、强制隔离戒毒后再次吸食、注射毒品的。对于吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员，公安机关可以直接作出强制隔离戒毒的决定。吸毒成瘾人员自愿接受强制隔离戒毒的，经公安机关同意，可以进入强制隔离戒毒场所戒毒。”通过此条规定可以看出，强制隔离戒毒在法律上未明确表述是一种惩罚措施，而是一种行政性强制治疗措施，而实际上是在长达2年的时间内限制了戒毒者的人身自由。笔者认为：首先决定限制人身自由的强制隔离戒毒决定相比已经废止的劳动教养决定更具有随意性，强制隔离戒毒决定仅要县级公安局或地市公安分局的分管局长签字即可，而原劳动教养戒毒决定程序还是由县（区）级公安（分）局申报，由地市级公安机关审批决定。其次，虽然司法部将强制隔离戒毒管理方法定为诊断评估，但是实际管理中，评估体系粗放，可行性差，另外公安机关强制隔离戒毒管理机构又设计自己的一套管理方案，造成评估主体、组织机构、管理衔接等方面困难重重。第三、缺少戒毒药物维护治疗管理办法、社区戒毒和社区康复的指导意见与实施细则。同时强制隔离戒毒场所和戒毒康复场所的建设标准尚未出台。2011年4月1日起施行的《吸毒成瘾认定办法》第十条规定：“公安机关承担吸毒成瘾认定工作的人民警察，应当同时具备以下条件：具有二级警员以上警衔及两年以上相关执法工作经历；经省级公安机关、卫生行政部门组织培训并考核合格。”此“二级警员以上警衔”（二）管理主体多重，资源浪费严重，执法威严不够具体表现在：首先，自2008年6月《禁毒法》实施以来，戒毒机构分别隶属于公安、司法、医疗等部门，受利益驱动，互相争夺资源，不能进行有效合作，不能优势互补，不能形成合力。在戒毒者回到社区后，由于缺乏后续的有效的社区康复，解除的强制隔离戒毒人员在心理上得不到正确的指导，生活来源无法落实，加上稽延症状、社会歧视与偏见等等使得强制隔离戒毒所的努力功亏一篑。二是法律本身规定的管理主体多，功能重合、冲突，导致戒毒管理模式多样，在劳教制度废止后，全国大多数劳教所功能转换为司法部隶属的强制隔离戒毒所，加上全国各地公安机关的强制戒毒所改为强制隔离戒毒所，导致全国难以建立统一的、科学的、可行的戒毒模式，戒毒康复的成效不佳。第三是有效戒毒资源浪费较为严重。劳动教养制度的废止前，全国有320多个劳教所，每个劳教所的公务员编制至少在50人以上，固定资产至少1000万元以上，且这些劳教所都有近20年的劳教戒毒管理经验，但是到目前为止，尚有少数戒毒所未能真正有效转型，功能、资产处于停滞状态。已经转型不久的司法行政强制隔离戒毒所，硬件建设水平低，戒毒民警缺少培训，对戒毒人员管理仅注重体能训练、行为养成训练与习艺训练，但是医疗知识缺乏，心理辅导技能不能普及，也不能针对戒毒人员个体差异制定有效的诊断评估和康复训练计划。（三）强制隔离戒毒决定一刀切，违背“以人为本”的治国理念我国现行戒毒政策使得戒毒不能针对个体的不同需求，不同差异，不同药物滥用方式，采用不同戒毒方法。例如，对于一个社会功能良好，个体素质不错，家庭背景较好的个体，如果仅仅用过几次摇头丸，是否需要对此吸毒者直接作出强制隔离戒毒决定，把他(她)与“多进宫”，有明显反社会倾向毒品滥用者混管在一起，戒毒效果值得商榷。相反，对于一个有明显反社会人格障碍，甚至有犯罪前科、多次戒毒无效的吸毒人员，实施自愿戒毒或社区戒毒康复，是否有效？（四）立法不健全细致，体制不顺畅目前对强制隔离戒毒人员的管理有两个不同的执法主体，即公安机关强制管理戒毒所和司法行政机关强制隔离戒毒所。两个执行主体隶属管理部门不同，执法依据不完全相同，导致两场所各自为政，管理的方式、方法存在较大的差异。公安机关既是决定机关又是执行机关，还是解除强制隔离戒毒决定的审批机关，是违背我国的法理精神，笔者认为审批方式是司法体制改革的一项倒退制度。（五）矫戒手段单一，戒治成效不凸显1.目前吸毒人员多数自由在社会上，随着城市大拆迁、大建设及就业需求，戒毒人员流动性大，社区戒毒和社区康复很难得到有效的管控。《禁毒法》第35条规定“接受社区戒毒的戒毒人员应当遵守法律、法规，自觉履行社区戒毒协议，并根据公安机关的要求，定期接受检测。对违反社区戒毒协议的戒毒人员，参与社区戒毒的工作人员应当进行批评、教育；对严重违反社区戒毒协议或者在社区戒毒期间又吸食、注射毒品的，应当及时向公安机关报告。”其中要求对严重违反社区戒毒协议或者在社区戒毒期间又吸食、注射毒品的，应当及时向公安机关报告，谁来报告？执行主体又是谁？即使社区戒毒执行地公安机关接到戒毒人员再次吸食毒品的报告，也是依照《禁毒法》第38条的规定作出强制隔离戒毒决定并了之。2.强制隔离戒毒工作中重惩罚轻矫治现象存在明显。强制隔离戒毒人员虽然在法律层面上他们是违法者，但是从医学角度看，又是病人和受到毒品侵害的受害者。强制隔离戒毒的本质是使吸毒成瘾人员进入强制性戒毒程序，而不是对吸毒者的行政处罚，它是一种挽救吸毒者的行政强制措施，体现了国家对于吸毒者的关爱，体现了以人为本的立法理念。然而现实中，强制隔离戒毒场所在对戒毒人员的管理体制、管理制度、管理方法上多是沿袭劳动教养管理模式，执行手段与劳动教养人员管理大体相似：重惩罚与劳动，轻治疗与教育戒治；注重生理戒断，缺乏心理辅导，违背了《禁毒法》的立法宗旨。（六）执法监督制约机制缺乏，监督效果未能显现首先，内部监督流于形式。无论是公安机关、还是现有的司法行政强制隔离戒毒所，都不愿将自己的内部缺点或丑事曝光，所属纪委监察部门对戒毒工作的日常执法行为监督力度不大、不深入，监督作用没有得到有效发挥。其次，法定义务部门监督难以开展。如人大、检察院等很难深入到一线发现问题，真正地履行纠偏和调查处置。再次，社会监督几乎为零,强制隔离戒毒场所是独立封闭的场所，与外界信息几乎隔绝。社会上工会、妇联、关工委、家长、新闻媒体等力量仅能在场所开展大型社会帮教活动并被邀请时实施有限的监督。（七）涉毒违法犯罪呈上升趋势，堵截毒源难度大贩卖毒品是高利润，高回报的，受各种不良因素的影响，不法之徒便铤而走险，毒品犯罪活动日益猖獗，伴随而来的吸毒人员每年以成倍速度增长。如安徽省在2013年涉毒犯罪呈五个方面的特点：一是毒品大要案逐年增多，毒品犯罪暴力倾向加剧。2013年共查处毒品违法犯罪案件10900多起，抓获毒品违法犯罪人员12200余人。其中破获毒品犯罪案件2900多起，抓获毒品犯罪嫌疑人2985名，缴获各类毒品625.5千克。破获涉枪毒品案件23起，缴获各类枪支44支、子弹1054发，抓获涉毒网上逃犯1179名。二是吸毒人数持续扩张，毒品危害日益严重。截至2013年底，在库皖籍吸毒人员总数达61400多人，较2010年同比，入库吸毒人员数和管控数分别增加了近3倍和2倍。三是局部区域毒情依然严重，重点整治工作任务艰巨。四是制毒物品流失问题突出，互联网涉毒活动因素增多。五是非法种植问题屡禁不绝，禁种铲毒形势严峻。三、完善我国现行戒毒制度的对策及建议（一)引入司法机制，规范限制人身自由的权限强制隔离戒毒是一种限制人身自由的行政强制措施。笔者建议对吸毒人员认定由公安机关负责侦查，强制隔离戒毒决定由侦查的公安机关申报，人民法院审查决定，后由公安机关送强制隔离戒毒执行；或在公安机关作出强制隔离戒毒决定过程时，引入听证程序,给予行政相对人以充分的辩解机会，避免当前公安机关“一家说了算”的争议执法局面。提前解除强制隔离戒毒、延长强制隔离戒毒等决定由强制隔离戒毒所等管理机关提出具体提前或延长建议，报请人民法院审查批准。社区戒毒、社区康复、自愿戒毒或康复和药物维持治疗等戒毒方式由公安机关、社区、司法所及医疗机构合力执行。（二)科学设置,依法管理，理顺体制、机制制度是基础是保障,法律的制定实施将直接决定目标的实现。《禁毒法》全文为明确司法行政机关的可以设立强制隔离戒毒所,包括原劳动教养管理所转型可以更名的强制隔离戒毒所,但是到目前个为止,全国已经有280多个劳动教养管理所转型更名为强制隔离戒毒所。2011年6月22日实施的《戒毒条例》第四条规定:“县级以上地方人民政府公安机关……管理公安机关的强制隔离戒毒场所、戒毒康复场所，对社区戒毒、社区康复工作提供指导和支持。”结合新时期司法行政机关强制隔离戒毒场所发挥的实际管理功能，公安机关的强制隔离戒毒场所完全可以撤销或并入司法行政机关强制隔离戒毒所，并在此基础上充实戒毒医疗力量，司法行政戒毒战线将产生更大的成效。国家要立足戒毒工作需求，深入开展调研，明确戒毒目标，合理建设强制隔离戒毒所，做到排除场所隐患，制定完善一套自内而外，自下而上，系统全面的管理体系，对有限的警力科学配置，对专业的人员人尽其才，及时解决日常管理中产生的问题，使场所管理教育工作形成良性循环，最大限度地发挥强制隔离戒毒场所戒毒矫治功能，效降低强制隔离戒毒场所管理风险的基础性工作。（三)加强戒毒队伍专业化建设戒毒工作是世界性的医学难题，新型毒品的出现更是加大了管理、教育、医疗工作的难度。可以说，新形势下，强制隔离戒毒场所戒毒工作的风险与日俱增，社会和舆论对场所负面信息的容忍度越来越低。戒毒民警牢固树立以人为本理念，认识戒毒工作的历史意义和形势所需，正确定位，明确目标、依法管理、科学矫治，切实建立一支在管理、教育、医疗、卫生、心理、社会、生产等多学科领域有一定基础的专业人员，以帮助戒毒人员戒除毒瘾，恢复健康，重返社会。戒毒人民警察应从单一人民警察向医生、教师、心理咨询师等复合型管理人才转型。戒毒管理部门应加强岗位教育培训，突出实战能力；应面向社会公开招考，广纳贤才；应加大戒毒科研的理论和实践研究工作；应突出戒毒队伍专业化，完善戒毒工作奖惩考核机制、强化绩效考核。（四)加强戒毒管理信息化软硬件建设，提供科技保障戒毒机构和戒毒场所应有效地利用网络资源，建立共享互动的智能化安防平台，发挥信息化在戒毒管理中的联动指引作用。进一步增加监控视频系统,确保对重点部位全时段、全方位、立体化覆盖；研发智能化安防管理系统，建立健全以戒毒人员基本信息、实战指挥、部门联动为重点的安全防控运行机制，聘请专业网络公司开发综合业务基础管理系统、OA办公系统、政务管理系统、应急指挥系统等全面提升信息化在戒毒管理中的牵引作用。强制隔离戒毒所与决定机关应建立信息联动机制，使戒毒人员在所表现、戒毒成效、出所信息实现动态管控，便于出所时的3年戒毒康复衔接。（五）打造公开、透明、专业、法制的对外宣传形象各戒毒管理场所应打造正规的戒毒队伍。特别是强制隔离戒毒所要塑造良好的对外形象，关乎强制隔离戒毒场所在戒毒人员、戒毒人员家（亲）属、社会、群众、舆论当中的公信力、权威性；关乎社会舆论对强制隔离戒毒场所出现问题的容忍度；也在一定程度上代表着国家、政府形象。树立戒毒场所良好形象，一靠良好的戒治效果；二靠窗口单位民警的执法形象展示；三靠全体民警惜声誉形象如生命的累积；四靠良好的对外宣传。公安、司法等戒毒机构应建立联动机制，积极地开展社会帮教活动，组织禁毒宣讲团，向院校、企事业单位宣传禁毒戒毒知识，使戒毒宣传向社会、向社区延伸，以扩大戒毒宣传的社会预防效应。（六)检察机关正确行使检察监督权1.检察机关作为国家专门的法律监督机关，行使监督职权具有法定性、公开性、主动性和诉讼性。依据我国宪法第一百二十九条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民警察法》第四十二条、第四十六条规定，“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督”，“公民或其他组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。”这些法律都赋予了检察机关的执法监督权和执法监督义务。检察机关对禁毒和戒毒工作的监督，特别是对强制隔离戒毒