中央财经大学法学院公共管理专业考研复试真题汇编（含部分答案）

目录

2014年中央财经大学公共管理理论与

实践考研复试真题及详解

2013年中央财经大学公共管理理论与

实践考研复试真题及详解

2012年中央财经大学公共管理理论与

实践考研复试真题及详解

2011年中央财经大学公共管理理论与

实践考研复试真题

2010年中央财经大学公共管理理论与

实践考研复试真题及详解

2014年中央财经大学公共管理理论与实践考研复试真题及详解

中央财经大学

二零一四年硕士研究生复试考试试题(051)

考试科目：公共管理理论与实践

注意：本试题所有答案，应按试题顺序写在答题纸上，不必抄题，写清

题号。

写在试卷上不得分。

一、名词解释(每题3分，共15分)

1．公共部门（中央财经大学2014年研）1

2．战略规划

3．行政复议

4．电子化政府（中央财经大学2014年研）17

5．政府再造（中央财经大学2014年研）17

二、简述题(每题l0分，共50分)

1．简述公共管理与公共行政的差异。

2．政府与市场皆存在失灵的问题，请简述如何解决和矫正政府与市场

的双重失灵。（中央财经大学2014年研）3

3．简述公共部门战略管理过程的几个主要阶段。

4．简述公共部门服务的绩效评估与衡量的4E指标。（中央财经大学

2014年研）16

5．何谓公共服务的民营化？公共服务民营化有哪些主要类型？

三、论述题(共35分)

从中国公共危机管理的现状出发，谈谈如何建立一个全面的危机管理战

略体系。（中央财经大学2014年研）14

参考答案

中央财经大学

二零一四年硕士研究生复试考试试题(051)

考试科目：公共管理理论与实践

注意：本试题所有答案，应按试题顺序写在答题纸上，不必抄题，写清

题号。

写在试卷上不得分。

一、名词解释(每题3分，共15分)

1．公共部门

答：公共部门是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目

标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组

织。政府是公共经济部门的最主要成员。公共部门是公共、政治决策的

结果，而不是市场运作的结果。公共部门的特点有：①公共部门的垄断

性。公共部门的显著特点是其产出的非市场性质即垄断性。这种垄断性

是由规模经济、公共服务的非盈利性等原因造成的，从而导致了信息的

垄断和制定评价标准的困难等；②公共部门的目标多元性和目标弹性。

公共部门的目标多元性主要表现在没有一个统帅各项具体目标的总目

标；目标弹性即软目标，表述抽象笼统且难以量化为硬性指标。

2．战略规划

答：战略规划是指在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意

图转化为战略决策的过程，战略规划的主要内容有：①展现愿景和确

认、陈述任务；②确认重要的环境变化及趋势的议题；③决定机关要强

调的主要价值；④选择重大的关切性议题领域；⑤设定基本的、明确的

策略方向；⑥选择恰当的策略；⑦创设执行这些策略方向的行动议程。

3．行政复议

答：行政复议是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议

的一种方法。具体是指，当公民、法人和其他组织在认为行政机关的不

法行为侵害了其合法权益时，有权请求该行政行为的行政机关或其上级

行政机关审查该行政行为的合法性与适当性，以排除不法行政行为或补

救公民、法人和其他组织受损的合法权益。

4．电子化政府

答：电子化政府是指政府为适应信息时代的发展而采用的一种新型的信

息化管理形态，即政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息

服务设施（如电话、网络、公用电脑站等），对政府机关、企业、社会

组织和公民，在其更方便的时间、地点及方式下，提供自动化的信息及

其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品

质的政府。

5．政府再造

答：政府再造是指通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构

以及组织文化等手段的综合运用促使公共体制和公共组织进行根本性的

转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新能力的过程。政府

再造的目标在于建立一个非官僚化并且具有创新精神与活力、以市场及

公众需求为导向的具有较高工作效率的政府。

二、简述题(每题l0分，共50分)

1．简述公共管理与公共行政的差异。

答：公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组

织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管

理、重视公共政策执行的理论派别。公共管理是在公共行政发展到一定

基础上形成的，在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以相互替

代，但公共管理并不能替代公共行政的全部。

公共管理与公共行政的差异主要表现在以下几方面：

（1）含义不同

①公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用

政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政

府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。

②公共行政是指现代政府特别是狭义的政府（即行政机关）管理社会公

共事务、提供公共服务的活动。

（2）研究主体不同

①公共管理主体是极其广泛的，除了行政组织外，还包括非营利组织等

社会公共组织（但私人企业或私人机构不在此列）。

②公共行政的主体是国家行政机构，即通常所说的政府或行政当局，不

将立法和司法机构列入此内。尽管后两者与政府行政机构的关系极为密

切，但它们的活动内容不一样，它们活动的要求、标准、功能、运作程

序、方法手段等也不一样。

（3）研究手段不同

①公共管理更加强调管理的、经济的手段。由于公共管理活动贯穿于人

类社会生产和生活的一切领域，它的主体、对象、范围、环境是复杂多

变的，所以管理手段也是多种多样的。依据实际情况的不同，可以侧重

于政治的、经济的、法律的或社会的手段，当然，有时也需要同时将几

种手段综合使用。

②公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段。

（4）研究目的（价值取向）不同

①公共管理活动以追求和增进社会公共利益为价值取向。公共管理的直

接目的是提高政府绩效和服务品质。公共管理主体在社会竞争中提供公

共服务，同时，又通过公共责任机制、严明的绩效目标和绩效管理保证

公共管理主体在竞争中对社会公众负责，以求提高服务质量和顾客的满

意度。

②公共行政坚持效率原则，政府活动在任何场合下都要坚持效率的原

则。一是政府活动的有效性；二是政府活动追求的目标是以尽可能少的

投入取得尽可能大的产出，成本效益分析应当成为政府活动的极为重要

的考虑内容之一。

（5）关注的焦点不同

①“公共行政”是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员

或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和

法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内

部定向，关心机构和人员以及办公室的管理（传统的公共行政学以及公

共行政学院主要是培养政府的职业文官的学科或机构）。

②尽管“公共管理”的确也包含了“公共行政”的许多内涵，但有以最低的

成本取得目标以及管理者为取得结果负责的内涵。所以，公共管理是公

共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵

照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和对结果的

获得负个人责任和外部取向。

无疑地，公共管理学的出现给公共行政注入了新的活力．使公共行政获

得实现其目标的新手段，从而极大地推动了公共行政的自我发展。

2．政府与市场皆存在失灵的问题，请简述如何解决和矫正政府与市场

的双重失灵。

答：（1）政府失灵的解决与矫正方法

①改革公共决策体制及政治制度

公共选择学者认为，政府失败及非市场缺陷是西方公共选择或公共决策

体制的缺陷所造成的，实质上是西方政治制度的失败。因此，要避免政

府失败，首先必须改善现有的西方民主政体，发明一种新的政治技术和

表达民主的方式。公共选择学者提出了改造现存西方民主政体的具体措

施。

a．进行立宪改革

布坎南等人从立宪的角度分析政府政策制定的规则和约束经济和政治活

动者的规则或限制条件，即他们并不直接提出具体的建议供政策制定者

选择，而是要为立宪改革提供一种指导或规范建议，为政策制定提出一

系列所需的规则和程序，从而使政策方案更合理，减少或避免公共决策

的失误。

b．对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束

在公共选择学者看来，政府扩张及浪费的集中表现是政府行政经费或公

共开支的扩大趋势，增加机构和人员最终也体现为经费的增长。因此，

要有效地抑制政府的扩张和浪费，必须在政府的财政过程上做文章，通

过财政立宪、税制选择、平衡预算和税收支出的限制等措施来约束政府

的财政过程尤其是公共开支。

c．完善表达民主的方式以及发明新的政治技术

针对现有西方民主政体尤其是投票规则或公共决策方式的各种缺陷（投

票悖论或循环、相互捧场或互投赞成票、多数人专制、中间选民定理

等），公共选择理论家主张改革现有的西方民主体制，完善表达民主的

方式，发明新的政治技术，以便做出更好的决策或更好的选择。

②用市场力量改进政府效率

政策分析学者韦默和维宁提出了利用市场机制来纠正政府失败的三种方

法：

a．解放市场。解放市场是指在不存在固有的市场失灵的场合，充分让

市场发挥其作用。主要措施有：

第一，放松管制。在竞争性行业中，放松管制可以提高效率，减少政府

失败尤其是寻租的发生。

第二，合法化。合法化指的是消除犯罪惩罚以解放市场，它以变革中的

社会观念为基础（如关于性行为和麻醉剂的使用）。

第三，私有化。这里的私有化是指非国有化（即国有企业出售给私营部

门）和非垄断化（即阻止私营企业同政府部门或国有企业竞争的各种限

制，政府放宽或消除这些限制）。

b．促进市场。促进市场是指通过确立现有物品的产权或者创造新的有

销路的物品而促使市场运行出现的这样一种过程。前者是要确定限制新

产权政治竞争的分配机制；后者是形成可交易的许可证制度。

c．模拟市场。模拟市场是指在市场不能有效起作用的场合中，政府模

拟市场过程来提供某些公共物品及服务，尤其是通过拍卖、出售提供公

共物品的权利。

（2）市场失灵的解决与矫正方法

市场失灵的主要类型有：公共物品、自然垄断、外在性、信息不完全。

针对市场失灵的原因，可以采取的措施主要有：

①政府要做好提供公共物品的工作，搞好基础设施建设以保证整个国民

经济有良好的“硬件条件”。同时，政府还要承担起那些投资规模大、资

金回收期长而又是对经济发展起重大影响作用的项目，如国防建设、教

育、医疗卫生、南水北调、西电东送、西气东输、三峡工程等等。这

样，既解决了市场不能提供公共物品的有效供给问题，保证了国民经济

正常运行；同时，政府投资在过程中还可以解决相当一部分下岗工人的

再就业问题，也可以带动其他相关产业的投资和生产，从而推动经济的

繁荣。

②政府要建立良好的政治、经济、法律等制度和具体的运行体制，制定

各级各类中长期的发展规划，降低交易成本，为经济的发展创造良好

的“软件条件”。制度或体制是一个国家的经济正常运行的基本保障，如

缺乏良好的激励制度，个人或企业的勤奋劳作未能获得应有的报酬，就

会降低其工作积极主动性，小而言之是企业的损失，若社会的大气候如

此，损失的就是国家了。

③政府还需要利用利率、国债、汇率、税收、预算等经济调控手段

来“熨平”经济周期，使经济导入持续稳定的发展。制定财政政策和货币

政策要以国家的宏观目标和总体要求为主要依据，发挥财政政策的功

能，促进经济增长、优化结构、调节收入；发挥货币政策的作用，保持

币值稳定、货币供求总量的平衡。

④政府要通过收入政策、税收政策和其他相关政策，努力缩小地区之间

的差异，城乡之间的差距，居民收入水平的差距。要加强对区域发展的

协调和指导，积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持

中西部地区加快改革发展，振兴东北老工业基地，鼓励东部有条件地区

率先基本实现现代化。在收入分配方面，政府要进行效率与公平兼顾的

导向，通过政策的倾斜，对不同地区和社会成员之间进行公平与否的评

价和调整。通过转移支付、完善税收制度、建立健全社会保障制度以扶

持弱势群体，调节公众的心理平衡，达到维护经济稳定发展的目的。

⑤政府在实现其调节职能时，要注意不断提高面对突发事件的快速反应

能力。面对目前经济全球化、系统开放化、行为自由化的社会，政府的

效率高低衡量标准就是能否在最短的时间里，付出最小的代价而得到最

优的方案来解决问题，实现对宏观经济的有效调控。所以，不论对于医

疗卫生问题，还是金融危机、经济安全问题，甚至国防安全问题，政府

的工作效率要不断提高。

3．简述公共部门战略管理过程的几个主要阶段。

答：公共部门战略管理的过程，一般可以划分为三个阶段：战略规划、

战略实施和战略的评估与控制。

（1）第一阶段：战略规划

战略规划是指组织在历史背景分析和形势评估的基础上，建立战略问题

议程、拟定备选战略，并选择确定最终战略的过程。公共部门战略规划

主要包括以下几个环节：

①历史背景分析。分析历史背景，是指要识别组织面临的趋势、事件和

方向，并在此基础上确定组织的理想。

②形势评估（SWOT分析）。要考察的是组织当前面对的形势，要明确

组织的优势和劣势以及机会和威胁。

③建立战略问题议程。问题议程，涉及组织将要做什么、为什么这样

做、如何做、何时做以及由谁去做的问题。

④拟定备选战略。列出优先考虑的议题，对应SWOT列出解决建议，基

于理想（使命、目标、价值），进行排列组合，形成不同的备选战略。

⑥备选战略的评价比较与选择。备选战略评价的标准：适合性、可接受

性、可行性。在评价比较备选战略的基础上，确定最终战略。

（2）第二阶段：战略实施

战略规划过程形成战略，接下来就是战略实施。战略实施过程的几个环

节：

①战略发动

将组织战略的理想变成大多数成员的实际行动，同时获取组织外个人和

团体的支持。

a．向组织内部人员讲清楚组织内外部环境的SWOT，认清形势，了解

出台这项战略的意义。

b．将战略目标与组织工作联系起来，了解战略的内容，每个单位、个

人的责任和使命。

c．获取组织外个人和团体的支持。这一项对公共部门而言更为重要。

②组织结构设计和人员配备

a．建立战略需要的组织结构。

b．配备合适的管理者和一般的人员。

c．制定必要的规章制度。

③资源准备和配置

资金、实务资源。公共部门通过预算拨款获得资金，也以预算的方式来

分配资金。

④制定行动计划

⑤战略实验，进行试点

⑥执行行动计划，全面实施战略

（3）第三阶段：战略评估与控制

战略实施的评估与控制，是战略实施的追踪和反馈机制。这里的评估主

要是对战略实施的过程和战略实施情况进行绩效评估。然后根据绩效评

估情况，同时结合最新出现的情况信息，采取纠偏行动，对战略实施进

行调整和控制。战略评估与控制主要包括三个环节：

①检查战略基础，重新审视考察内外部环境的变化。

②确立评估标准，进行绩效评估。

③采取纠偏行动。

4．简述公共部门服务的绩效评估与衡量的4E指标。

答：公共部门服务的绩效评估与衡量的4E指标主要有：

（1）经济（Ecomomy）

经济指标一般指组织投入到管理项目中的资源量。经济指标要求的是以

尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服

务。

（2）效率（Efficiency）

效率指标通常包括：服务的提供，活动的执行，服务与产品的数目，服

务的单位成本等。效率是指投入与产出间的比例关系，效率关心的是手

段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率可以分为生产效率和配

置效率。生产效率指生产或提供服务的平均成本；配置效率指组织所提

供的产品或服务是否能满足不同偏好。

（3）效能（Effectiveness）

效能关心的问题是“情况是否得到改善”。效能是指公共服务符合政策目

标的程度，通常是将实际成果与原定的预期成果进行比较。效能分为社

会效能和群体效能。

①社会效能。包括：政府部门制定的目标和采用的手段是否体现国家意

志，是否代表广大人民的利益；政府部门实现目标的能力，即目标完成

的程度和速度。

②群体效能。群体效能着眼于集体功能的发挥是否符合组织的目的，组

织内部的运行机制是否合理。

（4）公平（Equity）

公平作为衡量绩效的标准，关心的主要问题在于“接受服务的团体或个

人是否都受到了公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否得到更多的

社会照顾”。

5．何谓公共服务的民营化？公共服务民营化有哪些主要类型？

答：（1）公共服务民营化的含义

公共服务的民营化是指政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）

来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。其中包含：政府

部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职

能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成

败的责任。

（2）公共服务民营化的主要类型

①委托授权

有时又称“部分民营化”。政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身

仍然承担监督的责任。它要求政府持续的、积极的介入。

a．契约外包。即政府与民营部门签订合同，将部分货品或服务委托民

间提供或办理。

b．特许权。指由政府提供给私营部门，如水电、煤气或交通运输业者

经营权，但政府保留“价格核准权”，费用则由使用者承担。若申请经营

者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众和政府来共同决定核准权。

c．补贴。即政府通过免税、低息贷款、直接补助等形式，形成“诱因操

作”，吸引民营部门参与公共服务，并使得该部门可以就其提供的服务

向公民索要较低的费用。

d．抵用券。由政府核发给有资格使用的民众，指定消费某类货品（如

食物、房租）。通常社会福利救济就是通过此种方式来实施的。

e．强制。这也是委托授权的一种形式，指由政府以命令的方式要求私

营部门支付强制性的服务，如失业保险金，即是由私营部门为支付分担

或共同承担若干社会安全责任。

②撤资

撤资又称作“移转型民营化”。它这意味着政府放弃某一企业、某一职能

或某一资产，公营事业或资产转移向民间。像委托授权一样，撤资需要

政府采取直接的、明确的行动。与委托授权不同的是，撤资总体上说是

一次性工作。撤资通常有3种方式：

a．出售，即把企业作为一个可继续经营的实体加以出售；

b．赠与，即无偿移转。出售和无偿移转的对象可以是事业机构现有的

员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私

人企业，或事业机构原有之所有人。

c．清理结算，即对于经营绩效不住的公营事业，可通过削减预算、关

闭工厂，以及出售资产等方式使之退出市场。

③替代

替代也可称作“政府淡出”。当大众认为政府所提供生产或服务不能满足

社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代

政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。与要求政府积极行

动的委托授权和撤资不同，淡出是一个消极和间接的过程，即政府以消

损的形式逐渐被民营部门取代。替代的形式有：

a．功能不足之替代。即政府不能满足社会需要时，由民间加以补充，

又称“民间补缺”。例如，当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，

就可由民间保安公司替代。

b．政府撤退之替代。随着私人企业规模及市场占有的逐渐扩张，公共

部门缩减规模及资源的投入，以利于私人企业的发展。

c．放松管制之替代。即通过法令的修订，允许私人企业对原本由公有

独占的市场环境进行竞争和挑战。

三、论述题(共35分)

从中国公共危机管理的现状出发，谈谈如何建立一个全面的危机管理战

略体系。

答：公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众

恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和

公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。

（1）中国公共危机管理的现状

①我国正面临公共危机频发的威胁

a．从社会发展角度看，经过30多年的改革开放，中国经济已进入“黄金

发展期”，也进入了一个危机频发期。

b．从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家

之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。

c．从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频繁。

d．从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害

对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严

峻。

②我国公共危机管理有待完善

a．公共危机管理体制不够完善；

b．公共危机管理机制也有待进一步完善；

c．公众的危机意识同样有待提高，心理承受风险能力与自救和互救能

力都需要加强；

d．专家咨询队伍的建设还需加强。一方面是专家人才库的建设，便于

在危机发生的第一时间找到相关专家提供专业的咨询意见；另一方面是

为专家参与公共危机管理提供体制上的便利。

（2）建立一个全面的危机管理战略体系的措施

①公共危机的预警机制

公共危机的预警，指公共危机管理的主体——主要是以政府为主的公共

部门，根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资

料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束

性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确

切的警示信息，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取

相应策略，防止或消除不利后果发生的活动。建立、完善公共危机预警

机制包括以下内容：

a．制定、健全相关的法律法规。

制定、完善相关的法律法规，能使政府的公共危机管理法制化，使紧急

状态的认定、政府的紧急管理权、紧急状态的法律责任等都有法可依。

b．制定、健全预案体系

c．进行信息监测与分析

d．完善各项基本资源储备

e．加强公共危机应对的培训

公共危机预警需要对相关人员进行培训，包括应对危机的政府人员与公

众。首先是从各方面增强政府官员与公众的危机意识和法律意识，如通

过教育宣传、定期培训等方式。最重要的是提高危机处理者的危机应对

能力。

②公共危机的决策机制

危机决策是指当组织遇到某种紧急事件或处于某种紧急态势时，为限制

危机所带来的危害，在有限的时间、信息、人力资源等约束条件下，打

破常规，以尽快的速度做出反应。

a．公共危机决策的原则

第一，权力集中原则。在紧急状态下，权力集中有利于全方位地调动人

力资源与物质资源应对危机，也有利于适当简化程序，提高决策效率。

第二，结果优先原则。指决策应以结果优先，即把政策结果放在更加重

要的位置。

第三，短期目标优先原则。指在不违背长期目标的情况下，首要的任务

是找到引发危机的直接原因以及可能导致局势恶化的因素，即优先实现

短期目标。

第四，强制原则。指决策机关需要以相对强硬的姿态制定、推行相关决

策。决策机关享有调度的合法性和权威。

第五，勇于承担风险原则。指决策者在尽可能降低决策风险的同时，必

须做好承担风险的思想和物质准备。

b．公共危机决策机制的基本内容

第一，问题确认。准确判断危机问题性质、直接原因以及可能导致事态

恶化的因素。

第二，目标排序。排出决策目标的优先顺序，缩短选择时间，根据危机

事态确定最重要的目标，通常是短期目标。

第三，方案评估与选择。在危机状态下，由于决策时间短，公众与利益

团体参与磋商的可能性不大，相对而言，为决策者提供咨询的专家的意

见更为重要。

c．构成危机决策机制的决策主体

第一，依法拥有做出最终决定权力的中枢决断系统，即特定的个人和政

府机构。

第二，辅助中枢决断系统和参谋咨询系统，如相关专业的咨询专家或是

政策研究机构。

第三，为促进中枢决断系统和参谋咨询系统有效运转、获取决策所需各

种资源的协调系统。

③公共危机的应对机制

公共危机的应急处理是政府公共危机管理的核心部分。危机应对的关键

是要迅速反应，尽最大努力控制局势，迅速查明原因，积极采取措施，

防止损失扩大和事态升级。

a．公共危机应对的工作流程

第一，建立应急处理小组，作为突发公共事件处理的领导和协调机构；

第二，迅速调查情况和收集信息，作为应对决策的基础；

第三，综合分析、果断决策、有序应对、控制和隔离。

b．公共危机应对机制的基本内容

第一，信息报告。报告内容主要包括时间、地点、信息来源、事件性

质、影响范围、事件发展趋势和已采取措施等。

第二，先期处置。指公共危机发生后，事发地人民政府和有关单位要迅

速采取应急措施，控制事态的发展。

第三，应急响应。当发生、或可能发生公共危机时，应根据预案启动相

关应急响应措施。应急响应一般以事发地的省级人民政府为主，成立应

急指挥机构。

第四，指挥与协调。在应急联动系统的规划和建设中，一般由政府出面

组织，有关部门和社会各界积极参与，各行各业共同实施，整合多方力

量，统一指挥协调应急资源应对公共危机。

第五，应急结束。当公共危机的应急救援解除或相关的危机因素消除

后，应急救援指挥机构关闭，应急结束。

④公共危机的善后机制

公共危机的善后管理，指公共危机的紧急情况被控制后，以政府为主体

的公共部门致力于危机后的恢复工作，尽快消弭危机带来的损害，将社

会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复正常状态。公共危机的善

后机制包括以下基本内容：

a．恢复与重建

恢复与重建不仅包括事后的物资重建，提供财政修复受损的公共设施和

社会财产，还应包括对相关利益损失方的救济和心理安抚等工作。目的

在于尽快恢复社会秩序，并使公众重新树立信心。

b．调查与评估

调查与评估可帮助了解掌握重建成本，而且是吸取经验教训的重要环

节。

c．学习与改进

公共危机善后管理中的学习机制，是通过总结危机处理过程中的经验教

训，对现有制度缺陷加以完善，发现政策失误及时改进，建立危机预

案，或是修订、完善原有危机预案，甚至可把事件作为组织变革的重要

契机。

2013年中央财经大学公共管理理论与实践考研复试真题及详解

中央财经大学

2013年硕士研究生复试考试试题（051）

公共管理理论与实践

一、名词解释（每题3分，共l5分）

1．政府管制

2.SWOT分析

3．非营利组织

4．战略性人力资源管理

5．标杆管理

二、简述题（每题l0分，共50分）

1．简述公共管理与私部门管理的差异。

2．影响公共政策执行力的因素有哪些？

3．全面整合的危机管理体系的基本特征是什么？

4．简述传统管理与全面质量管理的区别。

5．政府治理工具有哪些主要的类型？

三、论述题（共35分）

请结合实际案例，谈谈在中国公共部门，如何有效地进行战略管理？

参考答案

中央财经大学

2013年硕士研究生复试考试试题（051）

公共管理理论与实践

一、名词解释（每题3分，共l5分）

1．政府管制

答：政府管制是指政府利用管制政策与机制、法规来规范人们的行为，

以期符合政府的要求。在自由市场体制下，产品的数量、价格均由市场

机制来确定，当政府采取经济管制和社会管制措施时，政府便是通

过“有形的手”来影响市场的利益分配。政府管制的目的在于维护公共财

的正常运作，防止外部成本的产生，消除信息不对称，维护平衡与防止

偏差行为。政府管制的项目很多，如价格管制、数量管制、商品品质管

制、服务品质管制等等。

2.SWOT分析

答：SWOT分析是指目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具。从

某种程度上来看，战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机

会与风险进行合理的、有效的匹配。SWOT分析是指通过了解自己组织

的优势与弱势，掌握外部机会，规避威胁，从而制定良好战略的方法。

SWOT分析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，

并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。进行

SWOT分析，建造SWOT矩阵的过程有八个步骤：①列出组织的关键外

部机会；②列出组织的关键外部威胁；③列出组织的关键内部优势；④

列出组织的关键内部弱点；⑤将内部优势与外部机会相匹配，形成SO

战略；⑥将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略；⑦将内部优势

与外部威胁相匹配，形成ST战略；⑧将内部弱点与外部威胁相匹配，形

成WT战略。SWOT分析的关键是进行优势与劣势以及机会与威胁分

析，并在此基础上形成行动的战略。考察关键的内部因素和外部因素是

进行SWOT分析最困难的部分，它要求有良好的判断。

3．非营利组织

答：非营利组织是指不是以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或

处理个人关心或者公众关注的议题或事件。非营利组织所涉及的领域非

常广，包括艺术、慈善、教育、政治、宗教、学术、环保等等。非营利

组织的运作并不是为了产生利益，非营利组织受到法律或道德约束，不

能将盈余分配给拥有者或股东。非营利组织有时也称为第三部门，与政

府部门（第一部门）和企业界的私有部门（第二部门），形成三种影响

社会的主要力量。第三部门既不是政府的某个部门或下属组织，又不追

求组织拥有者的私人物质利益，而是介于国家和市场之间。

4．战略性人力资源管理

答：战略性人力资源管理是指一种新的人力资源管理理念和政策，其核

心在于整合，即将人力资源战略与组织的战略整合在一起，使人力资源

管理成为组织战略的一个重要组成部分，从而使人力资源管理更好地服

务于组织战略的实现。战略性人力资源管理反映的是这样的一种人力资

本的管理理念：人是组织的重要资产，其价值可以通过投资得以强化；

一个组织的人力资本管理政策和措施的设计、执行及评价应当依据这样

的标准进行，即最大限度地帮助组织达成使命、实现目标。战略性人力

资源管理有以下四层含义：①强调战略规划的作用；②依据战略规划设

计并管理人事体系；③人力资源管理的政策和活动要与组织的战略相匹

配；④将组织的人力资源视为实现组织竞争优势的战略性资源。

5．标杆管理

答：标杆管理是指一种追求卓越管理模式，并将之学习转化，以提高组

织绩效的管理工具。其具体模式是不断寻找和研究同类组织的最佳实

践，并以此为基准与本组织进行比较、分析、判断，从而使组织自身得

到不断改进，创造优秀业绩的良性循环过程。一般而言，标杆有两种类

型：①内部标杆，指以企业或政府各部门之间为实施对象；②外部标

杆，主要以竞争者为对象，希望创造组织的成长空间标杆管理是指一个

认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程，是一个帮助机构发现其他组

织更高绩效水平（标杆）的过程，并尽量了解其是怎么样达到那种水准

的，以便使产生那种水准的做法和程序得以运用到自己的组织机构中。

二、简述题（每题l0分，共50分）

1．简述公共管理与私部门管理的差异。

答：从现实来看，公共部门与私人部门的界限尽管不是那么明晰，但是

二者皆为整个社会不可或缺的组成部分，公域和私域往往是相连的和互

动的。但是以政府为核心的公共部门与企业管理毕竟是两种不同类型的

组织和实体，其组织性质决定了二者之间存在着本质的区别，反映在组

织管理和运作中，不可避免的出现差异。现将二者的差异分析如下：

（1）政治权威与经济权威

公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理不可

避免的包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用）。公共管理的主

体乃为政府。波兹曼认为公共管理就是政治权威的管理，这说明了公共

管理的本质。政府虽然是公共服务的提供者，但也是政治权威的执行

者，所以许多公共管理活动本身就有强制性，当人民违反法令的事情发

生时，其便可以在职权范围内依法予以处理，而其他组织不具有这种公

权力。

私人部门或组织的管理，在很大程度上也是权威的行使，但这种权威是

市场的权威或经济的权威。这种权威非制度与法律所授予，而是来自经

济性的市场力量，这种权威往往不能以国家强制力为后盾。

（2）多元制衡与自主性

公共管理是在民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的

权威是割裂的。政府部门虽然较重视层级节制的权威，但大多数情况

下，它仍然处于各种政治力量相互作用的环境中，因此，公共管理的过

程充满了政治气氛，公共管理的自主性受到影响。

私人部门的管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影

响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主

权。

（3）公共利益与私人利益

就公共利益而言，政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公

共管理区别于私人管理的一个重要特征。公共管理应当将公共利益作为

自己行动的出发点，当代公共管理的一个核心议题就是如何保证政府及

其管理者能够代表并回应公共的利益。

相反，私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者，经济利润不仅

仅是其管理的底线，而且往往被视为具有积极的经济和社会价值，当

然，私人企业对经济利益的追求不能损害社会中其他人的权益和利益。

（4）法的支配与意思自治

政府部门可以依据不同的具体情况采取不同的行政行为，但是应在法律

规定的范围内，受到法的支配，这是法治国家的基本要求和原则。随着

社会的发展，在现实管理中政府拥有广大的自由裁量权，并发展有“行

政保留权”，但法治政府的基本内核并没有发生根本性的改变。

对于私领域的管理，相比较于公共管理的严格受法支配而言，其更多遵

循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外

部的交易活动完全可以按自己的意思而为之。

（5）政府与市场

政府与市场是现代社会的两大控制体系，公共管理与私人部门管理的一

个重要区别之处就在于政府与市场的区别与差异。与企业组织不同，政

府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。

（6）多元理性与经济理性

公共部门处在各种社会力量作用的中心，公共管理事实上也承担着社会

价值权威性分配的职责。在这个利益和价值多元化的社会，政府往往需

要在多元的、甚至是冲突的利益和价值之间作出平衡和选择。因此，政

府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平

衡。

私人部门的管理，因为它的组织属性和职能有限，所以造成的社会影响

面较小，不易形成整体社会作用，因而其管理大多为工具的经济理性考

虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。

2．影响公共政策执行力的因素有哪些？

答：（1）公共政策执行力的含义

公共政策执行力是指政策执行者通过对政策目标及其方向的把握，设计

执行方案，调度和配置相关资源，运用政策工具，从而实现政策目标、

最终解决社会问题的能力和成效。即，公共政策的执行力是指公共政策

有效执行的程度。

（2）影响公共政策执行力的因素

公共政策执行过程中难免会遇到方方面面因素的干扰，从而导致政策执

行偏离政策目标，政策效果无法实现。因此，研究影响公共政策执行力

的各类因素，有利于消除政策执行实践中的不利影响，促进政策执行力

的提升。这些因素具体表现为：

①执行者因素

任何政策归根结底都要依靠政策执行者才能完成，因此，执行者是政策

执行活动的主体和执行力的核心要素。高效的政策执行力有赖于一个坚

强有力、行动高效的执行者。执行者的素质、价值观、认知水平、利益

取向、执行心态及能力发挥等往往决定了政策执行的效果。

②资源因素

政策执行资源是政策执行过程所必须具备的各类资源条件，这些资源主

要可以分为：人力资源、财物资源、信息资源和权威资源，等等。

a．人力资源是执行活动中最活跃的因素，高效的政策执行力要求高素

质人力资源的保障。

b．财物资源是其他资源的基础，没有财力和物质的保障，“巧妇难为无

米之炊”，任何政策执行也难以开展。

c．信息资源是执行者减少政策执行不确定性的重要条件。

d．权威资源是执行者选择和配置政策工具、有效地采取行动、提升执

行力的权力基础。

③工具因素

执行工具是公共政策执行成功的重要手段。执行工具运用得恰当与否直

接关系到政策执行目标能否实现，关系到执行者的政策执行力的大小。

常见的政策执行工具有行政工具、法律工具、经济工具、思想政治工具

以及技术工具等。这些政策执行工具都各有其优点，适时、正确地使用

这些执行工具能够提升政策执行力。但同时，如果不恰当地使用政策执

行工具，就会从不同的方面影响着政策目标的实现。

④环境因素

公共政策执行总是处于一定的自然环境和社会环境当中，并受到自然环

境和社会环境的制约，影响着政策目标的实现和政策执行的整个过程。

在自然环境方面，良好的自然条件、适宜的气候、便利的交通，这些都

会大大减少政策执行费用，降低执行成本，提高政策效率；而有利的社

会环境，不但可以使政策执行过程受到较小的制约和牵制，而且由于各

种外在助力的推动，可以大大增强政策执行力。

3．全面整合的危机管理体系的基本特征是什么？

答：（1）全面整合的危机管理体系的含义

全面整合的危机管理体系，是指在高层政治领导者的直接领导和参与

下，透过法律、制度、政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通

过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府危机管理的

能力，以有效地预防、回应、化解和消弭各种危机，从而保障公共利益

以及人民的生命、财产、安全，实现社会的正常运转和可持续发展。全

面整合的危机管理体系，代表着一种危机管理的哲学和理念；代表着一

种危机管理的基本制度安排；代表着一种危机管理的整合流程；代表着

一套危机管理的科学方法。

（2）全面整合的危机管理体系的基本特征

①政治承诺、政治领导与政治支持

全面整合的危机管理认为，有效地预防、准备、回应和化解危机，保障

人民的生命、财产和安全，使人民免于危机的侵害和恐惧，保障社会的

秩序和正常运转乃是政府的基本职能，也是政府的基本政治责任之一。

作为一个负责任的政府、负责任的领导者、负责任的公共管理者，应该

有这样的强烈的使命感和政治责任感。

②全危机的管理

危机管理要从单一危机管理的方式转化为全危机管理的方式，这包括了

制定统一的战略、统一的政策、统一的危机管理计划、统一的组织安

排、统一的资源支持系统等等。全危机管理有助于利用有限的资源达到

最佳的效果。

③发展途径的危机管理

发展途径的危机管理所重视的是整个社会的危机管理能力的建设和发

展，也就是社会做出有效的规划应对潜在危机、管理和减弱危机的影响

以及尽可能地预防危机出现和重演的能力的提高。同时，发展途径的危

机管理强调要从人类和持续发展的角度理解和进行危机的管理。

④全过程的危机管理

一个完整的危机管理过程包括四个基本的阶段，即疏缓、准备、回应和

恢复。

a．危机的疏缓，它包括了消除或者减少灾难出现的机会或者影响的一

切活动。

b．危机的准备，是指做出计划，以确定在危机出现的时候如何有效应

对危机，它包括危机管理规划、危机训练、危机管理的资源准备和储备

等。

c．危机的回应，是指危机出现以后，政府向危机的受害者通过危机援

助，通过各种反危机的措施，控制和降低危机的损害。

d．危机的恢复．是指通过各种措施，恢复正常的社会运作和秩序。

显然。危机管理的四个基本的阶段是相互联系和不断循环的。

⑤全面风险的危机管理

风险管理是指运用系统的方式，确认、分析、评价、处理、监控风险的

过程。危机管理的风险管理是这样一种危机管理的主张和行为，即把风

险的管理与政府政策管理、计划和项目管理、资源的管理，亦即政府日

常的公共管理的方方面面有机地整合在一起。

⑥整合的危机管理

有效的危机管理需要政府、公民社会、企业、国际社会和国际组织之间

的协作伙伴关系其原因在于危机是没有边界的；受危机影响的是各种利

害关系人；危机应对需要调动各种资源。整合的危机管理强调的是一种

统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的危机管理机制。

⑦建立在充分资源支持基础上的危机管理

全面整合的危机管理系统是建立在各种资源的支持系统的基础之上的。

如果危机管理缺乏必要的和充分的资源支持，则无异于空中楼阁。

⑧以绩效为基础的危机管理

全面危机管理所强调的是以绩效为基础的管理，即为了实现有效的危机

管理，政府必须设立危机管理的绩效指标。危机管理的绩效指标还必须

明确、具有弹性、有机地与政府管理工作相整合、能够被政府部门和社

会接受、能够反映国际社会的经验等。

4．简述传统管理与全面质量管理的区别。

答：（1）全面质量管理的含义

全面质量管理是指一种全员参与的、以各种科学方法改进组织的管理与

服务，通过高素质和不断改进的产品和服务，获取顾客满意的管理理

念、制度和方法。一般而言，全面质量管理都是以战略、远景、作业三

者为主。

（2）全面质量管理的具体特征

①全面质量管理的范围，包括组织、社会及社群，以最佳客观标准作为

评价标准。

②全面质量管理系质量改善的整体制度，改善质量的方法，依据事实的

决策而非主观臆断。

③全面质量管理的内容，不仅限于顾客（使用者）所得到的产品或服务

的质量，也包括改善组织内部绩效的一切作为。

④全面质量管理认为质量是组织内部一切业务的必然结果，所有部门及

成员皆应参与；组织不但有追求质量的制度，也需要追求高质量的文

化。

⑤全面质量管理是一种管理方法，要求一切的工作、程序能全程无误地

完成。

（3）传统管理与全面质量管理的区别

全面质量管理是一种强调顾客中心、绩效中心、前馈控制、全面管理的

一种现代化的管理典范，它与传统的管理的确有许多不同之处。

①组织文化方面

传统管理强调个人主义、专业分工、独断领导、利润至上、追求生产

力；而全面质量管理强调集体努力、跨部门合作、教导授能、顾客满意

以及追求品质。

②沟通方式方面

传统管理以下行沟通为特征；全面质量管理以下行沟通、平行沟通、斜

向沟通以及多向沟通等多种沟通方式为特征。

③意见表达和参与方式方面

传统管理强调效率、生产力、标准化作业程序、狭窄的控制幅度、详尽

的工作说明书；而全面质量管理强调正当程序、品质管理小组、态度调

查。

④工作设计方面

传统管理强调效率、生产力、标准化作业程序、狭窄的控制幅度、详尽

的工作说明书；全面质量管理强调品质、顾客导向、革新、宽广的控制

幅度、自主化的工作范围、充分授能。

⑤训练项目方面

传统管理强调工作相关技能、单一部门业务技术性质知识、生产力；全

面质量管理强调广泛技能知识、跨部门业务、诊断问题与解决问题的相

关知识、生产力与品质。

⑥绩效评估方面

传统管理强调个人目标、由主管考核；全面质量管理强调团体目标，由

顾客、同事以及主管三者共同考核，强调品质与服务。

⑦薪资制度方面

传统管理强调以个人为单位争取功绩、加薪以及福利；全面质量管理强

调以团队为基础发放酬赏、财务酬劳、非财务性质的表扬。

⑧卫生医疗与工作安全方面

传统管理强调处理问题；全面质量管理强调预防问题、安全计划、保健

计划、员工互利。

⑨考选升迁与职业生涯发展方面

传统管理强调由主管考选，狭窄的工作技能，以个人绩效决定升迁，单

一部门的直线式生涯途径；全面质量管理强调由同事考选，解决问题的

能力，以团队表现决定升迁，不同部门的水平式生涯途径。

5．政府治理工具有哪些主要的类型？

答：（1）政府治理工具的含义

治理工具，即政策工具或政府工具，是指政府将其实质目标转化为具体

行动的路途和机制，政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，便

无法实现政府的目标。

（2）政府治理工具的主要类型

加拿大学者霍利特和拉梅什在《研究公共政策：政策周期与政策子系

统》一书中，根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高

低，在自愿性——强制性光谱上对各政策工具进行定位，将政策工具分

为三类：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。

①自愿性工具

自愿性工具的核心特征是它很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基

础上完成预定任务。由于自愿性工具既具有成本效益上的优势，又与主

张个人自由的文化相吻合，并且有助于维系家庭与社区的关系，因此，

它在许多社会中成为首选的政策工具。自愿性工具包括家庭与社区、志

愿者组织和市场等。

a．家庭与社区

家庭和社区是常见的自愿性工具。在任何社会中，亲戚、朋友和邻里提

供了无数物品和服务。政府可以直接或间接地将服务职能转交给家庭和

社区，扩大它们在达成政策目标上的作用。

b．志愿者组织

志愿者组织的志愿活动是指不受国家强制力的约束，不以追求利润为目

标。志愿者组织是一个公平的政策工具，它们通常把那些在危难中需要

帮助的人们作为目标群体，能起到“雪中送炭”的作用，是社会公平机制

有益的和必要的补充。志愿者组织的活动同时能够促进社会团结，提高

政治参与水平。

c．市场

市场是最重要的也是最有争议的自愿性工具。消费者和生产商之间自愿

的相互作用往往会产生令双方都满意的结果。市场在提供大部分私人物

品上是富有效率的手段，是资源配置的有效工具。

②强制性工具

强制性工具，即指导性工具，它借助政府的权威和强制力，对目标群体

的行动进行控制和指导。政府可以选择管制、公共企业或直接提供等手

段来实现其政策目标。这些是高度强制的工具，没有给目标群体留下多

少自由决定的余地。

a．管制

管制是指政府通过一系列行政管理过程（通常由特别指定的管制机构来

执行）对个人和机构的行为做出要求和规定的活动。对于这些规定，目

标群体必须遵守和服从，反之将受到惩罚。

b．公共企业

公共企业也称国有企业，它可以被看作是管制的一个极端形式。在因高

资本投入或无利可图而私人企业不愿提供社会需要的物品和服务的条件

下，公共企业是一项有效率的经济政策工具；在许多情况下，建立公共

企业所要求的信息比利用自愿性工具或管制时所要求的信息少；公共企

业的利润能积累公共资金以用于公共支出。

c．直接提供

由公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供物品和服务，是一个基本

的、最为常见的政策工具。

③混合性工具

混合性工具结合了自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府对非政府

行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人做出决策。在某

种程度上，这类政策工具兼备自主性工具和强制性工具的优点。主要包

括以下四种形式：

a．信息与规劝

信息传播是一种消极工具，政府向个人和公司提供信息并期待它们的行

为发生预期的变化。它假设人们一旦获得相关问题的知识或信息，就能

做出明智的选择。

b．补贴

补贴是指政府（或者通过其代理）给个人、公司和组织的各种形式的财

政转移，目的在于通过影响和改变受资助者对不同备选方案成本与收益

的判断，促使其采取政府期望的行为。尽管受资助者行使最后的选择

权，但其做出政府所期望的行为的可能性因补贴而增加。

c．产权拍卖

这种工具假定市场是最有效率的资源配置工具。政府通过产权拍卖，在

不存在市场的公共物品和服务领域建立市场。政府对特定的资源确立一

定数量的可交易的产权，创造出人为的稀缺，并让价格机制起作用。

d．税收与使用者付费

税收是一种法定的由个人或者公司向政府的强制性支付。它是政府获取

财政收入的重要手段，同时也可以作为一种政策工具，用来引发政府所

期望的行为或者限制不希望的行为。例如，政府可以通过对某些物品、

服务或活动（如烟、酒、博彩）征税，间接地限制其消费规模。

三、论述题（共35分）

请结合实际案例，谈谈在中国公共部门，如何有效地进行战略管理？

答：（1）战略管理的含义

战略管理是指管理者有意识地选择政策、发展能力、解释环境，以集中

组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使

组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。

（2）公共部门需要重视并有效进行战略管理的原因

①更加复杂和不确定的环境

在现代社会，公共部门管理面临的环境正在变得更加动态和不确定。不

仅政治在发生变化，经济、技术、文化、社会都在发生巨大的变化，从

管理角度来看，任何组织总是力图从各个方面降低或减少环境的不确定

性，在平衡的环境中，这并不困难，但在动荡的环境中，组织必须建立

一个更有适应性的反应系统。战略管理能够保证组织与其环境之间有一

个良好的战略配合，使组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织内

部的结构与程序以使其随战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来

挑战的能力。

②公共部门角色的变化

在福利国家时代，政府是一个大政府。政府在社会管理中扮演了十分重

要的角色，生、老、病、死都需要政府插手提供，认为“管理越多的政

府是越好的政府”。从20世纪80年代以来，“大政府”的观念受到越来越

多的质疑，相反，“小政府”无论在理论或实践上均获取了人们的认同和

支持。在许多西方国家的政府再造中，主张在公共服务中落实市场机

制。据此，政府的角色（特别是中央政府）发生了变化，即要成为领航

者而非划桨者。因此，中央政府提出长期愿望及战略规划的作用则更为

重要。

③国际化和国际竞争力的挑战

随着跨国公司的兴起、国际经济一体化的发展以及信息通信技术的发

展，国际化成为一个新趋势。全球化增加了政府治理的复杂性，加快了

社会变革的速度，同时全球化也使国家之间的竞争更为激烈。为了应付

国际化和国家竞争力的压力，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点

制定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。

④公共利益的挑战

政府是公共利益的代表者。公共利益不仅仅指公民共同的利益，公共利

益要求政府治理要兼顾整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利

益。因此，公共管理者要有系统观、整体观、长期观。公共管理必须构

建国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。

（3）中国公共部门进行战略管理的背景

在我国，随着加入WTO、市场经济的发展和行政体制改革深化以及政

府职能的转变，我国的公共管理者与西方的公共管理者面临着某些类似

的困境，需要转变政府管理方式，建构新的政府管理模式。

①进入21世纪，经济全球化和信息化社会加速发展，国际竞争加剧。中

国加入WTO以后，这意味着中国公共部门将面临更复杂多变的国际环

境。在国内，随着体制转轨和社会转型，社会问题复杂多变，矛盾冲突

加剧，社会危机随时可能出现，这要求政府从注重日常管理、常规管理

转向未来的发展管理、风险管理或危机管理（2003年SARS危机的爆发

就是一个典型例子）；

②随着改革开放的深入和民主政治建设的发展，公民的民主意识和参与

意识增强，对公共部门管理的效益、效率和公平提出了更高的要求，对

公共部门回应公众服务需求的呼声高涨；

③随着行政体制改革深入以及公共服务企业化、市场化和社会化改革的

拓展，公共部门日益面临着重组、合并、民营化、公私竞争、公共部门

之间竞争、政府干预范围的缩小等威胁；

④随着绩效评估在地方的实行，绩效导向的评估与预算挂起钩来，更让

公共部门压力重重。所有这些变化莫测的国内外环境成为中国公共部门

实行战略管理的直接驱动力。

（4）公共部门实施成功的战略管理的要求

①公共管理者必须树立长期观，打破短期主义的思考，发展前瞻性思

考。

②政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视”，打破部门主义的

限制，发展一种全局观，强调整合的管理途径。

③在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会，这

不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍。

④重视更高层次的问题。将问题放在更高层次上去看，就会发现很多短

期利益可以让位于长远利益。

⑤追求满意。在战略管理中，满意比最佳更为重要。用可以接受的战略

实现满意结果，这比用不受欢迎的战略而没有实现最佳结果要好得多。

⑥殊途同归。通过不同的方法或途径达到类似的结果是可能的。得到成

功的结果远比规定得到这一结果的方法更为重要。

（5）中国公共部门战略管理能力提升的途径

①充分发掘和利用现有的政治资源，为公共部门战略管理提供稳定的环

境和强有力的政治支持。战略管理的实施是建立在对组织资源和优势的

准确判断之上的。我国在现代化建设和改革开放的进程中，逐步积累了

一些资源和优势，正确认识并充分利用这些资源是新时期提升我国公共

部门战略管理能力的前提。

②适当引入政府间竞争，形成公共部门战略管理的外在激励与内在动力

机制。随着新公共管理运动在西方国家的普及，引入市场竞争机制被认

为是一种有效的克服政府失灵的办法，我国也开始大量借鉴西方“企业

化政府”改革的一些成功经验，引入竞争机制。但是，由于公共部门战

略管理的公共性，一方面要利用现代化的治理工具，不断改进政府的运

作模式，改进政府与企业、市场和社会的关系，最终实现一种政府、市

场和社会的共同治理模式；另一方面，要使竞争发挥作用，就必须注重

在公共领域进行有序竞争，引入竞争的配套措施。政府必须明确角色，

重视战略规划，重视绩效评估，建立公共责任机制，构建公平的竞争环

境并精心管理，为所有的竞争者创造平等的竞争平台。

③扩大公民参与，培养和借鉴民间的创新力量。公民参与是民主政治的

基石，也是社会活力和创造力的源泉。它是政治合法性的根源，政治运

作的润滑剂，为政治体系提供纠错机制和平衡机制，关系到政治生活的

民主化和社会的稳定。对于提升公共部门战略管理能力来说，公民参与

的意义在于，可提供战略管理所需要的智慧、知识以及信息。公民参与

可以集中民众智慧，吸收不同领域的知识，并为战略管理者提供及时有

效的信息，从而提升战略管理能力。为了扩大公民参与度，公共部门要

加强与公民对话，在保障宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提

下，对公民参与的内容、方式、途径做出明确的规定，充分尊重公民的

人格和合法权利，承认公众在公共管理整个运行中的主体地位。

总之，公共部门战略管理途径对于我国公共部门管理尤其是政府管理职

能与方式的转变，对于我国公共管理的知识体系和课程体系的更新以及

公共管理人才培养，都有着重要的现实意义。

2012年中央财经大学公共管理理论与实践考研复试真题及详解

中央财经大学

二零一二年硕士研究生复试考试试题（042）

招生专业：公共管理硕士（政府管理学院）

考试科目：公共管理理论与实践

注意：本试题所有答案，应按试题顺序写在答题纸上，不必抄题，写清

题号。写在试卷上不得分。

一、名词解释（每题3分，共15分）

1．大部制

2．政府预算

3．行政首长负责制

4．公共危机管理

5．政府失灵

二、简述题（每题10分，共50分）

1．什么是公共政策评估？评估的一般标准是什么？

2．我国政府接受监督的主要方式有哪些？

3．请简述政府采购的主要方法。

4．完善的公共危机预警机制应包含哪些内容？

5．公共部门为什么要重视战略管理？

三、论述题（共35分）

中国政府绩效管理现存的主要问题及其原因有哪些？请结合实际，谈谈

如何对中国政府绩效管理进行优化。

参考答案

中央财经大学

二零一二年硕士研究生复试考试试题（042）

招生专业：公共管理硕士（政府管理学院）

考试科目：公共管理理论与实践

注意：本试题所有答案，应按试题顺序写在答题纸上，不必抄题，写清

题号。写在试卷上不得分。

一、名词解释（每题3分，共15分）

1．大部制

答：大部制即为大部门体制，是指在政府的部门设置中，将那些职能相

近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大

限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，

降低行政成本。大部门体制是大部门体系和机制的有机统一，缺一不

可。大部门体系是一种由核心化的行政决策中枢及其办事机构、综合化

的政府组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的政府组织架构。大

部门体系应采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行

机制。大部门体制的实质是一种政府治理模式。大部门体制改革应该是

政府组织架构调整与政府运行机制再造的统一。

2．政府预算

答：政府预算是指政府为实现其职能，通过法律形式确定的筹集和利用

资金的计划。它是立法控制财政的手段和政府会计的基础，也是处理其

他财政问题的依据，因而是财务行政的关键和中心内容。政府预算的内

容包括：预算收支的种类、数量及收支性质和作用；各级政府处理财政

收支问题时的关系；执行和实现收支计划的法定程序、具体措施和规章

制度。政府预算的原则表现为：①公开性；②可靠性；③完整性；④统

一性；⑤年度性。

3．行政首长负责制

答：行政首长制又称独任制、一长制，是指行政组织最高决策和管理权

力由行政首长个人行使并负责的组织体制。组织内其他参与决策的管理

者地位处在行政首长之下，只起到咨询建议的作用，没有最终决定权力

与责任。其优点是：行政组织权力集中，责任明确，决策与行动迅速，

指挥有力，避免互相推诿，减少不必要的冲突，易于保密。其缺点是：

行政首长一人知识、经验、精力有限，决策和处理问题可能欠周到和难

以胜任，影响行政效能，而且行政首长一人独揽大权，缺少监督制约机

制，容易形成独断专行，不符合民主精神。

4．公共危机管理

答：公共危机管理，又称政府危机管理，是指政府针对公共危机事件的

管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题。

政府在公共危机事件产生、发展过程中，为减少、消除危机的危害，根

据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。即公共危

机管理指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效

地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。

5．政府失灵

答：“政府失灵”主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节市场

的作用，在某些条件下甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“政府失

灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。“政府失灵”的主要问

题在于：①政府对社会的经济管理经常缺乏明确的利益主体、责任主

体，由此导致政府效率低下和政府官员冷漠无情；②政府维护社会公平

的职能难以履行，经常以牺牲效率为代价；③政府由具体的官员组成，

而作为自然人的政府官员并不会因为承担公共责任而自然产生任何道德

优势，他们既不比常人更坏，也不比常人更好，他们同样也会犯错误；

④政府与人民之间的法理或法律上的契约关系在现实生活中往往是不完

整、不对等的；⑤政府作为特殊的政治主体和经济主体，其微观经济运

作如同私营企业一样也涉及复杂的产权关系和激励机制，所以，政府与

市场不能实现相互替代等。

二、简述题（每题10分，共50分）

1．什么是公共政策评估？评估的一般标准是什么？

答：（1）公共政策评估的含义

公共政策评估是指政策评估人员利用科学的方法和技术，有系统地收集

相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活

动。政策评估的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯；重新

检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道；同时，政策评估还可

以作为形成政策问题或政策建议的基础。

（2）政策评估的一般标准

政策评估的标准是指评估政策结果的特殊规则或标准。政策结果包括政

策产出与政策影响。前者指标的人口或受益者接受政府给予的财货、服

务或资源；而后者指政策执行以后造成的有形与无形、预期与非预期的

实际情况的改变。对于具体的不同的公共政策的评估，其具体标准和指

标可能不尽相同，但从一般意义上而言，政策评估要注意以下标准：

①效能

效能指某项政策达成预期结果或影响的程度。也就是将实际达成者与原

定的预期水准相比较，以了解政策是否产生所期望的结果或影响。效能

所涉及的含义并非指政策是否按原计划执行，而是指政策执行后是否对

环境产生期望的结果或影响。

②效率

效率是指政策产出与所使用成本间的关系，通常以每单位成本所产生的

价值最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基础。效率可分成两

大类：技术性效率与经济性效率。

a．技术性效率，指以最小努力或成本完成某项活动或产品，亦即在成

本受限制的情况下，寻求政策期望影响的最大化。

b．经济性效率，指政策整体成本与整体利益间的关系，包括间接成本

与所有的影响在内，亦即着重于对资源作分配及使用，并使人民因此所

获得的满足最大。

③充分

充分是指政策目标达成后，消除问题的程度。虽然有的时候政策目标的

设定，是为了消除整个问题，但由于各种因素的限制，政策执行后，目

标常被缩小成一小部分或是对问题只能作部分的解决。这样，则政策并

未能充分地解决问题或满足公众的需求。故以充分为标准，亦可衡量政

策产生期望影响的程度。

④公正

公正是指政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公正分

配的程度。一项公正的政策乃是一项努力公正合理分配的政策。某一项

政策也许符合效能、效率、充分的评估标准，但若因它造成或引起不公

正的成本或利益分配，也不能算是成功的政策。公正标准与社会上如何

适当公正地分配资源是息息相关的，由于每一个人、每一个团体都有其

不同的需求，所以任何一项政策均难完全满足每一个人或每一个团体，

因此，只能谋求社会福利的最大化。其做法有四种：

a．使个人福利最大化。即使所有的人所获福利都最大化。

b．保障最少量的福利。即增加某些人的福利，但使情况最糟者能获得

最低基本数量福利的保障。

c．使净福利最大化。即增加社会的净福利但假设其所获利益可用以补

偿遭受损失者。

d．使再分配的福利最大化。即使社会中某些特定的团体，其所获再分

配的福利能够最大化。

⑤回应性

回应性是指政策执行结果满足标的团体的需求、偏好或价值的程度。回

应性标准十分重要，因为某一项政策也许符合其他所有的标准，但因未

能回应受此政策影响的标的团体的需求，故仍可被评估为失败的政策。

⑥适当性

适当性是指政策目标的价值如何、对社会是否合适以及这些目标所根据

的假设的妥当性如何。当其他的标准均把“目标”视为理所当然而加以接

受时，唯独适当的标准会问：是否这些目标就社会而言是恰当的？如果

政策目标不恰当，则即使政策执行结果能达到效能性、效率性、充分

性、公正性及回应性的标准要求，仍然会被视为失败的政策，所以，适

当性标准应优先于其他标准。

2．我国政府接受监督的主要方式有哪些？

答：（1）我国政府接受行政管理内部监督的方式

行政管理内部监督，是指上级行政机关对下级行政机关、专门行政监督

机关对一般行政管理机关以及行政部门对其工作人员进行的监督，它是

行政管理系统内部建立的检查、督促等自我约束、自我制衡等主体监督

体系。其中，专门行政监督机关在中国主要是指行政监察机关和审计机

关。在中国，行政管理内部监督体系主要有一般监督、专门监督和特种

监督三种基本形式。

①一般监督

一般监督，是指基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关之间、

同级行政管理机关之间以及行政管理机关对其自身或所属公务员进行的

监督活动。从中国行政管理层级上看，宪法、法律所规定的一般监督主

要有三种，即上下级之间的监督、一级政府内部平行机关之间的监督和

行政管理机关对其自身或所属公务员的监督。

②专门监督

专门监督指在行政管理主体内部设置专门监督机关，即专门监察机关实

行的监察活动。目前，我国行政管理专门监督中，最为核心、常用、有

效的专门监督是国家行政监督机关实行的行政监察活动。国家行政监督

机关以宪法和法律为依据，在我国县及县以上各级政府中都有设立。它

在上级行政监督机关和所属人民政府的领导下，独立地行使监察权，只

服从国家有关法律、法规和政策等，因而其监督地位具有公正性和权威

性的特点。

③行政复议

行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益

而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关

依照法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作

出行政复议决定的一种行政监督法律制度。

行政复议的目的是为了纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行

为，因此，它是一种行政自我纠错机制。我国各级行政机关普遍设立行

政复议机构，这些机构及其人员做了大量工作，取得重大成绩，其发挥

的内部监督作用也是相当巨大的。

④特种监督

特种监督是指行政管理主体内部依法实行的针对某种专门的行政管理活

动进行的专业性监督，如审计监督、物价监督等。其中审计监督就是国

家审计机关进行经济监督的一种活动，它有权依法对政府组织、企事业

单位以及其他同国家财政有关单位的财政财务收支的真实、合法和效益

进行审核、稽查的活动。如果发现有违法行为，审计机关有权责成有关

单位予以纠正，并有权对其做出没收非法所得，处以罚款，停止财政拨

款，终止银行信贷等处理。由于专业性监督主体在公共组织内部具有相

对的独立性，它与被监督对象既无隶属关系，又无经济利害关系，从而

使其监督具有较高的自主性、主动性和客观性。

（2）我国政府接受行政管理外部监督的方式

行政管理外部监督，是指行政管理组织以外的各种监督主体对行政机关

及工作人员的管理活动所进行的多渠道的、多种形式的异体监督。外部

监督体系主要包括权力机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会

监督等形式。

①权力机关监督

权力机关监督是指国家立法机关对行政管理机构及其活动实施的监督，

是具有法律效力的最高层次的异体监督。由于世界各国的政体和国体的

不同，国家权力机关的监督内容与模式存在着差异性。我国由人民代表

大会及其常务委员会对政府进行监督。

②司法机关监督

司法机关的监督是指国家司法机关作为监督的主体对机构及其活动实施

的强制性的监督活动。司法监督是一种兼具公正性与合法性的监督形

式，对于保障国家法制秩序的稳定，完善法制建设都有重要意义。

我国人民法院作为国家的审判机关，它通过审理、判决与行政管理组织

机构及其人员相关的案件，处罚违法犯罪的行政管理人员的行为，对行

政管理活动实行监督。我国人民检察院作为国家的法律监督机关，肩负

着维护国家法制的职责，主要是通过对行政管理组织机构人员触犯法律

的罪行和利用职权犯罪的事件进行侦查、批捕和提起公诉来实施监督

的。

③政党监督

我国的政党监督与西方国家的两党制或多党制的政党制度不同，我国实

行的是以共产党领导的、多党合作的政党制度，相应的，我国的政党监

督是以共产党监督为主，各民主党派监督为辅的政党监督形式。中国共

产党是我国的执政党，对行政管理实行监督是党不可回避的政治责任，

其作为执政党的长期执政地位和基于历史功绩形成的领导权威为其监督

行为提供了合法性与政治支持。中国共产党从中央到地方各级党、党的

纪律检查委员会组织以及广大党员对行政管理组织进行的监督，是中国

共产