国有企业招投标合规管理研究

0引言企业合规管理是企业为有效防范、识别、应对可能发生的合规风险所建立的一整套治理体系[1]。一方面，建立行之有效的合规管理体系能够有效防范合规风险，减少企业财产损失，促进企业可持续发展；另一方面，合规管理有效切割了企业和员工以及与第三方之间的责任风险，员工手册以及员工培训便是企业免除责任的依据[2]。总之，合规管理能够创造企业价值，克服行政监管的局限性，更好地维护社会公共利益。1国有企业招投标合规管理的现实意义招投标合规管理贯穿国有企业经营管理的全过程，是国有企业合规管理体系的重要组成部分。在新时代国有企业高质量发展的形势下，亟须建立新的招投标合规管理体系，以更好地协调各利益相关方的关系，促进国有企业招投标工作依法合规开展。国有企业招投标管理工作项目多，资金规模庞大，涉及项目开发方、供应商、招标代理机构等诸多单位，招标结果也会对国有企业的经营发展水平以及廉政建设产生直接影响。同时招投标活动本身具有的规范性、一次性、公开性等特点，也要求国有企业必须遵循严格的程序和既定的条件。近年来，国有企业招投标领域存在一些违规现象，因此，需要国有企业针对存在的问题分析梳理，以完善国有企业投标合规管理流程。2国有企业招投标合规法律规范性文件梳理国有企业招投标合规，即国有企业及工作人员的招投标行为符合法律法规和国有企业制度等要求。因此，梳理相关规范性文件是对此展开研究的基础。从表1来看，与国有企业招投标相关的法律体系较为完善。在法律、行政法规及规范性文件等各个层级方面均有适用依据；在数量方面，法律2部、行政法规1部、部门规章及规范性文件9部；在制定主体方面，招投标部门规章及规范性文件主要由国务院多个部门联合发布；从发布时间来看，近几年出台法律规范频率较高，反映国家对招投标行为的重视。表1与招投标活动相关的法律法规汇总3国有企业招投标常见违规情形3.1规避招标行为规避招标是国有企业在招投标中最常见的违规情形之一，其有两种表现方式。第一种是“应招而不招”。法律规定了必须招标的项目类型，但部分国有企业对依法必须招标的个别项目未进行招标，而是直接选择常规程序与供应商开展合作。第二种是“化整为零”，即肢解项目。部分国有企业将符合招标条件的项目分阶段、分标准或者分额度“肢解”，使“肢解”后的项目达不到招标条件，这种行为既违法，还会造成资源的浪费。3.2招投标人相互串通行为招投标人相互串通行为主要发生于投标环节，从主体上主要表现为招标人与投标人相互串通。第一，招标人向投标人透露信息，提供了间接帮助。招投标资料的泄露容易导致个别投标人中标，产生不正当竞标行为。第二，招标人对投标人进行指导，提供直接帮助。招标人与投标人相互串通是为了提高部分投标人中标的可能性。部分国有企业在招投标过程中可能会针对投标人的报价或者投标文件直接提出修改要求，使其更容易通过评标人的评审。3.3违规组建或调整评标委员会部分国有企业对评标委员会的重要性缺乏认识，组建评标委员会不符合规定，存在随意性。通常表现为评标委员会成员没有随机从专家库中抽取，有时还会指定某些与投标人有利害关系的专家加入委员会。同时，在评标委员身份方面，对招投标熟悉或精通的专家较少，而国有企业相关行政管理人员较多，不符合比例要求。上述行为导致国有企业招投标活动没有形成科学的评标体系[3]，评标变成国有企业内部行政决策，评标委员会在对投标人的资格或者投标文件进行审查时，往往有失公正，降低了评标的权威性。4国有企业招投标违规行为的成因4.1招投标合规法律法规不够完善随着技术的发展，招投标合规法律法规在具体实施过程中还存在不足，与实践易脱节。首先，虽然《中华人民共和国招标投标法实施条例》明确了国有企业招投标活动一些常见违法违规情形，但也包括兜底条款，说明未穷尽列举。其次，串通投标的形式伴随电子招投标的诞生愈发多样，隐蔽性更高，专门的法律尚未对此进行更新，而效力更高的《中央企业合规管理指引(试行)》对国有企业的招投标活动也未提出具体操作意见。4.2国有企业招投标规定不够全面首先，在招投标体制管理方面，部分国有企业由多个部门共同负责招投标工作，这种“九龙治水”的格局看似能够相互分工，实则各部门职责不清，较难进行责任追究[4]。其次，在国有企业招投标制度设计上，国有企业制定的招投标制度和流程滞后于经济发展形势，国有企业招投标管理工作缺乏刚性约束与规范引导，极易引发违规操作现象[5]，还会降低招标人员的执行力，延缓整个招投标进度。4.3招投标工作人员法律意识淡薄部分国有企业招投标工作人员对企业招投标管理规定及相关流程不熟悉，在开展招投标时，并未形成依法依规办事的思维，更多依赖主观判断。更有甚者，故意实施违规行为干扰公平竞争的招投标秩序，为自己和他人谋取不正当利益。原因就在于部分国有企业管理层主观上不重视招投标管理活动的合规性审查[6]，法律意识淡薄。此外，国有企业工作人员招投标业务能力不足也容易导致违规行为的发生。4.4政府指导和监管滞后第一，政府提供的招投标指导不足。招投标活动专业性较强，招投标工作人员对违法情形认识不足，易使其在操作中产生不符合法律法规的行为。第二，政府对招投标过程监管不够。监管部门仅注重对国有企业招投标是否合规作出评价，而对国有企业招投标的硬约束缺乏应有的力度，各主体监督责任未完全理顺，在实际工作中难以发挥监督合力[7]。5国有企业实现招投标合规管理路径5.1完善招投标合规法律体系首先，相关部门应对《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》进行修正，调整其与实践不符的内容。如可将电子招投标等新技术应用中可能出现的串通投标情形纳入其中[8]，以维护招投标项目的公平性。其次，相关部门应加强《中华人民共和国民法典》与《中华人民共和国招标投标法》的衔接。目前《中华人民共和国民法典》中关于招投标的规定过于原则，后续应就招投标的内容进行细化。最后，相关部门应丰富招投标合规及其配套制度的法律依据，使国有企业开展招投标得到全方位的法律保障。5.2健全国有企业招投标体制和制度规定首先，国有企业应成立专门的招投标管理机构，如招投标委员会，并明确该机构的工作权责，配备专业队伍。国有企业在开展招投标活动时，要由专业部门牵头负责，其他部门协助，打破多部门分工混乱的局面。其次，国有企业应依法制订并完善企业内部招投标管理办法、制度、指南等，严格制订详尽的招标计划、审批流程与所需手续，鼓励公开招标，确保透明化管理[9]。国有企业招投标管理办法也应当对供应商资质审查、招标、投标、评标等内容进行详细规定。5.3加强对招投标工作人员的培训第一，国有企业内部应定期集中开展招投标法律法规学习，将招投标法律法规作为从事招投标活动的准入考查内容之一，提高招投标工作人员整体法律水平。第二，国有企业内部应开展廉洁教育，防范招投标工作人员违法行为。第三，国有企业内部应加强招投标业务培训，培养一批素质高、能力强的招投标专业人员，增强其服务意识，确保企业选到质优价美的项目开展方案[10]。5.4政府加大指导和监管力度首先，政府应当提供必要的指导，帮助国有企业提高对招投标合规管理的认识。项目招投标涉及多个政府部门，各部门应在法律法规范围内落实职责，严格管理。其次，政府应当加大监管力度，适当调整监管方式，以提升招投标监管质量。如政府应针对电子招投标的兴起，建立招投标电子监察系统，推动电子政务联网系统的普及，并实现与原有系统的衔接，做到数据同步流转[11]。政