旅检过程中出现的问题及解决方案分析研究 空乘管理专业

旅检过程中出现的问题及解决方案摘要：随着对外开放的不断深化，以及贸易一体化的持续发展，出入境人员数量大幅度增长，越来越多的人类传染病、动物植物病虫害和有害物种、各类危险品数量也相伴进入国境，而且渠道增多，形式多样。旅检现场查验过程中发现的违法行为数正在逐年攀升，加之部分人员不理解、不配合甚至阻挠、抗拒执法，旅检现场的执法冲突数也在不断增长。在这样一个新的时期，有必要运用公共管理的相关理论，选取相关样本进行指导、分析，有针对性地提出更加科学、有效提升执法效能的措施建议，以期最大限度提升出入境人员对法律的遵守度和对执法工作的配合度，确保国家非传统安全。关键词：旅检；口岸；出入境ProblemsandsolutionsintheprocessoftravelinspectionAbstract:withthedeepeningofopeningup,andthesustainabledevelopmentoftradeintegration,asubstantialincreaseinthenumberofentry-exitpersonnel,moreandmorehumaninfectiousdiseases,animalandplantpestsandharmfulspecies,thenumberofdangerousgoodsisalsoaccompaniedbyenteringthecountry,andthechannelincreased,diversity.Thenumberofillegalactivitiesfoundintheprocessofon-siteinspectionisincreasingyearbyyear.Inaddition,somepeopledonotunderstand,donotcooperateorevenobstructorenforcethelaw.Thenumberoflawenforcementconflictsatthesceneoftheinspectionisincreasing.Insuchanewera,itisnecessarytousethetheoryofpublicmanagement,selecttherelevantguidance,sampleanalysis,putforwardamorescientificandeffectivemeasurestoenhancetheeffectivenessoflawenforcementproposals,inordertomaximizetheentry-exitpersonneloflegalcomplianceandenforcementofthecoordination,toensurenationalnontraditionalsecurity.Keywords:Travelinspection;port;entryandexit一、旅检现场工作的主要特点（一）通关时效要求更高口岸作为关口，所有的查验工作均会在客观上对客货流造成迟滞。与出入境货物的货主相比，出入境人员由于置身其中，对通关时效有着更为切身体会。加之其多是处于人困马乏的状态，有的还急于转乘其他航班、高铁等前往第三地，对通关时效的体会将进一步放大。在确保风险可控的前提下，国检部门在人员检疫环节和核生化反恐方面通过配置多种监测设备，实现了常态下“零待时、无干扰”通关，在携带物检疫环节通过配置检疫犬、X光机等方式提高查验速度和通关效率。但是在遇到某些非正常情况需要全面加强查验，或需要对部分人员进一步检查或处置时，就会对通关速度造成影响。特别是后一种情况，由于当事人对检查或处置本身就已不可避免地存在抵触情绪，如果遇到急于兼程赶路或情绪急躁者，将进一步强化其抵触情绪。（二）人员来源和成分复杂近年来国内出入境航线路的增加，不仅在亚洲地区的覆盖率大幅提升，也拓展至北美、澳洲、欧洲的多个国家。此外，随着国际间中转日渐便捷，出入境人员的来源还进一步延伸至非洲、南美等地。上述航点中，不少位于人类传染病疫区、动植物疫区或物种资源较为丰富的地区，存在极大疫情疫病传入的风险，以及违法携带禁止入境物品的风险，给国检部门的口岸把关工作造成了极大挑战。与此同时，伴随着出入境人员数量的持续增长，其职业、身份、出入境意图的差异日渐，以及心理素质、法治意识良莠不齐的特点日益凸显，甚至不乏职业化的“代购”“水客”混杂其中，对口岸监管和查验工作提出了新的挑战。国检部门在执法过程中，特别是在对部分人员进一步检查或处置时，也时常遇到当事人不理解、不配合乃至蓄意抗法的情况，有时甚至必须借助强制力量保障执法。（三）须当场处置完毕俗语道:“跑了和尚跑不了庙”。然而旅检现场的执法工作最大的困难就是“跑了和尚”又没有“庙”。受制于多种现实因素，对于离开旅检现场的入境人员，很难进行有效追缉，只能力求在现场处置完毕。一是取证困难，例如动植物及其产品，法律只是规定了禁止或限制其通过携带方式入境，而不是禁止持有。而口岸查验为了兼顾通关效率，只能采取抽查。如果未能当场截获，在其离开查验现场后将难以对有效举证。因此，对于有携带上述禁止入境物品的行为只能采取“抓现行”的方式进行处理。二是政策制约，例如对于违反检验检疫法律法规的行为，虽然也规定了处罚条款，但是受制于《行政处罚法》的规定，对公民处以高于50元的罚款只能通过一般程序处罚，不能当场处罚。对旅检现场而言，一般程序处罚将产生诸如立案审批、法律文书纷繁复杂影响处置时效，罚款收缴困难影响结案率等一系列难题。而对涉及行政违法未处理完毕的当事人，法律却又没有在出入境或其他相关方面加以限制。因此，有些口岸为了确保结案率，只能采取一般程序处罚“快速化”的变通方法，当场进行处理。二、旅检过程中存在的问题（一）旅客接受安检过程中配合程度不高旅客在接受安全检查过程中配合程度不高也是影响安检工作质量的因素之一。因为安检站每天人流量非常大，有出国旅游的人员，也有外出、外来的探亲人员，也有出差的企业员工，这些人综合素质都不相同，对待安全检查，很多旅客是认可的，但是也有旅客认为太麻烦，尤其是在逢年过节的时候，大家都是归心似箭，如在对待每个包裹都要过安检的措施，许多旅客就认为，小包就不用检查，尤其是人多的时候，很可能会有小偷浑水摸鱼，到时候包丢了，这个责任由谁来负责，也有很多旅客看到时间马上就要到了，时间紧迫，会认为安检是耽误时间的表现，甚至是认为安检人员是故意找麻烦，这也就造成了部分旅客在执行安检过程中甚至有抵触情绪，影响了车站安全管理工作的顺利展开。另外部分出入境人员为了逃避检查，除了不实申报或者应对执法人员询问外，更是处心积虑采用多种方式进行伪装、藏匿。（二）执法冲突愈演愈烈在口岸查验过程中，屡次出现出入境人员与执法人员发生冲突的事件。据不完全统计，厦门机场口岸2015年旅检现场有记录的冲突事件56起，除1起冲卡闯关事件发生在出境检疫环节外，其余均发生在携带物检疫环节，平均每个月发生4-5起。发生在携带物检疫环节的执法冲突，均为当事人携带的禁止入境物品被查获引发。其中大多数为当事人情绪失控，进而激烈争辩、辱骂，甚至进行威胁。此外，较为严重的包括冲卡闯关1起、动手抢夺截留物1起，均被及时制止。甚至还有更加严重的蓄意抗法2起，已涉嫌妨碍公务，由公安部门介入处理。在发生的执法冲突事件中，从引发的因素看，主要可以分为以下几类:一是自身本能。当事人由于不够熟悉法律法规或者抱有侥幸心理，在境外购得禁止入境物品而被截获，出于保护财产的本能而引发。此类因素占大多数。二是碍于情面。当事人在现场遇到个别检查或者被截留物品，认为“没面子”“下不来台”而引发。多为有一定社会地位者。三是特权意识。当事人特权意识浓厚，不尊重基层执法人员、不配合现场工作而引发。多为地方党政干部或者其亲戚朋友，抑或是有一定社会关系的商人。四是蓄意抗法。当事人明知法律规定却仍然故意违犯(也有的是事前不知法律规定)，在被查处时蓄意制造事端，倒打一耙，甚至公然抗法，试图以此达到逃避、阻碍执法的目的。三、旅检过程出现问题的原因分析（一）职能定位出现偏差目前，口岸执法工作遇到的问题，首先就是职能定位上出现的偏差。国检部门的主要职责是依法对出入境人员、货物、交通工具进行检验检疫，这其中既包括了对疫情疫病或者不合格商品的检出，也包括对出入境人流、物流的监督管理(监管)。政府通过公权力约束与控制个人或组织的行为，称为监管。它的方式可以是制订某些规则，也可以是采取实际行动。在出入境检验检疫领域，就是通过相应的法律法规和业务规程，为确保出入境人员、货物、交通工具切实有效接受检验检疫而采取的一切行政监督管理工作。在实践中，对疫情疫病或者不合格商品的检出成了国检部门日常业务工作的压倒性内容，而在监管方面却鲜有突破。通过研读国家质检总局制订的绩效考核方案，可以发现2016年各直属出入境检验检疫局的考核指标中，“检出率”及其相关指标达到27分，而且大多数为竞争性指标，得分与排名挂钩:监管类指标只有11分，其中大多数为非竞争性指标，也就是总体达到条件即可得分。考核指标经过层层分配，最终落实到基层单位特别是旅检一线时，基层只能围绕这样的指标体系将人力、物力、财力都集中在完成“检出率”的任务上，最终使得“检出率”成了衡量业务工作成效的几乎唯一标准。然而，旅检却是非常典型的综合执法工作。其业务门类涵盖人员检疫、携带物检疫和核生化反恐等多个方面，内容包括体温与核辐射监测、医学排查、行李检查、携带动植物的现场检疫、截获违法携带禁止入境物的销毁或者退运、行政处罚等。但是其中直接涉及检出的只有医学排查、动植物现场检疫两项工作，而且动植物现场检疫工作量极小，就厦门机场口岸而言每年尚不足百批，此外均为监管类工作。此外，随着近年来72小时过境免签、144小时过境免签、通程航班、24小时过境免办边检手续等不断涌现的各种新型通关模式，都是旅检监管面临的新课题。（二）分类管理措施缺乏国家质检总局目前共有部门规章180余个，直接涉及旅检业务的规章只有携带物检疫门类下的《出入境人员携带物检疫管理办法》和《出入境特殊物品卫生检疫管理规定》2个，而人员检疫、核生化反恐门类下尚无规章，现行有效规范性文件843个(截止2016年6月)，直接涉及旅检业务的规范性文件也非常少。此外，对于通程航班、72小时过境免签等新型通关模式，也在全国层面缺乏统一政策，只能各自为政。以通程航班业务为例，国内全面开展该业务的北京、上海、广州、昆明四个机场口岸，以及只开展了过境流向业务的厦门机场口岸，采取的监管措施都各不相同。相比之下，具有类似业务的海关总署，仅涉及出入境行李物品监管一个门类的部门规章多达18个、规范性文件21个，其中针对不同人员类型、物品类别、运递方式制订了相应的政策，对现场执法的细节也进行了明确规定。同时，对于通程航班等新型通关模式，在总署层面上也有具体监管措施和审批要求。（三）政策宜传未能深入人心近年来，各地国检部门在推动出入境检验检疫法规普及方面进行了努力。一是开展国门生物安全进校园、进社区、进客舱等活动，通过检疫犬现场演示、在飞机、船舶客舱放置宣传材料等方式，宣传法律法规。二是在加强传统媒体宣传的基础上，通过微信等新媒体介绍旅检的有关职能、流程和法律法规，取得了一定效果。然而，在旅检的执法实践中，仍有不少出入境人员在违法被截获时自称对法律法规不够了解，或者不能有效理解。虽然其中不乏辩解之词，但是确实也有一些是情况属实。此外，还有不少人分不清国检、海关、边检，或者认为国检部门属于地方省、市政府领导。这些都说明在宣传方面仍有不足之处。（四）政策可执行性差，给执法人员带来困扰在人员检疫和反恐方面，政策措施多是以规范性文件甚至是函件形式下发，不仅法律效力有限，而且立足点上也多是偏重于内部规范。还有些措施与现场执法保障能力严重脱节，在情报获取、现场管控和后续处置方面缺乏支撑。例如，为提高口岸防控有效性，加强后续追踪，实现口岸精准检疫，国家质检总局发出国质检卫〔2016〕222号文，要求各地国检部门高度重视信息收集和报送工作，并且依据有关法律法规明确了出入境交通工具承运人须提供的信息内容，包括旅客资料等，然而执行效果却大打折扣。一是该文件的政府信息公开属性为“不予公开”，却又规定了监管对象的责任、义务，致使基层单位在履行职权时陷入“不公开”和“效力不足”的两难境地。二是该文件所规定航空器申报材料信息量极大，传统的纸质申报方式无法适用，只能依靠电子申报系统。但是目前国家质检总局没有全国统一的电子申报系统，各地自行开发的电子申报系统中也只有北京、厦门机场口岸的电子申报系统能满足功能要求，给基层执法人员带来很大不便。在携带物检疫方面，有些监管措施可执行性有限。例如，对人员入境时携带的犬、猫必须隔离30天，而且每人限带1只。上述规定虽然符合了动物防疫的技术要求，却在监管上存在巨大漏洞。因为目前全国只有少数几个大型口岸建有入境宠物隔离场，不少人为逃避隔离，入境时选择避开建有隔离场的口岸，最终导致规定形同虚设，并且进一步导致边贸口岸“水客”泛滥，大量“水客”携带犬只入境贩卖获取暴利，反而又造成增加了疫情防控的风险隐患，凸显其在政策研究的偏差，令基层执法人员无所适从。四、旅检过程中问题的解决对策（一）继续深化分类通关制度改革旅检现场早在上世纪八九十年代就开始着手进行旅客分类通关的相关探索，主要体现在两大举措，一是在《中华人民共和国海关对进出境旅客行李物品监管办法》中对进出境旅客按照其进出境滞留时间长短分为短期旅客、长期旅客、定居旅客和过境旅客，给予不同的行李物品监管标准;二是在上世纪80年代中期，中国海关在旅检现场推行“红绿通道”验放制度的时候将旅客是否携带有需要向海关申报的行李物品作为分类标准对进出境旅客给予分类，适用不同的通关通道。之后随着风险管理的推行，在打击走私的职能指导下按照走私风险的高低将监管对象进行了分类并在现场通道通关过程中给予其行李不同等级的查验。然而上述三种类型的分类通关都仅仅只是针对通关流程的某个环节的单独的、简单的、害1裂的分类，所追求的目标是专项的、短期的、功利的。所以随着监管业务量的大幅上升、监管职能的不断拓展、监管要求的日益提高，这种简单的、粗放的、随意的分类方法显然己不适应当前的行政环境，为了实现把得住与通得快的双重目标，我们需要建立起一套以守法便利原则为基石、以信息平台为支撑、以整合风险为目标的全面分类管理制度，通过制度保障的形式来实现监管资源的有效配置，改变现场平均用力的粗放型蛮查，使得守法旅客享受到海关便民服务的同时真正把住国家大门。（二）构建协调机制1.推行“有限海关”我们应按照“有限政府”的理念，一方面要“强化”职能，集中优势资源，充分运用风险管理手段，确保对重点领域和重点部位的有效监管，另一方面要“弱化”职能，减少微观事务管理，对内对外都要简政放权，充分发挥民众的自治精神，职能范围以外的事务坚决不管，职能范围内可管可不管的事务尽量不管。2.推进电子政务近年来，海关信息化建设突飞猛进，建立了“电子海关”、“电子口岸”、“电子总署”三大系统，以信息化技术为先导的现代化系统建设取得了很大进展。但是，简单的信息化只能起到替代人工、提高效率的作用，相对独立的信息系统，数据不能共享，造成了各式各样的“信息孤岛”、制约了信息化的进步和发展。应加快海关各类信息系统、监控分析系统、审单作业系统、选择查验系统、执法评估系统等应用系统的整合，形成全国统一的管理机制和评估处置标准的风险管理系统。同时重视与海关外部信息的联通，如工商、税务、质检、公安、银行、港口、码头、空港等部门信息的联通，做到信息共享，实现海关的智能化管理。（三）做好通关守法宣传在信息时代的今天，注重公共宣传也将是海关完善公共关系应对、提升进出境旅客守法意识的重要渠道。海关总署可以为全国海关旅检监管现场统一拍摄宣传短片，邀请知名公众人物公开倡导，形成“守法通关、便利尊严”的舆论宣传和社会认知。做好做响现有的中国海关12360热线，为进出境旅客提供及时、贴心服务。鉴于监管巨量进出境旅客的工作特点，可研究设置专门公共关系宣传部门，统一管理通关守法宣传事宜。具体手法上，如可联系省、市两级进出境签证管理部门，在其对外办理签证业务现场设立海关宣传栏，制作旅客进出境法规宣传单，在旅客办理进出境证件或签注时，随证一并派发，加强进出境发证渠道的海关法规宣传，提高宣传的针对性和