论家庭与社会保障分析研究-以内蒙古农牧区社会养老保险问题为例 行政管理专业

摘要：随着我国人口的老龄化增大，社会成员的养老问题成为当今关注的焦点，现以内蒙古农牧区社会养老保险问题作为研究对象，探讨我国的养老保险现状。近年来，内蒙古一直致力于农村和牧区社会养老保险制度的完善和推广，但是现存的制度仍然面临着不少问题，如专业法律不健全、保障能力有限、覆盖人群不足、养老金管理不善等，这些问题都亟待解决，本文对这些问题进行了详细的研究，从而得到了相应的对策，这些问题的研究对我国的社会保障和家庭保障有着积极的意义。关键词：社会保障；社会养老保险；内蒙古农牧区目录一、绪论 1二、社会保障的必要性 1（一）建立和发展市场经济的必然要求 1（二）具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用 1（三）社会公平的调节器 2（四）维护社会稳定的安全网 2（五）可以有效地激发社会活力 2（六）有利于保证社会结构和谐转型 2（七）有利于实现社会利益和谐共享 2三、探究内蒙古牧区社会养老保险制度 3（一）内蒙古农牧区养老保险制度现状分析 3（二）内蒙古农牧区养老保险制度存在的问题 3（三）内蒙古农牧区养老保险制度存在问题的原因 5四、内蒙古农牧区社会养老保险的完善对策 7（一）健全法律体系，提高法律保障 7（二）健全体制机制，促进农牧区养老保险动态协调发展 7（三）明确各级政府责任，加大投入力度 7（四）健全体制机制，促进农牧区养老保险动态协调发展 7（五）加快服务平台建设，加大教育宣传力度 7结论 8参考文献 9一、绪论社会主义市场经济体制的良性发展离不开完善的社会保障体系，“老有所依”是每个社会成员的最基本要求。我国二元经济结构的存在以及对农民社会保障的不重视，使得我国城乡间的社会资源分配不均，以致失衡。养老保险作为社会保障制度中的一项重要内容，就是为了平衡代际之间的养老负担。在对待农村社会养老保障问题上存在着一些理解上的误区，他们认为农牧民有家庭和土地就足以保障养老问题，为他们缴纳社会养老保险只是增加财政上的负担，这对农牧民是明显的歧视，也侵害了农牧民朋友们的权益。改革开放以来，我国的城镇居民社会养老保障体系逐步建立起来，并且越加完善，但是农村的社会保障体系由于一些认识上的不足，使得其发展缓慢。我国计划生育政策的实施以及人口老龄化所带来的一些现实问题，使得传统的家庭养老模式发生了改变，如今的农村养老面临着严峻的考验。2010年全国第六次人口普查的数据显示，0-14岁少年人口数量占16.6%，同2000年第五次全国人口普查数据相比下降了6.29%；60岁以上的人口占13.26%，同2000年相比上升了2.93%。专家推测说2050年我国老年人口数量将达到1亿人次，并且农村老龄人口占到60%。老年人属于弱势群体，农村的老龄人口更应该得到社会养老保险的支持。另外，随着我国经济的发展，农村的子女大多选择出去打工，使得留守老人和留守儿童的数量增多，留守老人无论是精神上，还是生活上都缺少照顾，一些老人生活状况堪忧，不得不自己为自己养老，留守老人晚年生活保障令人堪忧。老年人的数量增加需要的就是基本的养老保障，可是相比于城市，我国农村大部分地区的社会养老保险制度不完善，所以当务之急是尽快建立并且完善农村社会养老保险制度，使得农村的老龄人口老有所依。近年来，内蒙古自治区一直致力于农村和牧区社会养老保险制度的完善和推广，但是现存的制度仍然面临着不少问题，如专业法律不健全、保障能力有限、覆盖人群不足、养老金管理不善等，再加上如今高速发展的经济使得家庭和土地的传统养老方式难以实现，农村老龄人口面临着“老无所依”的困境。农牧区养老保险的完善对内蒙古农牧区老龄人口的基本生活保障、维持内蒙古地区的社会安定以及促进内蒙古经济发展都有着重要的意义。因此要实现农牧民老有所依，还需要建立一套符合内蒙古特点的社会养老保险制度，真正为农牧区居民服务的养老保险。二、社会保障的必要性保护劳动力的再生产和合理配置劳动力资源是市场经济的客观要求。在市场经济条件下，竞争机制所形成的优胜劣汰，必然会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去收入而陷于生存危机。社会保障通过提供各种帮助使这部分社会成员获得基本的物质资料，维持基本生活水平，从而使劳动力的再生产成为可能。使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾之忧，促进了劳动力的合理流动与合理配置。社会保障的支出是随着市场经济的增长或下降的运行变化情况而增减的。在经济发展强劲、失业率下降时，社会保障的支出会进行相应的缩减，社会保障基金的存储规模必然会因此增大，从而减少社会需求的急剧膨胀；而当经济衰退、失业增加时，社会保障的支出会相应地增多，给失去职业和生活困难的人们提供相应的购买能力，唤起社会的有效需求，并在一定程度上促进社会的经济复苏。所以说，社会保障具有调节市场经济中供求关系的蓄水池作用，能够在一定程度上平抑经济过热或过冷的现象，促进国民经济的良性循环。社会公平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过分悬殊的贫富差别，即所谓“不患贫，患不均”[1]。在市场经济条件下，收入分配机制与竞争机制相联系，必然形成社会成员之间在收入分配方面的不均等，甚至收入相差悬殊，强者成为富翁，弱者陷于困境。为了解决这一社会问题，需要运用社会保障法律制度对社会经济生活进行干预，通过提供社会保障措施，通过对社会成员的收入进行必要的再分配调节方式，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之问的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，以促进社会公平目标的实现。没有社会的稳定，就没有经济的发展和社会的进步，社会保障则是社会稳定的重要防线。由于社会资源分配结构的不完善、市场经济的风险、家庭“遗传”优劣势的不同、个人能力的差异、年老体弱等诸多因素的存在，社会成员不可避免地会遇到各种各样的生存与发展方面的风险[2]。所以，社会有必要通过社会救助、社会养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险、失业保险、社会福利、低保以及社会优抚等多个方面的社会保障，确保每一个社会成员有一个合理的基本生活水平，以有效地应对社会风险。因此，社会保障又被誉为“社会安全网”和“社会减震器”。

对于一个社会来说，社会成员潜能开发得如何，将直接影响着这个社会的持续性发展的动力，同时也事关这个社会发展的整体质量。马克思和恩格斯认为，社会发展最为重要的目标，是要使每一位社会成员获得自由而全面的发展。通过社会保障，为社会成员提供必要的义务教育和职业训练，可以使他们的潜能得到普遍的开发，获得最为基本的发展能力或提升发展能力，消除他们的种种后顾之忧，激发其活力。改革开放以来，我国由传统农业社会向现代工业社会转型的步伐加快，社会阶层结构发生深刻变化。同时，我国人口结构也出现重要变化，老龄化社会迅速到来。这些情况导致社会利益关系日趋复杂，利益矛盾增多。健全的社会保障制度能够协调各社会阶层的利益关系，缓解社会结构转型所引发的各种矛盾和冲突，促进社会结构和谐转型。社会主义市场经济条件下，市场竞争必然导致优胜劣汰，致使部分社会成员生活相对比较困难。社会保障制度秉持社会公平和正义理念，具有社会再分配功能，能够弥补市场失灵和缺陷，为困难群体提供必要的支持和帮助，从而使全体社会成员和谐共享改革发展的成果，促进全体社会成员逐步实现共同富裕，社会利益和谐共享。探究内蒙古牧区社会养老保险制度1、农牧民对养老保险的制度需求非常迫切，需要以养老保险的途径规避老年风险，解决自己的养老问题。主要体现在以下几点上：（1）制度需求的现实背景是人口老龄化问题严重。2010年全国第六次人口普查的数据显示，0-14岁少年人口数量占16.6%，同2000年第五次全国人口普查数据相比下降了6.29%；60岁以上的人口占13.26%，同2000年相比上升了2.93%，到2025年预计占总人口的20%左右。通过历次的人口普查结果不难看出我区的抚养比在不断的升高，赡养老人系数明显提高。我们应该规避这类人群的养老问题，做好这批人的社会养老问题。（2）制度需求的直接原因是传统家庭养老保障模式受到挑战。社会的组成离不开家庭，社会的保障也离不开家庭的保障。中国是典型的东方传统国家，孝传统根深蒂固，子女有赡养父母的责任，包括经济上的支持和精神上的抚慰等。家庭养老是家庭范围内的代际经济交换，它是建立在传统的道德约束上的，中华民族几千年的历史上也一直是遵从这种模式运行的，俗话说“养儿防老”也就不难理解了[3]。但是这种模式的运行在当今社会是有弊端的，并不能完全解决老年人的养老问题，所以社会养老保险需尽早提上日程。（3）制度需求的根本原因是土地保障功能的弱化。农牧民都有自己的土地或草场，它们也是农牧民安身立命的基础，对其生活有着一定的保障作用。可是通过经营土地或草场的收入一个是不稳定，需要承担一定的天气风险，再者这种保障提供的也是低层次的生活保障，总结就是保障水平低，不确定性高。2、现行养老保险制度供给存在的缺陷。20世纪80年代以来，我国政府就一直在探索建立农村社会养老保险制度，一共经历了试点、推广、整顿和恢复四个阶段。在全国的农村社会养老保险制度建立过程中，《县级农村社会养老保险基本方案》（简称《方案》）推出了农村养老保险制度的模型，《方案》中设计了从每月2元到20元不等的十种缴费方式，可供不同需求的居民选择，缴费时间最长年限为40年，受益者年满60周岁即可领取养老金。虽然这种保险方式在一定程度上考虑了农牧民的现实问题，可是由于保障水平过低、运营成本高、资金流失严重等原因并不受广大农牧民朋友的欢迎。养老保险覆盖面窄。1992年我区开始在一些经济发展较好的农牧区推行社会养老保险试点，2009年开始建立新型农村社会养老保险试点，2011年底，全国农村社会养老保险的参保人数达32643.45万人，其中内蒙古地区的参保人数仅289.99万人，还不到农业人口数量的30%，仅占全国参保人数的0.89%，有近四分之三的农业人口没有被农村社会养老保险覆盖到。而牧区中的一些嘎查由于地处边疆及偏远地区，社会养老保险还没有推行。据2011年全国各省市新型农村社会养老保险设点情况统计得出，内蒙古的参保人数是落后于其他地区的，参保人数排名位列倒数第九，甚至低于甘肃等地。偏远的农牧区经济基础较为薄弱，参保人数也是更低，参保人数过低加上农牧民收入本就不高，导致的直接结果就是农牧民的社会养老保险收入少，晚年生活保障地，内蒙古农牧区社会养老保险与全国的发展水平仍存在较大差距。内蒙古城镇与农村养老保障基本情况比较也是存在较大的差距，2003年城镇参加养老保险的人数约300万，而农牧民参加社会养老保险的人数仅为93万，并且在2003年到2007年这一段时间内，城镇居民参加社会养老保险的人数是逐年递增的，而农牧民参加社会养老保险的人数处于倒退的趋势，这明确表现出农牧区的社会养老保险还不能普及。此后的几年里，农牧民的参保率不断提高，与城镇居民的社会保险参保人数差距是不断的缩短，可是由于收入水平的影响仍然存在较大的差距。法律体系不健全。农村社会养老保险实质上是国家给予农村老年生活的法律保障。法律是农村养老保险建立的基础。目前，农村的社会养老保险体系之所以存在各种各样的问题，一个很重要的原因就是法律体系不健全、法律保障缺位造成的。目前，关于农村社会养老保险的政策，主要是建立在中央的“通知”和“决策”的形式上。在我国的基本法律中只有宪法、劳动法、保险法中对农村养老保险有少数原则性的规定，但均不涉及相关具体问题又没有相关的处罚措施，因此操作性极差。我国有关农村社会养老保险的基本法规主要有1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》；农业部于1992年颁布的《乡镇企业职工养老保险办法》；1995年10月国务院办公厅转发民政部的《关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》；2010年10月28日，时任国家主席胡锦涛签署主席令，向全社会公布由十一届人大常委会第十七次会议审议通过的《中华人民共和国社会保险法》，并决定于2011年7月1日开始施行。新出台的社会保险法确定了我国社会保险制度“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，从社会保险的征缴、基金管理、经办、监督和法律责任等多方面对现行社会保险事业进行了法律约束。新出台的社会养老保险法仍存在针对性不足，对农村社会养老保险相关规定不具体的缺陷。目前还没有出台专门针对农村社会养老保险的法律制度，现行的农村社会养老保险主要限于政府的规章和地方性法规，缺乏统一有效的指导，给浓性社会养老保险带来了很多问题，如农村社会养老保险的管理水平低、保障标准不一致、保障水平低、参保率低、养老基金被挪用、被贪污现象严重等，法律的缺失使农村社会养老保险始终无法实现规范化[4]。保障水平低。主要体现在以下几个方面：（1）政策制定不完善导致的保障水平低。内蒙古自治区新型农牧区社会养老保险针对的人群是：未参加城镇职工基本养老保险、具有本县户籍的年满16周岁以上（不含在校生）的农村居民，新农保设有10个缴费档次，保费由100元-1000元，每级100元标准，农牧民可以根据现实情况选择自己想缴纳的保费档次，采取的是完全自愿原则。但是由于大多数的农牧民收入较低，家庭生活不是特别富裕，而且对于社保的认识不足，在缴费档次上大多选择100元的最低档标准。如果按照100元缴费标准，农牧民缴费15年后个人账户的养老金为1500，农牧民60周岁开始领取养老金，平均每人每月可领取的养老金为70.8元，每个月领取的金额还不到100元，远远低于我区制定的农牧民最低月生活保障360元。机构养老服务供给短缺。预计到2015年全区60岁以上老人将达到520万，差不多达到了1:4的比例，这些老人之中又有很多失能、半失能的，空巢老人不断增多，独居失独老人数量增大，家庭的养老负担增大，对社会养老的要求会越来越大。目前全区老龄化程度逐渐增高，但养老服务体系滞后，正所谓未备先老说的就是这种情况。而农牧区的养老福利中最缺乏的就是对老年人的服务保障，敬老院、老年公寓等养老服务设施是远远达不到满足标准的。2013年统计内蒙古老年福利机构有500多个，床位约37000个，而2011年我区60岁以上的老年人口约310万，占总人口的12.7%，80岁以上的高龄人口约38万，供应远远达不到需求量。现对人口老龄化的应对不是很充分，牧区尤其是偏远的农牧区社会保障仍处于一片空白，一些高龄老人自理能力下降，还有那些卧床不起的失能老人是急需要得到专业护理的，但是由于地区的偏远，社区服务不健全、缺乏专业的医疗和护理人员，这些条件都不能得到很好的满足。受经济条件的现状，乡镇医疗条件、医疗水平、医护人员的素质和人数都无法与城市里的专科医院比较，同样是无法满足老年人的需求，偏远地区的老人大多较为贫困，生病住院的高额费用也是无法负担的，虽然现在农村有合作医疗，但是所需程序复杂，可报销的费用少，以有病但看不起病的情况屡见不鲜，落后的老年服务保障，使得内蒙古农牧区的养老问题更为突出。养老保险金管理制度不完善。现行农村社会养老保险基金的管理过程中有两个问题比较突出，一个是缺乏有效管理，透明度差，一个是养老保金保值增值困难。（1）养老保险金的征缴、管理与使用方面。社会养老保险的管理是一项技术性很强的工作，尤其是对养老保险基金的管理技术要求更高，因而对管理水平的要求很高[5]。按照国际上通行的做法，社会养老保险基金应遵循征缴、管理和使用三分离的原则，三权分立、互相制衡，以此保证养老保险基金的安全。但是在中国农村社会养老保险基金是由当地民政部门独立管理的，从征集，到管理和使用都是民政部门自己把控，缺乏有效的监督，民政部门受当地政府管理，容易造成民政部门或是当地政府部门挪用甚至贪污农村社会养老保险基金这种情况的发生。由于管理的缺陷，导致农村社会保险基金的透明度较差，而且是少数人说了算，少数人得到实惠。这些问题的发生直接影响了养老保险基金的有效发挥，也会影响养老金的发放，农牧民无法享受直接的收益感，影响了养老保险应有的功能和效果。养老保险金保值增值方面。老龄化为基本养老保险的支付带来了巨大的压力，甚至个别地区出现收不抵支的情况。农保资金的增值一直是世界性的难题，其投资渠道较窄，收益也比较低，所以各国都在探讨怎样使得农保资金增值。我国的养老金如何保值增值也是一个令政府相关部门头痛的事情，现行政策规定了我国的养老金只能存入银行或者购买国债，不允许进行其他方面的投资，可是物价在不断的上涨，放在银行里面的钱只会是越来越贬值的。农村社会养老保险建立之初，国家债券利息和银行存款利息都很高，因为给农牧民承诺的保险给付率也高达12%，但是近几年由于宏观经济的变化，债券和银行利率下调了好几次，而保险资金仍然只能用于这两方面，贬值的风险不可避免，所以养老金保值都很困难，更何况增值了[5]。农牧民观念滞后。农牧民受我国传统文化的影响，多侧重于家庭养老，“养儿防老”仍是大部分人的养老思想，所以农村家庭喜欢生男孩，认为儿子能够传宗接代，为自己养老，这种思想一直沿袭到今天，仍有许多农村家庭想方设法的生养男孩，这不仅不利于我国的计划生育政策，也不利于人口素质的提高，还制约了农村社会养老保险的发展。受传统思想影响，如果农村社会养老保险带来的利益不高，许多家庭认为有儿子养老就够了，不愿意花钱去参保，认为参保是浪费金钱的行为。一方面是因为农牧民年纯收入较低，确实很难有多余的钱参与社会养老保险，这种条件下让他们去缴纳养老金也不切实际[6]；另一方面是我国农村社会养老保险的发展历史较短，没有建立相关的制度、法律硬性规定，村民投保纯属自愿行为，而且各地区保障水平不一，所以参保热情不高。最后一方面就是大多数农牧民的文化水平低，获取信息的资源能力不足，缺乏社会参与方面的知识，不能对农村社会养老保险有更深层次的认识，无法做到未雨绸缪，只看眼前，不为自己的老年生活做更多打算。农牧民投保能力有限。（1）农牧民收入水平低。2016年底，我区城镇居民人均可支配收入由1978年的301元增加到32975元，农牧民人均可支配收入由131元增加到11609元。2016年全国城镇居民人均可支配收入33616元，农村居民人均可支配收入12363元，对比之下我区农牧民收入仍然偏低。近20年的西部大开，我区的经济取得了显著的提升，但是整体看，与全国其他地区相比仍存在一定的差距，农牧民收入低于全国平均水平，而且城乡差距很大，农民增收问题是人们最为关注和迫切解决的事情。农牧民的收入水平制约着农牧区的经济发展，也制约着农牧民养老保险的缴纳，使得老有所养受到限制，严重影响了农牧民老年的生活质量。（2）生态环境脆弱，农牧民增收缓慢。农牧民的主要收入来源就是农牧业，现今农牧民最关注的也是增收问题。而我区由于农牧区生产技术相对落后，“靠天吃饭”现象严重，好的年景收入会高一些，一旦遇到不好的年景或者天灾人祸很可能会颗粒无收，收入差别显著。每年投入的资本和劳动力基本都是相同的，可是收入却有可能产生很大的波动，农牧民必须要承担自然条件所带来的风险，所以农牧民的收入存在下很大的不稳定性，生态环境就是一项重要的影响因素，也是导致农牧民收入的重要因素。受地理位置的影响，内蒙古气候属于温带大陆性气候，气候复杂多样，四季分明。年降雨量在300毫米以下，东部的呼伦贝尔、兴安盟、通辽和赤峰地区南部年降雨量可达500毫米，而西部的额济纳旗年降雨量不足50毫米，降雨量的多少严重制约了农作物的生长。我区地处高原，虽然地大物博，但是有些地方不适合农耕，对畜牧业影响也较大，沙漠、隔壁大面积分布。这种自然环境影响了植物的特性。植被的破坏容易导致水土流失，土地沙化，而且复原困难，费时久。呼伦贝尔草原就有变成呼伦贝尔沙漠的可能，草原生态环境极其恶化，造成了水土流失的加剧，沙尘暴频发，直接影响了经济的发展中[7]。内蒙古地区纬度跨度较大，所以内蒙古生态环境具有多变性，稳定性差，再加上气候寒冷、干旱少雨、植被稀疏和生态环境的自我调节能力差，这些因素导致了内蒙古地区的自然灾害频繁发生。3、“二元”经济结构导致的城乡养老保险制度不平衡。社会养老保险作为社会保障的一种，其发展既依赖于经济基础又受到政治制度制约。因此中国的社会养老保险制度走的是城乡二元分割的发展道路，由于养老保险需要政府的推动和财力的支持，但是不同级别政府的财力相差悬殊，所以养老保险基本上是城市地区先开展，落后的农牧区无法开展的状况[8]。4、人口老龄化加剧，加重了养老负担。内蒙古经济发展取得了巨大的成就，农牧民的生活水平也有了很大的提高，但是由于经济基础薄弱，生态环境的脆弱使得内蒙古地区的贫困发生率仍没有改变，贫困人口和贫困面积仍然不容乐观，这就使得内蒙古地区应对老年型地区的压力和养老的挑战比东部地区更为艰难。这种压力主要表现子在贫困老年人口数量增多，养老负担加重，家庭规模不断缩小，家庭养老功能弱化等方面。5、政府责任履行不到位。农村社会养老保险因为制度设计本身的缺陷和实践中的不规范操作在实行的过程中遇到了困难。结果大多数农民依然以家庭养老保障为主。社会养老保险陷入困境的原因之一就是政府责任的缺失。与政府在其他养老中责任缺失相比，在农村社会养老保险中，政府的责任缺失更为严重，主要表现在政府对农牧业投入不足，农牧民负担沉重，以及制度设计不完善，保障能力有限这两方面。四、内蒙古农牧区社会养老保险的完善对策在现有的《社会保险法》基础上，制定符合内蒙古农牧区特点的社会养老保险，使得养老保险有法可依，确保养老保险的长效发展。并且需要加强对农牧区养老保险金的管理，杜绝民政部门或政府部门的挪用甚至贪污情况发生；强调养老保险的公平发放，抵制干部补得多，群众补得少情况；明确养老保险征缴、发放过程中的法律责任；同时加强执法工作人员的法律素质，对法律相关部门工作人员进行定期培训等[9]。首先，建立农牧区社会养老保险的动态调整机制。如果现行社会养老保险的待遇保障水平过低，不仅不能达到保障农牧民老年基本生活的目的，还会因为政策的可持续性差而重蹈覆辙。其次，充分考虑地区差异，照顾不同人群。社会保障是社会的安全网和经济的减震器，农村社会养老保险是我国农村社会保障的重要组成部分，内蒙古自治区作为边疆少数民族地区，在农牧区社会养老保险的推广过程中，我们不仅要关注它对经济发展的作用，更要关注它在维护社会稳定和民族团结方面的作用。最后，完善管理体制，确保养老金的发放。内蒙古农村社会养老保障水平的不断提高，得益于政府的责任回归，政府责任是由其公权属性决定的，这种权利来与人们，政府拥有权利的多寡取决于其所承担的义务[10]。作为公共权利和公共资源的掌控