基于建设现代化海洋牧场的渔业用海分类研究

一发展海洋经济加快推动建设海洋强国人类依海而生、凭海而兴、向海图强，海洋事业关系民族生存发展状态，关系国家兴衰安危。中国既是海洋大国，也是世界第一渔业大国，发展现代化海洋牧场，一是深入贯彻落实新时期国家粮食安全、生态文明建设、践行大食物观等系列重大战略布局与发展举措；二是修复海洋生态环境实现海洋资源的可持续利用，三是建设“海上蓝色粮仓”缓解传统渔业资源压力，由近海向深远海发展与产业升级转型的有效途径。一切的生产方式和生活方式都离不开国土空间的支撑，国土空间分类细分意义是落实国家战略、协调国土空间开发利用保护的矛盾，是各类开发保护建设活动的基本依据和制度落实的保障，是优化资源配置、明晰责权界限、科学高效集约化利用的有力举措。加强渔业用海空间分类细化设置有利于加快推动现代化海洋牧场建设。发展现代化海洋牧场对于优化渔业用海空间布局，推动产业转型升级及渔民转产转业，实现“三生”“三产”“三态”融合发展，助力海洋与渔业高质量发展，维护国家海域主权安全，建设渔业强国和海洋强国具有重要现实意义。二国家相关法律法规及用地用海分类用地用海分类是对国土空间实施用途管制，是国际上实现空间治理的通行做法，其目的是形成以国土空间规划为依据，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，是实现国家空间治理体系和治理能力现代化的重要内容，是协调国土空间开发利用矛盾，是优化国土空间资源配置，推动高效集约化利用空间，促进传统产业转型升级与新兴产业革新落地的依据。目前适行发展现代化海洋牧场的用地用海分类，是依托于国家及各省级各层面的海洋、海岛等相关法律法规与声明、规章与声明，以及各类上位规划与管理办法等作为依据与实施佐证；渔业用海分类体系尚待进一步完善，全面构建的渔业用海三级类细分体系，有利于引领统筹助力现代化海洋牧场高质量发展。依据国家自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制、用地用海分类指南》（简称“指南”），发展现代化海洋牧场重要空间以一级分类“18渔业用海”，二级分类“1801渔业基础设施用海、1802增养殖用海、1803捕捞海域”两层级空间分类，尚未有科学合理三级类细化指引，很难支持发展现代化海洋牧场“三生”“三产”“三态”融合发展与集约化立体化用海的现实需求，特别是在“渔业基础设施用海、增养殖用海”作为陆海保障通廊和经济桥头堡、渔业主承载三生空间与产业融合发展用海空间分类上，不足支撑新兴产业与多产多元融合创新发展，对用海分类细化要求与空间治理提出新的要求与新的挑战。依据使用与实用原则，在保障安全、避免功能冲突的前提下，探索研究制定三级渔业用海分类实施细则，助力现代化海洋牧场高质量发展，加快发展海洋经济推动建设海洋强国意义深远。三多产融合发展下的渔业用海分类定义依据《指南》索引，在渔业用海过程中，结合现实需要，在现有分类基础上，研究制定渔业用海三级分类实施细则并明晰其定义，明确各分类细则所应用的范畴及规范，以更好指导现代化海洋牧场产业融合创新发展与高质量发展，具体详见表1所述内容。四构建“渔业用海”分类体系填补第三级类空白渔业用海分类主要参考现行标准包括现行国家标准《土地利用现状分类》GB/T21010-2017、现行国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011及其1990版的分类思路、现行国家标准《城市地下空间规划标准》GB/T51358-2019、现行行业标准《第三次全国国土调查技术规程》TD/T1055-2019（附录A：第三次全国国土调查土地分类）、现行行业标准《海域使用分类》HY/T123-2009，以及国家自然资源部于2020年11月颁布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，结合海洋功能区划、海岸线保护与利用规划、滩涂养殖规划等相关上位规划和相关技术规范指引及现实发展所需，进行调整、补充和细分渔业用海分类，全面推动构建“渔业用海”三级分类体系，填补“渔业用海”第三级分类空白，具体详见表2所述内容。五支持科学纵向横向融合创新空间利用海洋空间最大的特征是立体性与三维复合性，从横向空间上包括沿岸、近岸、近海、深远海、远洋，从纵向空间上包括海面、水体、海床或底土均可作为海洋开发利用的对象。海洋空间是现代化海洋牧场赖以发展的重要基础，依托产业发展趋势、海域自然条件和开发潜力，以及相关发展因素和约束性条件，按照空间距离划定渔业用海空间功能为近海优化利用区、深远海核心利用区和深远海拓展利用区，按照滩涂利用划定渔业用海空间功能为三大类，即禁养区、限养区、养殖区，按照国土空间分类指南划定渔业用海分类为渔业基础设施用海、增养殖用海、捕捞海域。这些划分已很难满足当前海洋渔业经济与高质量发展需要，在此背景下，融合三者的利用关系，进一步推动由近至远、由浅至深的集约化立体化多功能的渔业用海空间利用，全面支持科学纵横向融合创新空间利用。1.在构建海洋经济桥头堡战略的渔业用海空间利用“渔业基础设施用海”是渔港建设的用海用地功能主要指引，完善渔港群基础建设及港务服务体系建设是构建海洋经济桥头堡的重要战略举措，发展渔港经济是满足渔业民生与产业发展的基本需求，也是发展海洋经济的重要保障。“渔业基础设施用海”三级分类细化对渔港经济区开发建设具有实现意义，是促进海洋渔业持续健康发展，提升海洋渔业防灾减灾能力的迫切需要；有力保障渔民和渔船生产安全，推动产业转型升级与产业集聚，是提升区域经济发展水平的有效途径，是加快推动建设现代化海洋牧场的重要纽带，是承陆接海发展的战略要地。渔港经济区是由多个渔港群及渔港陆域腹地和海域产业承体空间构成，完善渔港基础设施的建设与功能定位是渔港经济区建设的核心。按因地制宜的原则，渔港经济区在建设过程中，由于各渔港资源条件以及所处城市功能区位条件与现实发展所需，有部分渔港有渔业生产综合服务功能，有部分仅有渔业生产服务功能，有部分已不具备渔业生产功能，但具有城市开发建设服务功能或休闲需求功能等。故此，将渔港开发划分为休闲渔港、内贸服务渔港、综合服务渔港等三个功能级别形成渔港港务功能体系，以满足渔港经济服务现实需要及渔港功能差异化发展需求。其中，综合服务渔港包括有远洋捕捞定点上岸功能，亦可结合自贸区联动发展区的功能，形成沿海经济产业带核心产业集聚地与远洋渔业服务枢纽地。因此，将“渔业基础设施用海”划分“休闲性渔业基础设施用海、生产性渔业基础设施用海、综合性渔业基础设施用海”第三级类用海分类细化，是全面助力推动渔港群与渔港经济区开发建设发展，构建海洋经济桥头堡有力支撑。2.在加快海洋渔业高质量发展的渔业用海空间利用渔业用海空间分类是发展现代化海洋牧场用海分类的重要支撑，按照《指南》用地用海分类采用三级分类体系，共设置24种一级类、106种二级类及39种三级类；其中“渔业用海”有二级分类，很难满足当前加强海洋经济发展推动建设海洋强国现实需要。按照自然资源空间利用“近退远拓、疏近用远、生态发展”的要求，坚持生活、生产、生态“三生”融合发展，推动优一产、强二产、活三产“三产”融合发展，着力城市形态、渔港业态、产业生态“三态”协同发展，促进产业强链补链延链精链发展。结合“陆海接力”分阶段养殖发展模式、“养捕加一体化”深远海综合发展模式、“深远海养殖+运输加工”融合发展模式、“深远海养殖+休闲垂钓”融合发展模式、“深远海养殖+海上风电”融合发展模式、深水网箱“鱼贝藻”混养发展模式等六种多元融合创新发展模式的现实需要，多元化利用海洋空间对渔业用海空间分类提出更高的要求。渔业用海空间分类是发展现代化海洋牧场加快推动海洋经济高质量发展的基础，在集约化立体化利用渔业用海空间，结合底播式、投礁式、吊笼式、插杆式、田园式、游钓式、装备式、驯化式等八类养殖方式现实用海空间需要，对应渔业发展通常原则将“增养殖用海”的增殖用海与养殖用海有机分离细化，可划分为“海洋生态保护类增殖用海、渔业资源管护类增殖用海、海洋渔业经济类养殖用海、海洋渔业混合类养殖用海、海洋渔业民生类养殖用海”五类三级用海类别。其中，海洋生态保护类增殖用海包括海洋生态保护与渔业生态保护等功能用海用岛；渔业资源管护类增殖用海包括海洋资源管护与渔业资源管护等功能用海用岛；海洋渔业经济类养殖用海包括绿色生态养殖与深水网箱养殖等功能用海用岛；海洋渔业混合类养殖用海包括休闲渔旅融合与能源混合利用等功能用海用岛；海洋渔业民生类养殖用海主要特指共享海上渔业超市、共享渔业牧场等功能用海用岛。渔业用海空间分类细化有利于海洋空间集约化、立体化、高效化利用，是实现海洋渔业可持续