海洋牧场高质量发展的政府行政管理研究

的主导者及管理者，如何运用政府行政管理促使海洋牧场持续健康发展，是一个全新课题。目前，国内有关海洋牧场的政府行政管理研究相对较少。珠海市海洋综合执法支队承担地方的海域使用执法、无居民海岛开发利用执法、海洋环境保护执法、渔业执法、渔港监督、渔船监督检验等职责，是地方海洋牧场管理的重要行政执法机构。支队组织了法务研究团队深入研究海洋牧场高质量发展的政府行政管理（以珠海市为例）的意义、方式、存在困难，并提出了合理建议。谨以此文，力争为我国海洋牧场高质量发展建言献策。一背景我国是海洋大国，海域面积辽阔，海岸线漫长，岛屿众多，海洋资源丰富。《2022年全国渔业经济统计公报》显示，2022年全国水产品总产量6865.91万吨，2022年全社会渔业经济产值15267.49亿元，其中海洋捕捞产值2488.91亿元、海水养殖产值4638.84亿元，我国的海洋渔业发展取得了举世瞩目的成就。与此同时，近海渔业资源衰退、水域生态环境恶化，日益增长的水产品供求失衡等问题严重制约着海洋渔业发展、破坏海洋生态环境。为改善海洋渔业生态环境、养护渔业资源、促进产业转型升级，现代化海洋牧场——这一旨在实现海洋经济高质量发展的新业态应运而生。根据《GBT42779-2023海洋牧场基本术语》的定义，海洋牧场是指基于海洋生态系统原理，在特定海域，通过人工鱼礁、增殖放流等措施，构建或修复海洋生物繁殖、生长、索饵或避敌所需的场所，增殖养护渔业资源，改善海域生态环境，实现渔业资源可持续利用的渔业模式。《SC/T9111-2017海洋牧场分类》按功能分异原则，将海洋牧场分为养护型海洋牧场、增殖型海洋牧场、休闲型海洋牧场等三种。海洋牧场是海洋渔业生产实践的产物，其形态和内涵不断地随实践而演化。当前，海洋牧场建设项目的主要建设内容包括人工鱼礁（含海藻场、海草床）、重力式深水网箱、桁架类大型养殖装备、船型类大型养殖装备（如：养殖工船）、海洋牧场平台、配套船舶等。二海洋牧场发展特点一是政府主导开发，各地积极性高涨。近年，为激励和引导社会资金投入到海洋牧场建设中，国家和地方给予了较大的政策扶持力度，在财政、税务、金融、产权、审批等方面出台了一系列支持政策，进一步加强投资，加大招商引资力度，各地加速立项海洋牧场建设项目，建设积极性高涨。二是布局疏近用远，推进深远海养殖。坚持“疏近用远、生态发展”，实施“陆海接力、岸海联动”，拓展深远海利用空间，以深远海养殖为海洋牧场主要融合发展方式，发挥深远海水域开阔、水源优质、水域环境承载能力高的优势，进一步加快推进深远海养殖发展。三是多元产业融合，构建产业全链条。引导企业集群化发展，激发多方主体的投资和参与，加强科研院所、高校和企业的“产学研”整合，推进海洋牧场融合装备制造业、能源工业、文化旅游业等，拓展产业范围，创建产业多元融合发展的产业链，实现生产效益最大化。四是科技创新引领，综合应用新技术。当前，我国海洋牧场建设深度应用先进装备技术、深远海养殖技术，综合运用数字化、智能化、信息化等手段，进行了大胆探索、实践，沿海各省建成一大批先进范例。三海洋牧场政府行政管理的重要意义党的二十大报告作出了“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”的战略部署。2023年4月，习近平总书记赴广东省湛江市考察调研时指出：“中国是一个有着14亿多人口的大国，解决好吃饭问题、保障粮食安全，要树立大食物观，既向陆地要食物，也向海洋要食物，耕海牧渔，建设海上牧场、‘蓝色粮仓’。”建设现代化海洋牧场是贯彻落实习近平总书记视察广东重要讲话、重要指示精神，是树立大食物观、向海洋要食物的重要路径和生动实践，是海洋经济发展的战略要地，顺应新时代生态文明建设需要，服务于海洋强国、乡村振兴、农业强国、粮食安全等国家重大发展战略方向，其发展空间巨大、前景广阔。作为新兴产业，海洋牧场是一个涉及渔业生产、海域使用、生态环境保护、能源工业、装备建造、文化旅游等多方面的大型复杂系统工程，具有政策门槛高、资金投入大、技术要求高、产业融合广、建设管理周期长等特点，建设过程充满不确定性、风险隐患多，需预留可持续性发展空间并依法进行。在建设海洋牧场的过程中，要深刻把握高质量发展的内涵要义，贯彻新时代生态文明建设的实践要求，作为推动海洋经济高质量发展的主导者和管理者——政府及其职能部门要履行好政府行政管理职能，通过制定产业政策、优化行政审批、强化安全监管、严格行政执法等多种手段对海洋牧场进行规范化管理，避免海洋资源过度开发、粗放利用、生态环境遭受破坏、发生安全生产事故等问题，推动自然资源节约集约利用、推进生产和生态协调发展，守住自然生态安全底线、提升生态系统持续稳定，保障海洋牧场合法规范、持续健康发展，妥善处理好高质量发展和高水平保护的关系，以实现人与自然和谐共生。四海洋牧场政府行政管理的方式1．政策引导现代化海洋牧场建设是全力推动海洋经济高质量发展的关键切入点，历来受到国家高度重视。2006年，国务院发布《中国水生生物资源养护行动纲要》就提出“积极推进海洋牧场示范区的建设”。2013年，国务院《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》明确要“发展海洋牧场，加强人工鱼礁投放”。2023年，中共中央、国务院《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》要求“建设现代化海洋牧场，发展深水网箱、养殖工船等深远海养殖”。国家级海洋牧场示范区的创建，是国家加强海洋牧场建设的重大部署、重要抓手。农业农村部（原农业部）自2015年相继出台了一系列推动国家级海洋牧场示范区建设的政策文件，制定了示范区的建设规划、管理工作规范、年度评价复查办法，成立了专家咨询委员会，形成了一套完善的制度（表1）。农业农村部至今已陆续公布了八批次国家级海洋牧场示范区名单，示范区数量达到169个，用海面积258246.9666公顷（表2）。2023年6月，农业农村部联合工业和信息化部、国家发展改革委、科技部、自然资源部、生态环境部、交通运输部、中国海警局发布我国首个深远海养殖发展指导性意见——《关于加快推进深远海养殖发展的意见》。意见对重力式网箱、桁架类网箱及养殖平台、养殖工船等大型渔业装备的布设、登记，以及深远海养殖相关生态环境保护、产业链发展、科技创新、安全生产措施、监管协作机制等规定，对海洋牧场建设影响深远。广东省的海洋资源禀赋得天独厚，全年适合海水养殖，大陆海岸线（4114.4公里）全国最长，海域面积（41.9万平方公里）位居全国第二，海岛数量（1963个）位居全国第三。2023年6月发布的《广东海洋经济发展报告（2023）》显示，广东省2022年海洋生产总值为18033.4亿元，海洋经济总量连续28年居全国首位，全省海洋渔业增加值为538.1亿元，海水养殖产量为339.67万吨。据统计，至2022年，广东建有50座生态型人工鱼礁区、3个大型人工鱼礁示范区、1个地方人工鱼礁区和15个国家级海洋牧场示范区，合计海域面积1499.68km²，建造投放礁体200.4万空方。当前，广东省全面推进海洋强省建设，做好经略海洋大文章，做大做强做优海洋牧场产业，围绕海洋牧场发展出台了多项针对性强、含金量高的政策措施（表3）。2．行政审批作为政府行政管理的重要手段，行政审批设置了准入门槛、许可条件、审批程序，能够有效对资源配置进行总量控制，实现资源永续利用和优化配置，控制项目对环境的影响风险、维护市场正常运行秩序。基于当前海洋牧场的主要建设内容分析，海洋牧场涉及自然资源部门、农业农村部门、生态环境保护部门、海事部门等行政审批。其中，最主要的是海域使用权设立、海洋环境影响评价、水域滩涂养殖证的行政审批。海域使用权是依法取得对国家所有的特定海域排他性使用权。在我国，海域属于国家所有，海域使用权是国家所有权派生而出的用益物权。海洋牧场建设项目的海域使用权具有以下特点：一是用海类型以渔业用海（人工鱼礁用海、开放式养殖用海、渔业基础设施用海）、旅游娱乐用海（旅游基础设施用海、游乐场用海）为主；二是用海方式以透水构筑物、非透水构筑物、开放式养殖为主；三是用海期限以公益事业用海（最高期限40年）、旅游、娱乐用海（最高期限25年）、养殖用海（最高期限15年）为主要类型；四是广东省实施降低养殖用海海域使用金的政策，即养殖用海海域使用金在《广东省海域使用金征收标准》（粤财规〔2019〕3号）基础上减半征收，并将位于“20米以深海域”的开放式养殖用海海域使用金在同类养殖方式征收标准的基础上减半征收。海洋环境影响评价是以建设项目对海洋环境和海洋资源的影响为重点进行综合分析、预测和评估，并提出相应的生态保护措施，预防、控制或者减轻建设项目对海洋环境和海洋资源造成的影响和破坏。海洋环境影响评价要求海洋牧场建设项目须符合海洋功能区划、海洋主体功能区规划、海洋生态红线、近岸海域环境功能区划和海洋环境保护规划等，养殖用海还须符合养殖水域滩涂规划。水域滩涂养殖权是依法取得的使用水域、滩涂从事水产养殖的权利。办理水域滩涂养殖证要求养殖用海区域需在已完成海域使用和海洋环评整体论证的海域范围内，以取得养殖用海项目海洋环境影响报告（表）批复为审批条件。除以上三项行政审批外，有关海洋牧场的行政审批还包括：建设禁渔区线内侧的人工鱼礁审批，渔业船网工具控制指标审批，渔业捕捞许可审批，渔业船舶所有权登记审批，渔业船舶国籍登记审批，渔业船舶船名核定，渔业船舶检验与发证审批（初次检验、营运检验、临时检验），渔业船舶船员证书核发，大型设施、移动式平台、超限物体的水上拖带审批，水产苗种生产审批等。3．安全生产管理安全生产管理是指对安全生产工作进行的管理和控制。海洋牧场的安全生产管理要遵循“安全第一，预防为主、综合治理”的方针，做足安全生产管理措施，提高从业人员安全素质和防灾避险能力，遏制海洋牧场安全生产事故，保障人命和财产安全，促进海洋牧场安全发展。目前，涉及到海洋牧场安全生产管理的法律法规及规章制度，主要包括《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国海上交通安全法》《广东省安全生产条例》《广东省渔港和渔业船舶管理条例》《广东省渔业船舶安全生产管理办法》等。其中，广东省出台的《广东省渔港和渔业船舶管理条例》《广东省渔业船舶安全生产管理办法》对渔业安全生产管理的相关政府单位的职责分工作了具体规定。安全生产管理要求海洋牧场的建设者、生产经营者及其从业人员要做到以下要求：一是要加强安全生产管理，建立健全的安全生产责任制，制定安全生产应急预案。配备与生产规模相适应的安全设施装备及人员。二是重力式深水网箱、桁架类大型养殖装备、船型类大型养殖装备（如：养殖工船）、海洋牧场平台的建造要符合相关规范和标准的技术要求。三是配套船舶要经检验机构依法检验合格并登记，按照规定配备适任船员，配置消防、救生、无线电通信、信号、航行设备、安全生产通信指挥系统终端等安全设备，定期维护保养。船舶航行、作业和停泊过程中应当严格遵守避碰规则、安全操作规程和值班守则。四是海洋牧场平台、船舶要遵守安全规范和载客人数核定要求，保障游客安全。4．行政执法行政执法是指行政机关和法律、法规授权的组织，以及受委托的组织及其工作人员依照法定职权和程序，贯彻实施法律的活动。行政执法部门通过行政检查，对违法行为作出行政处罚，以实现行政执法效果。海洋牧场的实践活动属于利用海洋资源、改变海洋环境的行为，其活动范围在海域及周边海岛，主要涉及海域使用、海洋渔业、海岛保护、海洋生态环境保护、海上交通安全、水产品质量安全、水路运输执法；“渔旅融合型”海洋牧场还可能涉及旅馆业治安管理执法、餐饮管理执法、娱乐场所管理执法等行政执法事项。根据有关法律法规及规章的规定，结合海洋牧场建设项目的建设、生产、经营全过程，以广东省为例，海洋牧场相关主要行政执法事项列表如表4。五海洋牧场政府行政管理存在的困难1．海洋牧场相关设施装备的配套检验、登记政策滞后海洋牧场平台、养殖工船等海洋牧场相关设施装备尚未有制造技术规范和标准，迫切需要官方建立完善的检验制度，对建造质量、安全性能、技术状态予以评估、检验，以防范、减少安全生产事故。海洋牧场平台、养殖工船等海洋牧场相关设施装备的物权需要有行政区域内普遍适用的登记制度，以保障所有权人的合法权益。2．海洋牧场的渔业船舶配备受限渔业船网工具指标管理制度、渔业捕捞许可制度是我国渔业行政管理的两项基本制度，主要目的是通过控制海洋捕捞作业渔船数量和主机总功率，防止海洋捕捞强度的盲目增长，遏制渔业资源日渐衰退的趋势。在此两项制度下，政策规定养殖渔船的配置数量受养殖证登记面积约束、渔业辅助船在存量达到饱和状态时不再获新增许可、休闲渔船的船网工具控制指标要与休闲渔业发展水平以及拟退出捕捞生产的捕捞渔船数量相适应，这样往往导致海洋牧场配备的渔业船舶数量过少，不足以应付生产经营所需。3．海洋牧场相关监管制度不健全各种新颖的养殖设施装备、形态各异的海洋牧场平台，其技术多以试验性为主，部分存在材料、结构缺陷，应对大风浪、灾害天气的能力不足，安全性、可靠性不高，例如一些桁架平台在使用过程中就出现倾侧不稳的现象，安全隐患较大。但养殖设施设备、海洋牧场平台该由谁监管、怎样监管、如何实施保障，有关安全生产管理的法律法规未见具体规定。渔业法律法规体系也集中聚焦于渔船、渔港的安全生产管理，未涉及养殖设施装备、海洋牧场平台。综上所述，针对养殖设施装备、海洋牧场平台的安全生产监管，现时还未有明确的法定监管部门、具体的监管制度、有效的监管措施。此外，“渔旅融合型”海洋牧场是实现渔旅观光、餐饮住宿、娱乐表演等行业融合发展的新载体。这种海上跨界经营模式涉及渔船渔港管理、海上交通运输管理、生态环境保护管理、海域海岛使用管理、餐饮业管理、娱乐演出管理、旅馆业管理等方面，相对应农业农村、交通运输、生态环境、自然资源、市场监督管理、文化旅游、公安等多个行业监管部门，在海陆分割管理的体制障碍下，监管机制还有待建立。六加强海洋牧场政府行政管理的建议1．推动海洋牧场管理的地方立法借鉴山东省“胶东经济