案例：金融信贷对接水利改革的主要障碍与破解路径(孝感市)

案例：金融信贷对接水利改革的主要障碍与破解路径(孝感市)金融信贷对接水利改革的主要障碍与破解路径(上)2011-6-28摘要：水利是农业的命脉，是粮食实现稳产增产的根本保证。总体上看，我国水利建设面临基础脆弱、欠账太多、全面吃紧的严峻局面。近两年西南五省、北方八省的严重干旱情况表明，在大江大河治理取得阶段性成果的同时，各类水库、沟渠、塘堰、机井等农村水利建设和管护问题日益突出，吸引各类资金加大投入正成为水利改革成功与否的关键所在。关键词：水利改革，金融对接，破解路径近期，人民银行孝感中心支行以农业大市孝感市为实证样本，进行了专题调查。一、当前水利建设情况的基本判断调查显示，伴随时间推移、管理体制变化，水利建设中投入不足、各类资金分布不均衡的弊端日益显现，水利设施功能作用退化严重。(一)各类水库除险加固已取得阶段性效果，但灌溉半径普遍萎缩三分之一以上孝感市现有大小水库405座，其中，大型水库3座，中型水库14座，小型水库388座，主要为上世纪80年代以前所建。“十一五”期间，孝感市争取国家资金5.1亿元，完成了53座水库除险加固，争取国家资金1.2亿元，对4个大中型灌区进行节水改造，对全市11座大中型泵站进行更新改造，80%以上病险水库得以解除险情。与此同时，经过两轮农村土地承包制度改革后，尤其是2003年，推行农村税费减免政策以来，农村“两工”义务随之取消，一事一议通道不畅，依靠农民农闲投工维修与水库配套沟渠的传统作法难以执行，导致对与各类水库配套的沟渠、泵站投入不足，灌溉半径大幅萎缩三分之一。如孝昌县金盆水库，是新中国成立来湖北省建成的第一座中型水库，近三年里，国家累计投入资金3153万元，仅完成了水库及相关枢纽工程的除险加固，而沟渠维修则无资金投入，全长34公里的沟渠只有10公里可用，原可保证三个乡镇3.5万亩耕地灌溉所需，现只能满足三个村1.2万亩耕地所需，仅为设计能力的34.29%。同时，新建水库投入力度明显不够。改革以来，除防洪、改水等因素外，各级政府及村组主动兴修水库的积极性很少，30年时间里，孝感市累计兴修小型水库仅为30余座，仅为总量的7.41%。新建水库中，多为农村在外打拼成功人士爱心回报乡里，以及在政府以奖代补政策鼓励下，部分农产联合修建的小型水库。(二)各类塘堰淤塞严重，蓄水能力普遍不到四分之一据调查，孝感市境内有各类塘堰15万多口，自实行家庭承包责任制来，劳力自主投入不断减少，资金投入长期为空白，各类塘堰受泥沙、水草沉淀影响，淤塞严重，蓄水能力普遍不足四分之一，约有十分之一的塘堰已基本成为藕田、耕地。通过对7个县市10个乡镇20个行政村的抽样调查，选取105口在1971-1980年间清挖过淤泥的村边、冲田、岗地等三类塘堰进行实地测量，其塘泥平均深度分别为135em、89cm、57em，平均为93.67em。按每口塘堰平均面积1亩估算，目前孝感市塘堰淤泥总量大致在9.36亿立方米左右，清除这些淤泥，等于增加了相应的9.36亿立方米蓄水库容。塘堰严重淤塞的结果是，既易洪涝，也易干旱，有的年份洪涝旱灾交替发生，近30年来，基本上5年一大灾，3年一小灾，防汛抗旱任务一直十分繁重。(三)大型涵闸、泵站管护较好，中小涵闸、泵站正常运转率普遍不到二分之一孝感市有890多公里的干支民堤、涵闸178部，现有单机155万千瓦以上电力排灌站64处303台，10.113万千瓦。这部分涵闸、泵站基于防洪、分洪以及灌溉需要，投入较多，管护较好。而数量众多的中小涵闸、堤坝、泵站建成后，长期缺乏应有的资金投入，导致管理不善，各类沟渠毁损严重，能够使用的普遍不到二分之一。有的村泵站出现多次变压器被盗的情况，严重影响村级抗旱。有的地方重主体轻配套，重视塘堰的建设，忽视泵站和渠系的投入，部分地方灌溉“最后一公里”出现肠梗阻现象。二、金融信贷对接水利改革过程中的主要障碍据孝感中支调查，市水利改革试点四年来，金融信贷对接水利改革尚处于探索起步阶段，金融信贷对接水利改革基本情况是信贷支持总量少、领域窄、影响小、效果差，这既有改革不到位、预期效果差、操作不规范，以及风险分散与保障体系不健全等直接制约信贷对接的客观因素影响，也有金融信贷产品与服务方式创新滞后、经营管理上贪大求强，即期效益观理念短期难更新，以及相关信贷配套政策措施跟不上等自身原因。(一)综合利用的多，水利基本功能发挥的少，金融信贷支“水”效应难体现据调查，孝感市各类水利及其设施进行改革试点的约有1万多处，采取的主要形式是经营权、使用权的拍卖和承包。改革推进过程中比较突出的问题是，对水利进行综合开发利用比较重视，而对水利基本功能发挥比较欠缺，金融信贷投入多局限在种养殖和综合开发项目上。据调查，水利改革试点过程中，取得水利经营权、使用权、收益权的参与者，利用水面、水源进行综合养殖和旅游开发的多，在兴水节水及设施建设方面投入的少，金融信贷投入局限大。受返乡创业政策、水利改革试点等各类优惠政策鼓励，孝感市约有1万户返乡创业、社会成功人士进入水利改革试点领域，近60%的水利改革试点参与者竞买和承包水面、水源经营权和使用权后，主要进行养猪、养鸭、养鸡、养鱼等养殖和农家乐游乐项目，并对死水线下的水源拥有自主使用权。因此，改革后，各类养殖和综合营业收入是改革参与者的主要收入来源，供水基本没有实现商品化，死水线上的水仍为原受益农户无偿使用，对的各类水利及其设施的投入和管护多限于保障水源安全，对堤坝维护投入较多，而对各类灌溉设施投入较少，金融信贷的对接点集中在种养殖项目上。安陆市接官乡李冲水库为小一型水库，由一返乡创业农民竞买经营权30年，作为万头养猪场水源地，主要投入是兴建标准化猪舍、购买种猪、饲料等，对水库则基本没有投入，导致该水库灌溉半径萎缩四分之一。由4户承包的安陆龙冲水库是一座小二型水库，投资400万元主要修建的是餐饮、住宿设施和养鱼设施，对水库的投入仅限于溢洪道等出于保障水源安全需要，不到50万元，水库的灌溉功能并没有得到拓展。因此，该县农信社对这两个项目的投入信贷管理取向上，主要是以猪场相关设施、经营收益或游乐设施与收益为抵质押，贷款850万元，而对水利及其设施则没有投入。(二)改革所得改变用途的多，用于水利建设的少，金融信贷抵质押的预期风险大据调查，各地在推行水利改革过程中，尽管对改革所得主要用于水利发展和养护有明确规定，但由于各类水利及其设施所有权人构成复杂，有村级所有的，有乡镇政府或县市级政府所有的，在缺乏有效监管的情况下，能够取之于水用之于水的不到20%，多数改革所得被用于弥补亏空、清偿债务和人员经费等。在这种背景下，收益权、使用权作为银行信贷质押的可能性大幅降低，难以成为银行信贷的还款付息的保证，在已有涉“水”信贷1.5亿元中，明确以收益权、使用权为质押贷款的只有620万元，仅占4.14%。据对大悟县调查，到2010年底，该县农村小二型水库经营权对外承包100座，当家塘堰经营权对外拍卖415口，承包12645口，共筹集资金6303万元，这些资金属村集体和村民小组所有，接受乡镇政府的管理和村民的监督，其中20%约1250万元被用于农村小水利的清淤、除险、加固等，70%约4400万元被用于弥补村集体资金亏空。(三)用水合作组织发展慢，涉水担保体系缺位，金融信贷缺少对接通道水利改革试点中，各类水利及其设施的公益性特征仍然是主流，按地域、按传统用水观念根深蒂固，用水无偿性特征明显，用水合作组织只在少数地方以松散型方式是出现，主要由少数农村能人、捐资兴水的成功人士牵头，互助性质较为明显，与真正意义上的用水合作组织还有相当距离，难以成为独立的承贷民事主体。同时，由于水利改革相对滞后，历史欠账较多，政府对水利配套的担保投入缺位，民间投入短期难以见效，社会资金没有介入涉水担保体系建设，导致孝感辖内还没有一户涉水担保机构，现有的16户各类担保机构受注册资本少实力弱，以及风险大等因素制约，涉水信贷没有列入担保业务范围。因此，金融信贷无法从担保途径进入水利改革领域。(四)财政、社会资金投入相对较多，金融信贷配套投入的少据调查，在水利改革试点推进过程中，重要水利与设施如各类水库、江河堤坝、涵闸以及农村用水安全仍是各级财政投入的重点，“十一五”期间，孝感市各级财政投入近10亿元，占整个对水利投入的66.7%，社会资金投入约3.5亿元，占23.3%左右，而金融信贷很少，约为1.5亿元左右，仅占10%左右，主要对象是有政府融资平台担保的城市供水改造，列入国家除险加固项目的水库维修，以及水面养殖、旅游综合开发等，主动与财政资金、社会资金进行配套的少，单纯针对灌溉用水的信贷投入数量极其有限。(五)涉水信贷政策和经营理念转变慢，金融信贷产品与服务创新较少在现行的信贷管理政策和经营理念下，还没有针对性的涉水信贷政策和配套措施，基层涉农金融机构依然按照信贷安全性、效益性、流动性进行操作与管理，现有涉水信贷中，除少量针对列入计划整修项目的“过桥”贷款、针对种、养、游项目的“打包”贷款、针对政府融资平台的“平台”贷款等少量品种外，涉水信贷品种较少，金额不大。主要因素一是难以逾越承贷关，水利设施产权改革进展缓慢，多数水利设施不能作为经营性资产产生稳定的现金流，贷款缺乏合格的承贷主体，缺少涉水专业化信用担保，从根本上制约了商业信贷对农田水利建设的投入。二是难以逾越效益关。现阶段，我国的农田水利设施建设基本上是财政投入，主要原因是农田水利设施建设维修的公共物品和公益性特征很强，自身不适合商业开发。农田水利基础设施建设贷款投资巨大，还款期长，没有直接回报，是一种风险相对较高的项目。三是难以逾越支持关。信贷支持农田水利基本建设配套政策不完善，农业信贷风险补偿机制不健全，农业保险机制缺失，成为阻碍信贷资金投入的桎梏。三、金融信贷对接水利改革的路径思考在农村水利改革过程中，金融信贷明显缺位，最大的障碍是信贷投入的回报来源不确定，不稳定，无保障。探索金融信贷支持水利改革的路径，值得思考。(一)稳步推进“水”成为商品的形成机制长期来，各类水利及其设施由国家和村组集体兴建，各类塘堰水源由农户无偿用水，导致水利基础设施有人用无人管，有人受益无人担责。要逐步制定和出台让水成为商品的系列配套政策。一是稳步提高粮食价格。要让粮食生产成为农民增收的重要来源，使务农收入高于务工收入，水成为商品才有可能。二是加快土地流转推进进程。总体上看，分散种植仍是当前主要耕种模式，务农主力主要为“4050"年龄偏大的农户，占整个务农人数的80%以上，不利于大规模推行土地平整，农机化操作，同样也没有应有的比较优势，务农难以成在水真正成为商品前，应在信贷质权上进行突破。对获得各级政府批复的水利计划投资项目作质押，由金融机构发放“过桥”贷款，只要项目获得审批通过，由金融先贷款，然后用各级政府拟投入的资金到位后归还银行贷款，缓解建设资金时间上的局限。如孝感市，2011年计划完成农田水利建设投资6.5亿元，土地整理项目投资6亿元，粮食产能建设投资3900万元，农业综合开发投资7551万元，“小农水”以奖代补资金等各类投入近15亿元，金融机构可根据项目进度安排，有选择的发放项目“过桥”贷款。(五)推行现金流综合评价，大力发展“打包”贷款部分水利及水利设施改革后主要被用于各种养殖、农家乐等关联项目，种养殖、乡村游等关联项目，收益比较稳定，风险较小。针对这种情况，应对依附水源水面的种养、游乐项目与水利建设进行综合考察，统一核算现金流，进行金融信贷支持，推进各方参与水利改革的积极性，发挥金融支持水利建设和管护的作用，推动产权流转做大做强，吸引更多资金投入到水利建设上来。(六)完善涉“水”担保方式一是各级地方政府要逐步建立覆盖省、市、县三级的融资平台体系和融资担保机构，解决承贷主体缺失和抵押担保不足问题。二是拓宽资金来源渠道，有良好现金流预期。允许粮食主产区地方政府以省为单位，发行农田水利建设债券，或者由中央政府直接发行期限20年以上专项长期国债，扩大资金来源渠道。三是金融信贷扩大涉水信贷质权适用范围。对产权改革比较到位的水利及其设施的使用权、经营权，发放权利质押贷款。探索对产权明晰、管理健全、未来收益预期良好的工程进行收费权抵押、财政补贴资金抵押，鼓励集资农户联合担保，开设水利机具抵押贷款。探索开展农村水利设备、农机具等融资租赁业务。四、相关政策建议进一步完善水利信贷投入稳定增长机制。(一)加快“水”商品化改革，尽快培育合格的承贷主体改革应以“水”和农田水利设施商品化实现为重点，作为金融机构贷款的抵押品，解决承贷主体不明和抵押担保不足的问题。(二)加快配套倾斜政策出台，提高金融信贷支持水利改革积极性尽快健全、完善对金融支持水利建设的激励机制和配套政策，推行农田水利设施贷款贴息和免税政策，对农田水利基础设施建设贷款由各级财政给予贴息或承担全部利息，对农田水利基本建设贷款实行税费减免政策，减轻承贷主体的经济负担和银行财务压力。奖励涉水信贷，调动金融机构对农田水利设施信贷支持的积极性。(三)加快风险分担分散机制建设，保障金融信贷支持水利改革的资金安全制定农田水利设施贷款风险和损失的补偿政策，组建农村经济发展担保公司或风险补偿基金，合理分散涉水信贷风险。设立农田水利设施政策性保险，完善涉水信贷风险分担机制。(四)加快涉水信贷政策措施改进，做好农田水利建设的信贷对接工作完善涉水信贷政策，优化涉水信贷措施，抓紧制定完善水利建设贷款管理办法，对水利建设贷款的投放进行专项考核，提高水利建设贷款在涉农贷款考核中的比重。鼓励和支持政策性金融大力发展农田水利基础设施建设中