诉讼与非诉讼衔接机制探讨

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摘要在当代中国，随着经济的增长和人们法治观念的提高，越来越多的人通过法律来保障自己的权利和争取利益。现实中，由于大多数人选择通过诉讼解决纠纷，导致了案件的积压，法院在纠纷解决上承受着巨大的压力，此时构建多元化纠纷衔接机制显得尤为重要。本文从实践出发，分析我国民事诉讼与非诉讼衔接机制的现状及不足，提出了建立我国诉讼与非诉讼衔接机制的可行性和具体方法，讨论中国的诉讼和非诉讼之间的联系机制的适用范围，诉讼和非诉讼之间关联的应用程序和执行机制，并提出了完善我国诉讼与非诉讼衔接机制的建议。以便法院及时处理案件，防止资源浪费，有利于及时化解社会矛盾纠纷，促进社会良性运行。关键词：纠纷解决机制非诉讼诉讼调解多元化ABSTRACTIncontemporaryChina,withthegrowthoftheeconomyandtheimprovementofpeople'sconceptoftheruleoflaw,moreandmorepeopleprotecttheirrightsandfightforintereststhroughlaws.Inreality,becausemostpeoplechoosetosolvedisputesthroughlitigation,resultinginabacklogofcases,thecourtisundergreatpressureindisputeresolution,soitisparticularlyimportanttobuildadiversifieddisputeconnectionmechanism.Basedonpractice,thispaperanalyzesthemechanismofcivillitigationandnon-litigationcohesionofthestatusquoandinsufficiency,proposedourcountryestablishesthelegalandnon-legalcohesivemechanismisfeasibleandspecificmethods,discusstheconnectionbetweenthelitigationandnon-litigationmechanismofChina,theapplicablescopeofthelitigationandnon-litigationcorrelationbetweenapplicationandexecutionmechanism,andputsforwardsomeSuggestionsofperfectingourcountry'slegalandnon-legalcohesivedevices.Sothatthecourtcandealwiththecasesintimeandpreventthewasteofresources,whichisconducivetoresolvingsocialconflictsanddisputesintimeandpromotingthehealthyoperationofsociety.Keywords:DisputeresolutionmechanismNonlitigationJudicialactionMakepeaceDiversification目录TOC\o"1-2"\h\u1567一、引言 123317二、诉讼与非诉讼的衔接机制的现状 116478（一）明确主要目标和任务 115014（二）促进非诉讼纠纷解决机制的发展 218294三、诉讼与非诉讼衔接机制存在的问题 316345(一)法律体系尚不完善 427240（二）内部管理存在缺陷 425408（三）非诉讼纠纷机制人财保障不足 513340四、完善诉讼与非诉讼的衔接机制的建议 624720（一）完善法律体系建设，构建合理管理体系 619083（二）提升机制衔接质量，增强人民群众信赖 76471（三）加大机制人财保障，促进衔接机制完善 814080五、总结 828728参考文献 815569致谢 10诉讼与非诉讼衔接机制探讨一、引言随着人口的增长，社会现状的不断复杂化，民事纠纷也层出不穷。人们的法律意识不断崛起，越来越多的人知道通过法律维护权利、争取利益。但是，过量的案件和有限的司法资源导致法院压力过大。2018年，最高人民法院受理案件34794件，审结31883件，同比分别上升22.1%和23.5%；地方各级人民法院受理案件2800万件，审结、执结2516.8万件，结案标的额5.5万亿元，同比分别上升8.8%、10.6%和7.6%。［1］与此同时，审理期限、权力干预、社会舆论等方面也给法院造成了不小的压力，导致其工作效率低，无法强有力地解决社会纠纷，放眼当下，唯有发展非诉讼纠纷解决机制，让诉讼与非诉讼纠纷解决机制做一个衔接，根据纠纷类型的不同，划分不同的解决方案，从而进行分流，找到最佳解决方式，以此提高解决纠纷的效率。只有这样才能更好地为人民服务、维护社会公平正义。二、诉讼与非诉讼的衔接机制的现状明确主要目标和任务1.诉讼与非诉讼纠纷解决机制的含义多元化纠纷解决机制是一种重要的社会纠纷解决机制，主要由诉讼纠纷解决机制和与非诉讼纠纷解决机制构成。［1］主流学说中，以范愉教授的观点最具代表性。他认为多元化纠纷解决机制最鲜明的特征是：多元性，是指一个社会中各种纠纷解决方式共同存在，程序或制度相互协调，共同解决社会纠纷的机制体系。而诉讼纠纷解决机制顾名思义，就是指以诉讼为主的纠纷解决机制。与之相对的非诉讼纠纷解决机制，广义上指的是除了诉讼之外的纠纷解决机制，例如和解、公证、人民调解、行政调解、行政复议、律师调解等；狭义上指的是除了诉讼和仲裁之外的纠纷解决机制。厘清诉讼与非讼机制的概念和外延，是司法实践中如何将二者进行有效衔接的关键前提。2.明确主要目标与任务2016年6月29日，［2］最高人民法院正式发布实施《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》（简称《意见》）和《人民法院特邀调解规定》（简称《规定》），该意见明确了人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的三大目标：一是完善对接平台，提供功能齐全，形式多样，运行规范的对接平台。法院应当提供多种渠道来保障当事人可以提出诉求，并正确引导当事人选择适当的纠纷解决方式；二是优化配置纠纷解决的社会资源。完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼的有机衔接、用多元化的纠纷解决机制来化解矛盾；三是法院是核心，要充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的领导作用，推动正常运行，保障纠纷解决机制有效贯彻。只有这样才能最终建立和完善具有中国特色的多元化纠纷解决体系。（二）促进非诉讼纠纷解决机制的发展1.促进非诉讼纠纷解决机制发展的原因我国目前的诉讼机制面临着四大难题［3］：一是受理案件多，但审判资源匮乏。二是诉讼成本高，耗时长，效率低。三是诉讼解决纠纷的局限性，法院无法实际解决所有矛盾，特别是专业性、行业性强的纠纷，例如环境污染、交通事故等。四是判决结果合法不合理，比如判决结果与宗教信仰、地方风俗等相冲突，不利于修复社会关系。此时，非诉讼机制的优势便凸显出来［4］：一是充分尊重当事人意思自治。非诉讼纠纷解决机制是在当事人自主协商的基础上进行的，当事人可以根据自身的主观判断来决定民事法律关系的设立、变更和终止。对比诉讼机制的制度化、规范化，非讼更具灵活性，可以在不触犯法律的情况下运用各种社会规则解决纠纷；二是非诉讼纠纷解决机制程序简单，耗时少、费用低、效率高；三是非诉讼纠纷解决机制程序以利益为导向，无需严格适用法律规定。通过利益衡量，最优平衡当事人双方权益。司法实践中处理纠纷时可以权衡利弊、择善而从，这样有利于实现双赢或多赢；四是纠纷解决方式手段较平和，可以考虑到地方风俗、宗教信仰，这有助于消除当事人双方心理的矛盾，彻底解决纠纷。此时社会关系可以得到及时修复，人民的情感得以维系。2.非诉讼纠纷解决机制在生活中的实际运用实践是检验真理的唯一标准，非诉讼纠纷解决机制最终是要在司法实践中实际适用的，以下是目前我国非讼纠纷解决机制在生活中运用的具体表现。在医疗纠纷领域，非诉讼纠纷解决机制主要包括医疗纠纷调解委员会等第三方调解机构，以及以医疗纠纷仲裁法院为代表的第三方仲裁调解机构。在司法实践中，就有弹性。这有助于医疗双方在平等的关系上以一种平和的方式化解矛盾。这种第三方机构的适用在一定程度上缓解了法院的审判压力。在教育纠纷领域，非诉讼纠纷解决机制主要包括调解、教育申诉和复议。近年来，学校不按时给教师发工资，学生迟到被学校劝退的负面新闻层出不穷，可见，教师和学生一直是教育领域的弱势群体。当二者权益受到侵害时，首先他们可以在第三方的介入下，经过说服、劝导达成和解，最终签订和解协议；另一方面他们也可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内作出处理。以上多元化的非诉讼纠纷解决方式为人民解决纠纷提供了便利，同时也提高了效率，在一定基础上也减轻了法院的审判压力。在劳资纠纷领域，非诉讼纠纷解决机制主要包括协商、调解和仲裁。其中劳动仲裁比较特殊，法律规定了“仲裁前置”程序，即劳动争议必须先仲裁，后起诉。因为劳动者也是我国的弱势群体，法律设置前置程序一方面是为了更加充分保护劳动者的合法权益，让其在对劳动纠纷更加专业的劳动争议仲裁委员会解决；另一方面也是为了减轻法院的审判压力，降低成本，提供效率。以上这些领域是我国非诉讼纠纷解决机制在司法实践中比较典型的代表。除此之外，随着社会的不断进步，我国也在金融消费纠纷，环境纠纷、物业管理纠纷、交通事故纠纷、保险纠纷、商事纠纷、征地拆迁纠纷等引入了非讼解决机制。虽然目前我国已经取得了一定的成就，但不得不承认非诉讼纠纷解决机制仍然存在很多弊端，有必要深入研究，进一步巩固完善。3.非诉讼纠纷解决机制的存在意义从古至今，财产纠纷、情感纠葛、利益分配……人世间是非曲折犬牙交错，错综复杂。就目前国情来看，诉讼纠纷解决机制仍然站主导地位，但随着社会的发展，新兴事物的不断涌现，社会纠纷日益呈现多样化、新型化形式转变，若能多一种解决方式，必然会提高效率，给解决矛盾带来更大地便利，有利于更好地实现公平与效率相统一，提升人民群众的获得感，维持社会和谐与稳定。三、诉讼与非诉讼衔接机制存在的问题(一)法律体系尚不完善1.诉讼风险告知的立法缺失大多数的人决定是否完成一件事情时，一般会在内心事先进行价值衡量：预估付出的成本，在确保自己能够承担这份风险时再继续。同理，在选择诉讼的方式解决纠纷时，我们也会事先对诉讼的风险进行评估。但诉讼风险［5］的告知目前仅有2015年最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释有所提及，在诉讼标的物的特定情况下，规定诉讼风险的告知需满足“起诉时价值难以确定”的条件，这就导致了当事人无法从法律工作者处得到对诉讼成本和诉讼成功率的评估，从而自身也无法预判诉讼结果。正因为如此，大部分的人在如此纠结的情况下通常都会把诉讼作为第一个解决纠纷的方式，狭隘地认为只有通过法院判决的结果，才具有法律效力，从而忽视了非诉讼纠纷解决机制。这严重导致了两极分化，若再不通过立法加以规定，法院将不可避免地面临“诉讼爆炸”的尴尬局面。2非诉讼纠纷解决机制的相关制度缺乏立法保障目前我国《中华人民共和国民事诉讼法》仍没有建立系统的、完善的、科学的立法供给，即使是司法实践中被广泛适用的人民调解机制，在《中华人民共和国人民调解法》中也只规定了调解程序和调解协议，没有相关的配套法规。［6］在诉讼与非诉讼纠纷的衔接机制中，只有司法调解和人民调解已经颁布立法规范，其他的非诉讼纠纷解决机制缺乏相应的立法规定，立法体系不完善也导致其难以顺利开展，无法在司法实践中发挥应有的作用。目前，各地在实践诉讼与非诉讼衔接机制时就仿佛是在“盲人摸象”，专门的有针对性的法律规范缺失，各部门只能结合国家政策和相关上级的指导意见开展工作。正是这样的法律空白，才致使地方政府在面临具体案件时，没有统一可参考的标准，于是不同的地区便会有不同的处理方式，如若继续放任，极可能会出现乡土逻辑和法治偏差。（二）内部管理存在缺陷1.诉讼与非诉讼衔接机制的运行程序尚未统一诉讼与非诉讼衔接机制的运行程序尚未统一，各种纠纷解决机制之间出现了严重的分歧。［7］目前主要是和解、公证、调解等和审判机制之间缺乏及时有效的沟通，各部门之间缺乏统一平台。沟通机制不健全，信息传达速度慢，诉讼与非诉讼衔接机制之间本有的优势失去作用的土壤。笔者就以调解为例：我国人民调解委员会、中华全国妇女联合会等调解机构为达成调解协议、缓解法院诉讼压力作出了一定贡献，但调解协议缺乏可执行性和强制执行力，只有经过司法机关的确认，通过法院的裁定后才具有强制执行力。这不仅造成了调解机构的资源浪费，还降低了调解机构的社会公信力，其确定性和权威性也遭受质疑。一次性调解成功的案例是极为罕见的，一旦调解不成，民众仍需要参加进入审判程序，这无疑增加了民众的诉讼成本、时间成本和金钱成本等。这些弊端大大降低了民众参与非诉讼纠纷解决机制的积极性，从而阻碍非诉机制的发展，也不利于诉讼与非诉讼衔接机制的发展。2.缺乏人民群众的信赖信任是发展的前提条件。非诉讼机制若想得到发展，就必须取得民众的信任。笔者认为，非诉讼机制缺乏民众信任的原因有两个：一是受传统观念的影响和政府部门利用媒体进行的传播。人民盲目相信“法律至上”，崇尚权利和法律，过分相信诉讼的权利，从而导致了对非诉讼机制的忽视。二是非诉讼机制缺乏公权力保障、缺乏强制执行力，这就导致民众容易忽视非诉讼机制的作用。也以调解为例，调解是建立在双方当事人自愿平等的基础上的，但大部分的当事人由于缺乏对调解的认知，往往不愿意选择调解。一些人认为，法治社会应该以诉讼为主，调解的出现就是倒退，这种想法会让当事人起诉的权利得不到保障。一些人认为，调解不具有强制执行力，花时间调解就是多此一举。还有些人认为能调解就不用找法院，即使去了法院，也不过是走个过场。这种观念反映出民众对非诉讼机制的不信赖的现状，非诉讼机难以进一步发展。（三）非诉讼纠纷机制人财保障不足1.非诉讼纠纷解决机制的从业人员数量不足，质量不佳随着司法改革的深入推进，我国已全面完成法官员额制改革，制定具体的实施方案和办法限制了法官数量的增长，（员额法官的人数只是单纯地从案件数量来衡量）但案件却没有因此而减少。中国幅员辽阔，资源丰富，但并不是所有地区都快速发展、经济发达。地区差异大，有些地区通讯落后、交通不便、甚至在游牧民族地区，大量居民常年居无定所、取证困难，这就导致法官取证困难，无形中增加了法官的工作量。当一个案子落到经济欠发达地区，法官需要花费更多的精力办案，常年不堪重负。因此，在分配法官数量时，应考虑现实因素，不能只是从案件数量上考虑。其实，诉讼与非诉讼衔接机制出现的初衷是为了缓解法院的压力，给民众提供便利。如果想要达到目的，人员的选任也不可忽视。当今纠纷日益增长且呈现出向多元化与复杂化转化的趋势，如果任职人员不具备扎实的法律专业知识，以及较为丰富的人生经验、社会阅历和调解技巧，则最终难以有效化解纠纷。但社会现状是：非诉讼纠纷机制的调解人员来自各行各业，他们大多有着丰富的社会经验，可绝大部分没有接受过正规的培训，容易形成“四低两差”的局面：即法律政策水平低、专业技能水平低，宣传能力低，调解文书制作能力低，专业性和业务能力差。有的调解员甚至因为涉及行业过多而无力顾及调解工作，不仅没有解决争端，甚至可能加剧矛盾；有的基层调解人员的业务水平较低、职业素养较差，只凭一些村规民约、陈规陋习去处理纠纷，不仅调解质量不高，还可能出现“违法”调解的现象，有损法律权威。2.非诉讼纠纷解决机制缺乏资金支持最高人民法院近几年来每一次开会都会强调，要推进多元化纠纷解决机制的发展，要促进和解、仲裁、公证、调解等非诉讼纠纷解决机制的发展来减少法院的受讼压力，并尝试建立专业性强、行业性强的纠纷组织来处理民众的纠纷，但这些组织在实际运作时，往往缺乏有关领导部门的重视和引导，缺乏完善的制度保障、资金支持。举一个村民调解委员会的例子，［8］村民调解委员会基础设施薄弱，办公经费不足，基本条件的缺失严重制约了乡镇人民调解工作发展的开展。再加上恶劣的工作环境、相对固定的办公场所、资料存储设备缺乏等问题，人民调解工作更是雪上加霜。多数村调解委员会因为经费短缺，绝大多数调解员的薪酬、调解员的误工费、培训费等费用没有落实到位，导致人民调解员的工作积极性不高，在一定程度上影响了调解组织的建设，阻碍了调解作用的发挥。四、完善诉讼与非诉讼的衔接机制的建议（一）完善法律体系建设，构建合理管理体系1.建立健全诉讼风险告知的相关立法诉讼风险告知的立法建设迫在眉睫，笔者提出三点建议：［9］一是增加诉讼风险告知的条款。例如我们可以在《中华人民共和国民事诉讼法》中增加“在立案前，应告知当事人诉讼风险，不得隐瞒、谎告或少告”等条款。要做到在立法层面上增强法律工作者告知当事人诉讼风险的积极性。二是明确不告知、少告知、谎告知、迟告知等的法律责任。三是建立完善的诉讼风险的评估机制。诉讼风险评估要专业有效、科学合理，这是实现诉讼风险告知的前提条件，完善的评估机制在当事人选择何种纠纷解决机制时能起到关键性的作用。2.完善非诉纠纷解决机制的相关立法正所谓无规矩不成方圆，如果没有完善的法律法规，非诉讼纠纷解决机制的开展就会举步维艰。笔者建议：一是地方总结本地的实践经验，从中提炼出具有普遍性、互通性的经验，积极推动地方立法并推广适用。［10］习近平总书记指出：“我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，要把发展、改革、决策同立法决策更好结合起来。”在地方立法方面，目前，山东、黑龙江、福建、安徽、厦门等省市已出台了相应的地方性法规，为促进非诉讼纠纷解决机制的发展提供支持。二是国家整合各地的实践经验，从中提炼出具有普遍性、互通性的经验，制定相关的法律法规在全国范围内适用。比如修改我国民事诉讼法关于人民法院收案范围的规定，将一些简单案件，如小额诉讼案件、争议不大的离婚案件分流至其他组织解决。（二）提升机制衔接质量，增强人民群众信赖1.统一诉讼与非诉讼衔接机制的运行程序想要诉讼与非诉讼机制顺利衔接，首要的是让诉讼与非诉讼机制及时沟通，建立统一的平台。笔者提出三点建议：首先，法院可以在已经建立好的诉讼服务中心和诉调对接中心的基础上引入行政调解、律师调解等专业性强调解组织，提升机制服务质量。其次，在学校、医院、社区、警察局等容易发生纠纷的地方设立诉调对接分支机构，以便民众及时化解纠纷。最后，利用互联网信息技术，打造网络平台，开通线上立案、线上庭审等工作，以此提高解决纠纷的效率。2.增强人民群众对非诉讼机制的信赖笔者认为，法院应多开展法制宣传活动，介绍近期开展诉讼与非诉讼衔接机制工作的内容与不足，并对今后各部门的工作进行详细部署。此外，随着新媒体的发展，法院还可以利用新闻媒体，在微信公众号、抖音、小红书等网络平台开展相关的普法活动，增强民众对非诉讼机制的认可度，提高民众对非诉讼机制的信赖。（三）加大机制人财保障，促进衔接机制完善1.提升非诉讼纠纷解决机制从业人员的数量和质量第一，让相关人员从兼职变为全职，聘请退休的法官、检察官、吸收高校教师、专家人员到调解员的队伍里。二是提高调解员的入门标准，可以通过考试等形式择优录取，提高从事非诉工作人员的质量。三是对高校的学生增设调解的相关课程，提升学生专业能力，也加强学生对调解的认识，为今后其从事调解工作做准备。2.加大对非诉讼纠纷解决机制的资金支持非诉讼纠纷解决机制若想顺利蓬勃发展下去，国家财政的支持不可或缺。笔者提出两点建议：一是国家对非诉讼纠纷解决机制的经费列入有关预算，特别是对基层的非诉组织的工作环境、办公场所、资料存储设备等问题进行及时有效的解决，