城市发展背景下水污染防治法律制度研究

引言水，是每个人生活中都离不开的，没有水就代表着生命的结束。水资源在社会经济发展中起着极其重要的作用，防治水污染的紧迫性及应采取的措施与各国水资源的特点有关。随着人口的增长和经济的发展，使越来越多的城市和地区陷入缺水危机中。我国水资源时空分布不均匀，更是加剧了缺水问题。从空间上说，地表水分布总的来说是南多北少；从时间上来说，降水量年内分布不平衡，我国北方缺水地区，全年降水几乎集中在夏季，使得储水不易，全年有很长时间缺水。所以，本文对城市水污染防治法律制度研究有着以下重要意义：第一，认识到水污染对我国城市当前的严重影响以及城市水污染防治的重要性与紧迫性。随着城市化进程的加快，越来越多的农村居民进入城市，导致用水紧张，水污染状况激增，这需要政府部门加大管控力度，减缓城市水污染新增问题。第二，对我国目前的水污染防治法律制度进行完善，利用法律，对城市水资源加以保护。迄今为止。在我国水污染防治法中有关城镇水污染防治立法方面的占比较小，仅有的也只是原则性规定，内容方面有所欠缺，需要进一步完善。城市水污染基本理论水污染的概念水污染，泛指人类生存区域内的水受到了污染，即由于人类在生产生活中将污染物排放到水体中，对水体造成各种负面影响，使水体不符合饮用、利用标准，并对自然界生物以及人类造成巨大的影响，破坏了自然环境的现象。水污染所指的水体，包括所有的江河、运河、湖泊、渠道、水库等地表水和地下水，以及水中的悬浮物、底泥和水生生物等。引起水污染的原因有很多，主要有自然灾害因素与人为因素。从环境保护的角度分析，水污染多指人为因素造成的污染情况。城市水污染现状与世界各国相比，我国淡水资源量仅有世界平均水平的25%左右，是严重缺水的国家，在全国大中型城市中，缺水现象比比皆是。我国作为世界上最大的发展中国家，用水量不断增加，用水量大约占据世界年取的1/8。更为让人担忧的是城市水体污染问题，全国大部分水体受到不同程度的污染，河段及地下水污染问题日趋严重，甚至连湖泊、水库也受到一定程度的污染，这些问题在工业发达地区尤为突出，这与监管不到位和以往“先污染后治理”“重GDP轻环保”等传统政绩观有关。我国水污染结构也在发生变化，过去水污染物中工业污染物占据绝对优势，生活污水占据次要地位。进入2000年以来，全国废水的排放总量中，生活污水与工业废水各占一半左右。目前，工业废水、农业废水和城市生活污水各占1/3左右，生活污水的比重呈上升趋势。除此之外，水污染还导致城市缺水现象越发严重，严重影响城市居民的日常生活，阻碍了经济持续发展。造成城市水污染的原因有三点：环境意识淡薄、地下水污染严重和城市水处理技术不足。各类企业环保意识淡薄、个人环保意识薄弱和环保问题处罚力度弱三方面共同组成了环保意识淡薄。造成地下水污染的原因有两点：垃圾掩埋场造成的地下水污染与排放污水引起的地下水污染。城市水处理设施方面，有生物处理与化学处理两种方式，但都存在相应问题，造成水污染治理不能及时开展。城市水污染源造成水污染的污染物质类型繁多，在城市中，主要分为工业废水、生活污水和农业污水。工业废水工业废水是指工业生产过程中产生的废水、污水和废液，其中含有大量的重金属与有害物质，还带有一些易燃易爆的有毒化学物质，在大部分工业废水中，酸碱度含量也是非常大。这些有毒物质污染水体，存在巨大的安全隐患，一旦进入饮用水源，将会对人体健康造成巨大威胁。废水中的重金属还会引起心理健康的变化，可见废水的危害性之强。生活污水生活污水是居民日常生活中排出的废水，来源分散，主要集中在居民区与和公共建筑所在区域。如居民住宅、商场、写字楼、火车站、仓库、各种公共场所等。以一户普通居民住宅为例，一个月用水量在几吨到十几吨不等，含有各种污染物，种类繁多。由于目前截留式合流制排水系统仍有问题，无法有效控制和防止水体污染，导致水体污染，之后采用的分流制排水系统初步解决了污水溢流的问题。农业污水农业污水是指农民进行耕种灌溉、养殖动物、对土地里的产物进行加工等过程中排放出的会影响人体健康和环境质量的污水。污水中含有各种污染物，各种致病菌和日常生活中可以见到的农田用品。由于农民的不合理利用农药与化肥，增加了污水的治理难度。污水中各种营养元素进入水体，会导致水体质量恶化和富营养化。

城市水污染防治法律制度的状况城市水污染防治的立法现状我国的城市水污染防治立法由来已久，具有坚实的立法基础，首先是宪法基础，我国《宪法》对此方面有纲领性指导，即：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”与此同时，还有《环境保护法》这一基础法，《水污染防治法》这一单行法规，及诸多相关法律法规对城市水污染防治问题进行规制，共同组成了水污染防治方面的法律。水污染防治方面的立法随着社会的发展进步也在不断的改进与完善。《水污染防治法》历经三次修改，分别于1996年、2008年和2017年进行了修改。修正后的《水污染防治法》新增了许多内容，紧跟时代浪潮，做出了巨大改变，对水污染的治理做出了突出贡献。但是，有关城市水污染防治方面的内容在第4章第3节中只有三条，不足以对目前错综复杂的城市水污染问题作出明确规范，需要在这一方面加大立法力度，完善我国的水污染防治法。党的十八大后，依据全面深化改革、全面依法治国的重要战略部署和落实环境保护法要求，2015年国务院印发实施《水污染防治行动计划》，使水污染治理实现了历史性和转折性变化。城市水污染防治的执法现状我国水污染防治效果显著得益于在法律实践中各相关部门各司其职，各尽所能。其实《水污染防治法》就对统一监管与分管部门监管机构的职能做出了相关规定，例如县级以上人民政府生态环境主管部门对于水污染防治手段的实施是统一监督管理的形式。而船舶污染水域的防治由交通主管部门的海事管理机构采取措施进行监管。这一规定，有利于发挥分管部门的积极性，共同做好监督管理工作。在2016年12月，河长制度建立。要求在本行政区内，对所有水体进行管理工作。河长制是对河湖管理工作的一项制度创新，有利于政府主管部门进行执法行为。2015年4月2日，国务院发布了《水污染防治行动计划》，对执法监督做出了要求。对各类环境违法行为与违规建设项目作出严惩，对行政执法与刑事司法方面，加强了双方的衔接，健全了水环境方面的监督网络。

城市水污染防治法律制度存在的问题法律规定粗疏我国《环境保护法》与《水污染防治法》在法律颁布之时较为先进，符合当时的社会情况，可以基本满足当时的水污染防治。但是随着城市化进程加快，经济的快速发展，使得环境问题越发严重。在城市水污染防治方面，虽然我国有着九部环境保护方面的法律和行政法规，但是快速变化的水污染形势使得法律总是处于滞后状态，使得水污染问题得不到及时的法律规制。有关水污染防治的法律制度，我国有很多，其中我国最主要的是《水污染防治法》这部法律，在2008年《水污染防治法》将城镇水污染防治形成单独的部分，认为对待城镇污水不能分散处理，应当收集起来再处理，并对建设主管部门在污水处理设施建设、规划和运营监督中的责任进行了明确。在我国其他法律中提及的城市水污染防治比《水污染防治法》要少许多，不如《水污染防治法》的全面。但是《水污染防治法》中，关于城市水污染防治的条文仅有三条，无法满足多样化的城市水污染问题，急需改变。这两部法律与其他一系列环境保护法律在面对城市水污染问题时，作用不大，做不到彻底解决我国目前的城市水污染防治问题，需要不断完善，针对现有的问题增加相应的法律条文，让城市居民拥有更好的生存环境。监管制度不完善监督力度不足在《环境保护法》中，地方政府可以采取合理措施对当地城市水污染进行治理，这是法律赋予其的权力。各级地方政府为了治理城市中的水污染问题，制定了一系列规章制度，对污染者追究其法律责任，但也只能在表面上制止水污染事件，触及不到根本。一方面，城市水污染问题错综复杂，难以根治，相关部门无法完全解决种类繁多的污染源；另一方面，排污企业对于几千元至几十万元的罚款不在意，尤其是大型企业，根本阻碍不了其排污的行为。工业废水如果想要达到允许排放的标准，需要进行许多步骤，处理废水所需成本与偷偷排污相比多太多，再加上个别地方政府为了经济发展，选择默许污染者排放污水，为排污者开绿灯，使得企业敷衍环境保护政策，导致水污染问题难以治理。监管职责不清许多水污染面积广，涉及到多个行政区域。以太原市为例，太原市内，有着一水中分、九水环绕的水环境。其中一水中分指的是汾河，汾河贯穿太原市，九水环绕指的是在太原市境内的九条支流。这些河流流域跨越其他行政区，治理起来很容易引起难题，各个行政区主管部门互相推脱，导致责任不明确。城市水污染防治监管工作涉及到多个部门，很容易造成职责的不明确，互相推诿，行使监管职权时趋利避害，难以及时有力的处理水污染问题。监测预警体系不完善在城市中，不仅有地表的河湖，还有大量的地下水。但是，地方政府对地下水污染防治的关注不够，对地下水产生的问题不了解，监测起来也十分困难。而且地下水监测方法落后，有些地区还在使用人工监测的方法进行监测。这只是目前监测体系的一个方面，需要我们对其完善，加强水污染防治的能力。公众参与程度低公众参与简单来说，在生活中很常见，比如选举村长，村民需要进行投票选出自己心仪的村长，每个村民都有选举的权利。在实际的活动中，泛指普通民众为主体参与，推动社会决策和活动实施等。虽然我国法律一定程度上对公民环境权益的保护，但是在《宪法》中对这一方面的规定却很隐晦，对公民的环境权也没有直接规定。仅在第二十六条做出了相关规定，但这一条并未直接确认公民的环境权，只确立了国家对生态环境的污染防治责任，需要对公民的环境权加以完善。水环境信息公开方面，城镇居民想要参与到水环境保护活动中去也有些难度。尽管目前政府信息公开，在互联网上可以查询到这方面的信息，但是群众大多对此不感兴趣，导致公众参与制度得不到落实，公众参与制度受到严重影响。2019年，在最新的《政府信息公开条例》中，只提到水环境信息的政府信息，占比很少，没有明确提出对水环境信息的公开，使得城镇居民对周边环境污染状况认识不够，使得自身环境权益受损。

国外城市水污染防治法律制度借鉴相对于一些发达国家的水环境保护理念较为健全的水污染防治制度，我国在这一方面仍有可提升的余地，笔者在文中以美日欧作为水污染防治制度的研究对象，对其在水污染防治制度的成功经验进行提炼，针对我国国情提出完善水污染防治制度的建议。美国城市水污染防治法律制度美国的《水污染法》为保障其立法目的的实现,规定了比较充分的四大保障，分别是金钱、科学技术、司法和组织保障，与美国的法律相比较,我国《水污染防治法》在这四方面都相对薄弱一些。美国拥有较为雄厚的资本实力，且现代化建设和法治建设较早，这就为其实现立法目的提供充足的资金保障、科技保障和司法保障。美国的《联邦水污染控制法》在美国法典第33卷“航行与可航水域法律”的部分，是水污染防控法制体系的重要组成部分。1977年，美国对于5年前的《联邦水污染控制法案》进行修正，称作《清洁水法》。《清洁水法》与《海洋保护、研究与保护区法》和《石油污染法》也构成了水污染控制制度的重要组成部分。但是，美国的水污染防治法律制度也有着一定的缺陷，值得我国警示。首先，要正确认识到经济发展与环境保护之间的利害关系。在我国，很长的一段时间内，只追求经济的快速发展，忽略了对环境带来的损害，引起了一系列环境问题。以产煤大省山西为例，在过去的几十年里，山西为全国的供暖、能源方面做出了巨大贡献，这也导致山西环境污染严重，雾霾遮天蔽日，开采煤炭引起的地下水污染、地表水污染数不胜数，给我们敲响了警钟。其次，应当实施流域综合治理。《清洁水法》中采用流域的概念，不仅仅只有水这一概念。其流域代表着多个自然界主体在内的生态系统。在我国，对于水环境的管辖，还处在以行政区划划分管辖范围，对于以长江这样的河流来讲，治理起来混乱不堪，流域内的地方政府互相“踢皮球”，推卸责任，导致水体治理难度大，周期长。最后，利用利益使生产经营者趋利避害。在我国，污染环境成本低，处罚力度较轻，使得污染者不注重环境保护，肆意污染，应当借鉴美国这方面的经验，加大处罚力度，对违法所得进行没收，减少污染者的违法行为。日本城市水污染防治法律制度日本早在十九世纪末就制定了《河川法》，那时我国还处于动乱时期，日本政府根据本国情况，对其一改再改。在1958年，制定了《关于保全公共水域水质的法律》和《关于控制工厂排水等的法律》；并在不久后将这两部法律整合成了《水质污染防治法》。并在接下来的几年内陆续制定了《湖泊水质保全特别措施法》等法律，至此，日本的水污染防治法律体系才终于完成。1990年6月，日本修改《水污染防治法》对民众日常生活中造成的水污染进行了规范与要求，减少了生活污水所造成的污染。日本的水污染防治法律制度，有许多值得我国借鉴的地方。首先，日本水污染防治立法比较早，水污染治理经验充足，并且立法细致，针对不同水污染问题制定相应法律，做到有法可依，明确了责任划分。其次，日本设立了税收制度用来治理水污染问题，这一做法可以借鉴在我国城市水污染治理中，做到取之于民，用之于民，减缓水污染问题的影响。最后，可以建立水质监测机制，做到及时处理问题，解决问题，减少经济损失，有利于城市的经济发展。欧盟城市水污染防治法律制度欧盟成员国众多，这里以荷兰为例。荷兰为了防治本国水污染，在二十多年里陆续颁布了一整套的法律。在1970年，防止地表水污染的《地表水污染防治法》出现在大众眼中，具有最高法律效力，对地表水排放和违法排污做出了明确规定。1982年，又颁布了防止地下水污染的《地下水法》，对地下水做出了详细规定。荷兰政府于1986年颁布了《土壤保护法》，对土壤和地下水加以管控。还要求各省对各自辖区内的地下水水质进行保护，并作出合理规划。在1989年至1992年，荷兰政府又相继颁布了《水管理法》与《水董事会法》，对水资源的开发、管理做出了明文规定。通过上述法律的颁布实施，荷兰形成了一个从地表水、地下水、土壤水、水资源开发利用规划、水务管理等一个完整的水污染防治管理与治理的法律体系。荷兰的法律条文内容具有一定的抽象性、概括性和整体性，其颁布的一系列法律形成一个整体，在面对水污染问题时，可以快速利用法条找到应对办法，与我国目前分散的水污染防治法律相比，有着许多优势，值得我国吸收借鉴其立法体系。

城市水污染防治法律制度完善对策完善城市水污染防治法律规范增设法律规定在我国《水污染防治法》中，对污染者所造成的相应水污染法律责任进行了规定，但是与世界其他各国进行对比，就会发现我国在这方面的处罚力度较轻，难以威慑水污染者的污染行为，应当在这方面加大处罚力度，明确污染者的相关法律责任，并在现有基础上增设污染者污染环境后需要承担的刑事责任，不只是停留在警告与罚款方面，加重了水污染的后果，使水污染者减少水污染，提高其水污染的成本。对个人也应设置相应义务，确保污染者受到法律约束。我国《环境保护法》第五十八条规定了，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。但目前我国对于公益诉讼方面，《水污染防治法》并没有作出规定，应当将公益诉讼加入到《水污染防治法》中，具体表现在个人与个人之间、个人与政府主管部门之间的利益关系，使利益受侵害的主体得以有效维护自己的权益，完善《水污染防治法》的内容。加强地方环境立法我国疆域辽阔，各地的环境问题存在明显的差异，不同城市的水污染问题与所处的环境密切相关。目前我国的环境立法模式是以中央为主导，各级地方政府没有自己的改变，选择直接使用中央的立法。这样的立法模式存在很大的争议，会使地方政府无法做主治理环境，被架空成为摆设，公众被排斥在环境治理活动外，无法参与。我国北方地区，全年降水集中在夏季，与南方地区差别很大，两者所在的地方环境立法情况应当有所差别，不能一概而论，应当依据各地水环境的情况与当地独有的文化特征，制定适合各地的地方环境保护法律。一部好的地方环境保护法律，不止能对当地的环境问题作出科学治理，还能反向推动中央的环境立法，使双方联系紧密，对我国环境法治起到推动作用。健全城市水污染防治监管制度明确划分政府部门间的监督职责《北京市水污染防治条例》、《金华市水环境保护条例》等条例对各部门在水污染防治工作中应当履行的职责进行了详细规定，其核心在于立法。但是《北京市水污染防治条例》仍有不足之处，即对于规划、国土资源、工商、城管等部门的水污染防治职责在规定的明确度上尚有欠缺。各地方政府部门，应当依据现存的水污染问题，结合自身职能，分担责任。以城市排水管网泄漏为例，交通局、水利局、环境保护局应及时到达现场，交通局负责疏导事故地点交通、水利局抽调人手组织抢修、环境保护局寻找事发原因，追究责任。笔者认为，地方水污染防治立法中，应当在相应的规范性文件和地方性法规中逐条或逐项规定各个部门的监督职责，使得部门职责明确，避免相互推诿，提高工作效率。强化责任部门监督机制在水环境污染防治工作中，监察部门的行政处分权、检察权和调查水污染问题的权力应当通过立法赋予，使其可以对水污染问题行使监督职能，并设计一个上级监督下级的监督体系，使下级政府受到上级监督部门的监督，地方环保部门受到同级别的监督部门监督。如果发生水污染事故，应对发生水污染事故所在地的地方政府部门负责人进行追责，对其进行行政处分，这需要在有关法规、规章中加以规范，做到有法可依，使监督制度健康运行。提升城市水污染防治公众参与力度提高城市居民保护水环境的意识在水环境问题上，我国目前的《水污染防治法》中，每位公民被法律赋予了相应的义务与权利城市居民应当积极参与，紧跟政府公开的水环境信息，这是所有人的责任，不能仅依靠政府。在互联网上，政府部门带头建立公众号或官方号，宣传如何保护水环境和水污染的影响：在社区中，居委会组织居民进行水环境保护的活动，并进行普及水污染方面的法律，让保护水环境的意识深入人心。建立水环境决策咨询制度各地方政府生态环境局建立决策咨询制度是扩大民众参与的方式和途径，扩大民众的参与主要是为了能够增加民众进一步的参与预案、参与讨论过程、参与最后的决策以及参与咨询制度的行为深度和广度。王文革.环境知情权保护立法研究[M].北京：中国法制出版社，2012:211-215王文革.环境知情权保护立法研究[M].北京：中国法制出版社，2012:211-215完善政府信息公开渠道政府信息公开的渠道不能只停留在各政府官网上，而是应当以公众最喜闻乐的样式传递政府想要传达的信息，拓宽信息公开的方式，对各类人群制定不同的途径，尽可能的满足各种需求者的需求。政务微博、微信公众号等网络媒介都能很好起到效果，主动公开信息，解答群众疑问，这样不仅增强政府公信力，也有利于政策的落地。

结论目前我国城市化进程加快，但由于起步晚，发展时间短，导致城市发展不平衡，大城市发展迅速，中小城市发展迟缓，引起了不同的城市水污染问题。《水污染防治法》经过多次补充，对于我国水污染防治工作有一定的作用。但其中涉及城市水污染防治内容的不完善，使众多水污染问题没有做到有法可依，造成水污染问题难以治理，政府主管部门权责不清，居民对身边水环境情况的不了解。城市水环境质量不仅直接关系到居民的身体健康，还对城市的现代化建设和经济的发展造成了重大影响。我国目前的有关城市水污染防治法律制度还有很大的进步空间，可以对其加以完善。本文通过借鉴美国、日本、欧盟水污染防治制度的长处和宝贵经验，提出我国需要从三方面入手，对我国城市水污染防治制度加以完善。分别是完善城市水污染防治法律规范，新增相关法律规定；健全城市水污染防控监督制度，对监管部门进行责任划分，明确责任范围；提升城市水污染防治公众参与力度，让更多居民加入到保护环境的队伍中。最后，希望我的一些浅显的经验可以帮助到我国城市水污染防治法律制度的完善。参考文献[