城市污水处理费的定价机制与改革研究

污水处理是我国环境保护的一项重要措施。为加快污水处理设施建设，我国对污水处理实行了差别化水价政策，对城市污水处理费的征收标准和计征方式也进行了重大改革。但随着污水处理设施建设的进程，污水处理费征收标准仍偏低，远不能满足运营需要。随着水环境质量的不断恶化，人们对水环境保护和治理提出了更高的要求。为解决水环境治理中的资金问题，各地相继出台了污水处理收费政策，其中有一些城市实行了差别化水价政策。这些政策能否发挥预期效果，关键在于污水处理费定价机制是否合理。我国城市污水处理收费制度的改革起步较晚，虽然在定价机制和制度建设方面已经取得了一定成绩，但仍存在诸多问题。本文从理论上分析了目前我国城市污水治理中的主要问题，并提出了相应的解决对策。对我国城镇污水处理收费制度的现状以及存在的问题进行了深入的研究。借鉴国外城镇污水处理费定价机制方面的先进经验，与我国城镇污水处理产业的特点相结合，探索了符合中国实情的城镇污水处理费定价机制以及相关的改革措施，以期为建立合理的城镇污水处理费定价机制提供政策意见。20世纪70年代以来，我国污水处理事业迅速发展，但在实践中也存在一些问题，如：污水处理费征收标准低，收费制度不完善；污水处理成本核算方法不统一等。为了解决这些问题，我国陆续出台了一系列政策和措施，对污水处理进行了全面的规范和调整，对污水处理费的征收范围、标准、计征方式进行了重大改革。这些政策在一定程度上对解决城市生活用水行业的一些问题起到了很好的作用。目前，我国的城镇污水处理收费制度已经建立并逐步完善，但仍存在不少问题。所以，城市环保机构应针对这些问题，从污水处理费的角度出发，制订比较合理的污水处理费标准，从而促进污水产业的发展，改善城市的生态环境。一、国内外收费定价机制分析（一）国外收费定价机制美国没有监管污水处理业务和收取费用的组织，但却以其他公共设施监管的形式出现。费用总体上以“消费者付费，全社会受益”为基本要求，并以法律和政策手段对收费行为进行规制。法国在水务市场化改革进程中取得了较大的成就。政府鼓励私营公司参与水务产业，私营公司向使用者收取一定的使用费，开发和经营其租赁的水资源。日本污水处理收费管理的基本原则是：在合理计算出经营费用的基础上，给予排污费用合理补偿。特别是要以企业在有效运营，并能为用户提供高质量的产品和服务时所消耗的总成本为依据，制定收费标准。（二）国内收费定价机制我国城市生活污水处理收费自20世纪90年代以来一直在实施，收取方式一改过去“无偿排水”的状况，以一种特殊的行政性收费施行。新世纪初期，原国家计委、建设部、环保总局等部门于2002年联合印发《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见》，提出“以保本、微利、逐步到位”的基本原则，并在此基础上对我国城市污水、垃圾处理行业进行了深入研究。国家发改委、财政部、住建部等部门在2015年1月发布了《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》，提出要科学合理地设定和调节收费标准，加强对城市生活污水处理的要求，并采取差别化的措施，以吸引更多的社会资金投入。二、我国城市污水处理收费制度的发展与现状污水处理收费制度是一项重要的环境政策，是通过收取污水处理费的方式来筹集水环境保护资金的一项政策措施。主要包括污水处理成本收取、污水处理费征收标准确定、污水处理价格管理、污水处理收费与财政补贴挂钩等方面的內容。构建和健全污水处理费用收费制度，是落实科学发展观，保证城市污水处理工业发展的重要措施。目前，我国已经初步建立了与经济社会发展相适应、符合国情和行业规律的城市污水处理收费制度。定价就是为某一商品或服务设定一个合理的价格，以获得最大的收益。PPP项目的价格与常规价格有很大区别，它在确定价格时，不能简单地将利润作为首要目标，而要在保证收益的前提下，尽可能地实现社会利益的最大化。PPP项目需要对不同收入群体的消费水平进行考量，若按相同的价格定价，那么，较低的价格会使公司承受更多的费用，而较高的价格会使较低的收入群体产生更多的开支。按消费水平划分价格，使低收入者能够在可接受的范围内维持最低的消费水平，而对于超出该范围的消费，则给予更高的价格。这实质上是一种对高低收入群体相互补助的转移支付，反映了价格体系的公平，即高收入群体的高价应该足够弥补低收入群体因低价而造成的亏损。分区计费方式不仅能实现价格的公平，而且还能节省社会资源。为此，对PPP模式中的污水治理工程进行定价时，通常应遵守以下几点原则：（一）公平。由于污水处理PPP项目涉及面很广，尽管政府和私人部门之间存在着一定的合作关系，但由于其属于公益性的基础设施，保障公众的权益还是要由政府承担。在契约中要考虑到所有有关方面的利益，公共部门要为私人部门提供充分的资金保证。所以，物价的调节应该追求公正，以保障所有当事人的利益最大化。（二）效率。PPP模式的引进，使污水处理的运作在某种意义上得到了改善，但却未能从根本上解决污水处理存在的问题。企业的经营效益不高，主要体现在成本较高，产品的品质较差等方面。为此，在调控过程中，必须严格控制和调节企业的生产成本，加强对企业的监督管理，建立与企业品质挂钩的价格调控机制，以提升污水处理PPP项目的运行效能。三、城市污水处理费的定价机制与改革存在的问题（一）污水处理费的构成和定价方式不尽合理城市污水处理费的构成主要包括4个部分：1.污水处理费用，是指污水处理厂为处理污水而支付的成本；2.污水处理运行费用，主要包括设备运行和维修维护费用、污泥处理处置费用以及向用户收取的水费；3.污水处理厂运营补贴，主要包括中央和地方政府的财政补贴；4.其他费用，包括支付给地方政府的排污费、污水处理费中提取的管理费等。我国现行城市污水处理费收费标准由国家计委、财政部于1992年颁布并实施，至今已有十多年历史。经过十多年的实践和完善，城市污水处理费定价机制已经逐步趋于成熟和完善。但在实践过程中，城市污水处理费仍存在一些问题，主要表现在以下三个方面：第一，污水处理费的构成不够完善；第二，城市污水处理成本核算不科学；第三，对企业征收的污水处理费存在标准偏低、调整滞后等问题。（二）城市污水处理运营管理不善，没有实现效益最大化污水处理企业的经济效益一般是通过处理的水量衡量，污水处理企业的效益与其投资、建设、运营及管理水平密切相关。从目前的情况来看，有些地方存在着污水处理企业过度追求经济效益，对污水处理设施投入不足，运营管理不善等问题。据中研产业研究院《2023～2028年中国城市污水处理行业竞争分析及发展前景预测报告》分析：2021年末，我国城市排水管道总长为87.2万公里，同比增加8.7%。其中，污水处理量为每天2.1亿立方米，同比增加7.8%。其中，城市污水处理率为97.89%，较上年提高了0.36个百分点；城市污水集中化回收比例为68.6%，较上年提高了3.8个百分点。我国污水处理业经过二十多年的发展已经有了长足的进步，但是还远远不能满足城市建设的要求。数据统计，截止2021年我国城市已经建成了427个城镇废水处理厂，包括282个二级处理厂。随着我国城镇生活垃圾的不断增多，我国城市污水处理能力得到了显著提升，但是其处理量的增幅仍然明显落后于污水产生量的增幅，且二者间的落差还将继续扩大。目前，国有企业、集體企业、外商及港澳台投资企业、私营企业和其他性质企业的数量所占比重已经超过了96%。从目前中国的城市污水治理产业来看，国有企业在中国污水处理市场近几年的份额略有所下降。（三）PPP项目定价问题PPP项目的价格决定了其成功与否。但由于现有PPP项目定价方式考量的要素比较多、理论基础不够科学、价格监督机制不够健全等原因，造成了当前PPP项目定价存在以下问题：1.定价是由公私部门共同参与的收益分配实现的；2.定价目标和原则不清晰，没有统一的定价标准；3.定价监管制度不健全；4.政府定价听证会存在形式上的缺陷，缺乏充分的公众参与。为此，有必要在PPP模式中引入一种合理的定价机制。四、城市污水处理费的定价机制与改革策略（一）建立健全相关政策，规范污水处理企业的行为城市环境保护部门针对污水处理，要制定出相应的处理费调整配套政策措施。为了强化排污单位的费用监管工作，应综合考虑价格、财务、审计等方面的因素。首先，企业在经营中应从自身发展的基本情况出发，对费用开支标准、工资水平等关键的指标进行合理严格的管理，增强成本的透明度。其次，要建立一套排水企业补偿机制，可以通过政府购买的服务体系确保排污公司可以持续、平稳地发展，即使遇到污水超过标准等问题，也可以在保护自身权益的前提下，主动处置。有了体系的保障，污水处置才可以实现标准化。（二）降低污水处理成本，调动企业污水处理积极性目前，污水处理企业在深入推进污水处理收费改革时，不能单纯地将重点放在提高费用上，必须要通过减少污水处理费用有效地推进改革。首先，按照《成本监审办法》的规定，污水处理企业可以强化对污水处理项目的监督，对污水处理项目的各种费用支出的范围及标准进行严格的监控，排除掉与污水处理项目没有直接关系的不合理的费用，从而使污水处理项目的实施更加科学、合理。其次，要加强听证监管作用，使听证会的功能在污水处理费改革中得到充分体现。可以采取现场调研、座谈等方式剖析污水处理费用的合理程度，从而达到减少污水处理费用的目的。同时，在此基础上可以进一步加强企业的成本控制。以四川省为例，在实施城市生活污水治理时重点关注石化工业生活污水的治理与排放。石化行业“三废”的排放一般都很大，尤其在川南区域，石化行业以普遍性、污染性为特征。四川省针对石化污水治理特点，提出了相应的技术对策，以实现石化行业的可持续发展。由于石化行业产生的废水数量大，不易处理，因此，环境保护部门在总结、听取了这些年来的工作经验和有关建议后，采用了膜生物反应处理器等技术，对污水进行了有效的处理。在进行污水处理时，相关企业根据有关经验和有效建议，采用科学的方法，从而节省了废水处理费用。（三）合理制定污水处理PPP项目定价方法PPP项目的定价方式存在着“垄断性”定价问题，其成本较高，不利于项目的社会效益；边际定价偏低，使项目承担了沉重的经济责任。对于污水处理PPP项目，要尽量避开这两种定价极端，既要保障社会效益，又要让项目公司获得合理的利润。平均成本定价法可以有效地解决传统方法中无法弥补总成本和成本信息不对称的缺陷，从而使项目以最小的成本获取所期望的社会利益，同时还可激励项目公司降低成本，提高产品质量。采用该方法可以使项目公司在不亏损的前提下，获得最大的社会利益。虽然这种方法会带来一些效益上的损失，但是它比垄断性产业中的“自由化”要好得多。此外，由于污水治理是一个自然垄断的产业，污水治理呈现出的是一种规模收益递增的特征，而且污水治理中的平均成本比较容易计算，所以，污水治理PPP项目可以使用“平均定价法”定价。实行国家规定的价格和调价的项目，应当按照国家规定的价格调节政策，并积极配合国家规定的价格调价工作；对于按照合同规定进行价格调整的污水处理PPP项目，其调价机制主要包含了调价方式、调价流程、调价周期以及双方应该遵守的权利和义务等内容。所以，污水处理PPP项目价格调整的内容主要包含了以下几个方面：对污水处理费征收标准进行调整的必要性、实