城市地下综合管廊试点可行性分析

城市地下综合管廊试点可行性分析目录TOC\o"1-3"\h\u70551需求分析 121802现有基础条件和优势 523228(1)政策层面 510175(2)管理层面 62276(3)规划层面 74951(4)投融资模式层面 85892(5)项目层面 1223774(6)国家试点项目建设管理经验 14109793问题及对策 1627529(1)项目市综合管廊存在的问题 1619751(2)项目市综合管廊发展对策 181需求分析项目市，是省下辖的一个地级市，位于省中部，地处黄土高原和腾格里沙漠过渡地带。辖项目、项目两区和靖远、项目、项目三县。市政府驻项目区。地下综合管廊建设是项目市推进城镇化建设中的一项重要内容，项目市高度重视此项工作，思想上有认识，工作上有起步，试点上有成效，发展上有决心。市委、市政府提出将从五个方面抓好此项工作：一是摸清底数，尽快完成全市地下管线基础信息普查和隐患排查，建立准确的地下管线档案（已开展）；二是规划引领，把地下综合管廊建设纳入城市建设总体规划，明确各类管线的规模与空间布局，确保地下空间利用更加集约、高效（已纳入）；三是试点示范，总结国内各地方的成功经验做法，逐步在新区及个别主干道推行综合管廊建设管理（已确定试点道路）；四是市场运作，积极探索地下管线建设管理市场化、多元化投融资模式，广泛吸引社会资本参与城市地下管线的投资、建设和运营管理（已洽谈）；五是职责明确，落实各级政府、各有关部门的主体责任，形成推进城市地下管线建设的合力（已出台相关政策文件）。为项目市综合管廊建设，市领导及建设局多次聘请相关专家进行实地考察及论证，同时组织相关人员前往外省、市进行实地考察。（1）建设新型、现代化城市的需要随着城市数字化和信息化水平不断提高，我国城市面貌发生了翻天覆地的变化，但令人遗憾的是，与地上建筑群现代化、智能化方向发展相比，作为城市基础建设重要组成部分的地下管线建设仍然在以混乱无序、野蛮落后的方式延续。城市道路“拉链式”的反复开挖填埋，不仅严重破坏了城市形象，制约和影响了管网建设速度，同时对不可再生的地下空间资源造成了极大的浪费。“地下综合管廊系统”将电信、电力、通讯、热力、给水等各种管线集于一体，设有专门的检修口、投料口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理，是市政基础配套建设的一种先进的模式，能够有效解决市政管线维修之难，极大方便市民生活，是建设新型、现代化城市的需要。（2）建设“环境美好、和谐安全”城市的需要城市地下管线是城市建设的组成部分，它包括供电、供水、供气、供热、排水、排污以及各类电讯专业管线等，是城市赖以生存和发展的基础和保障，是保证城市功能正常发挥和人民安居乐业的神经和血管。随着城市经济、科技和人民生活水平的不断提高，所需的地下管线必将日渐增多，城区地下已经密如蛛网的各类管线还将有增无减。然而由于各类管线的无序发展，竞相争夺着有限的地下空间，给城市的发展带来了诸多问题。如：管线运行故障、工程施工事故不断。这些现象不仅使国家财产造成巨大损失，也严重威胁了城市安全。“地下综合管廊”可以有效避免因埋设和维修地下管线频繁挖掘道路，有利于保持道路通畅；“地下综合管廊”在道路绿化带上统一设置投料口、通风口，大大减少道路上各种专业管线的检查井等维护管养设施，更好地保持路容完整和美观的同时，道路安全性能得到大幅提升。“地下综合管廊”利用先进的监控系统提供了可能，能及时发现隐患，及时维护管理，提高管线的安全性和稳定性。“地下综合管廊”结构坚固性，能抵御一定程度的冲击荷载的作用，具有较好的防灾、抗灾性能，能较好保证水、电、气、通讯等城市重要命脉的安全。（3）地下空间集约利用的需要1981年5月，联合国自然资源委员会正式把地下空间列为重要的自然资源。国外很多城市制定了城市地下空间规划并付诸实施。美国在1974～1984年的十年间，用于地下公共设施的投资为7500亿美元，占基本建设总投资的30％。日本于五十年代至七十年代大规模利用地下空间，到八十年代末期已开始研究50米以下深层地下空间的开发问题。“地下综合管廊”统一规划、统一建设和统一管理市政配套管网设施，有效解决了目前浅层地下空间无序开发的现状，有效集约地利用了道路下的空间资源，对提高土地利用率、扩大城市生存发展空间具有重要的意义。（4）管线权属单位建设、运营的需要“地下综合管廊”相比于直埋管道，增设扩容方便，管线可分阶段敷设；有效保护管线，管廊内的管线因为不直接与土壤、地下水、道路结构层的酸碱物质接触，可减少腐蚀，延长管线使用寿命；管网有效管控，利用先进的监控、报警系统，能及时发现隐患，及时维护管理，提高管线的安全性和稳定性。“地下综合管廊”在提高管线安全的同时，为管线权属单位节省了大量的建设、运营成本，它的建设是满足管线权属单位的需求，是十分必要的。（5）城市发展的趋势综合管沟于十九世纪发源于欧洲，最早是在圆形排水管道内装设自来水、通讯等管道。到目前，包括法国、英国、美国、德国、日本、俄罗斯和加拿大等城市已建成完善发达的地下综合管廊系统。地下综合管廊在国内起步相对较晚。最早建设的是项目天安门广场的地下管廊系统，随后，上海、项目、广州、深圳、南京、佛山、大同和昆明等城市也逐步开始局部区域、地块地下综合管廊的建设，并已投入运行，实践表明，地下综合管廊系统具有以下独特的优势，是城市建设发展的趋势。安全：避免因埋设、维修管线而导致道路反复开挖，有利于道路交通畅通，提高交通安全；利用先进的监控系统，能及时发现隐患，及时维护管理，提高管线安全性；综合管廊结构具有的坚固性，能抵御一定程度的冲击荷载的作用，具有较好的防灾、抗灾性能，能较好保证水、电、气、通讯等城市重要命脉的安全；集约：统一规划、统一建设和统一管理市政配套管网设施，有效解决了目前浅层地下空间无序开发的现状，有效集约地利用了道路下的空间资源，对提高土地利用率、扩大城市生存发展空间具有重要的意义。方便：管线增设、扩容较方便，管线可分阶段敷设；平时方便日常的运行维护管理。2现有基础条件和优势政策层面2011年市委书记张智全在第七次党代会的工作报告中就提出“按照构建和谐社会的要求，研究制定地下管线综合建设和管理的政策，开展地下综合管廊建设”。为此，我市在城市总体规划、市政管线专项规划以及地下空间利用规划的基础，完成了“项目市城市地下综合管廊规划”的编制。同时通过大量调研论证，制定了“项目市城市地下综合管廊管理办法（试行）”、“项目市城市地下综合管廊管线入廊办法（试行）”、“项目市城市地下综合管廊费用分担办法（试行）”等相关政策，为试点项目的推进提供了很好的条件。管理层面为落实“城市建设司2005工作要点”、“2011年项目市张智全市委书记第六次党代会工作报告”、“省人民政府贯彻落实国务院关于加强城市基础设施建设意见的实施意见（甘政发〔2014〕69号）”、“关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知（财建[2014]839）”、“关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知”，确保完成工作目标，加强对综合管廊工作的组织领导，市政府成立了“项目市城市地下管线综合管廊建设工作领导小组”（以下简称“领导小组”）；领导小组以市长为组长，主管副市长、住建局局长、秘书长为副组长、成员单位由市发展改革委、市财政局、市工信委、市法制局、市住房城乡建设局、市公安局交警大队、市城乡规划局、市拆迁办、市监察局、市督察考核局、市城投公司、市自来水公司、供电局、移动项目分公司、电信项目分公司等单位主管负责人组成。领导小组下设办公室，负责日常工作，决策和督促我市综合管廊项目建设，为试点工程的开展奠定了基础。市长（组长）市长（组长）市发展改革委市财政局市工信委市法制局市住房城乡建设局市交通运输局市城乡规划局市拆迁办市监察局市督查考核局市公安局交警大队住建局局长（副组长）市政府秘书长（副组长）主管副市长（副组长）图10项目市城市地下管线综合管廊建设工作领导小组规划层面项目市市委、市政府一直秉承“规划先行”的建设管理理念，目前已在城市总体规划、城市市政管线专项规划、城市地下空间规划的的基础上，完成了“项目市地下综合管廊专项规划（2013~2030）”的编制，为试点工程的开展提供了依据和规划指导。城市总体规划城市总体规划[2013-2030]道路工程专项规划排水工程专项规划给水工程专项规划供热工程专项规划电力工程专项规划燃气工程专项规划通信工程专项规划人防及地下空间专项规划地下综合管廊专项规划（2014~2030）图11项目市规划成果体系图投融资模式层面PPP模式操作流程设计贯彻落实“关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见（国发[2014]60号）”、“关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财政部[2014]76号）”、“关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金[2014]113号）”、“关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金[2014]112号）”等指示精神，并结合项目市特点，确定建设和运营模式采取政府和社会资本合作（PPP）模式，并制定包括操作流程、参与各方责权利以及交易结构方案，为试点项目采取PPP模式提供基础。图12PPP模式操作流程设计框架图PPP模式结构设计由民间资本携手中煤资产管理公司、中铁项目联合成立“地下综合管廊科技投资基金管理公司”（以下简称“基金管理公司”），注册资本1,000万元。基金管理公司联合产业链各主体，发起设立“地下综合管廊科技PPP投资基金”（以下简称“管廊基金”），由基金管理公司充当管廊基金管理人，产业链其他参与主体作为有限合伙人，规模不低于30亿元，其中首期规模不低于5亿元。通过共同管理运营，分享收益，充分调动各主体积极性，强强联合提升整体效率，实现职能互补升级，资源优化配置。管廊基金协同地方政府合资设立“地下综合管廊建设运营公司”（以下简称“管廊建设运营公司”），其中：管廊基金以现金入股形式持股49%，地方政府以资产入股形式持股51%。基金公司入股资金作为整个管廊项目的启动资金，地方政府资产为项目建设和管廊建设运营公司运营提供持续现金流。通过创新型PPP投融资合作模式，可以撬动社会资本，减少政府负担，市场化运作改善项目盈利，保证项目顺利建设运营，实现多主体多目标的升级共赢。图13PPP模式结构图发起方-项目市人民政府资产盘活、规模扩张、城市形象升级。地方政府通过将低效资产注入管廊建设运营公司，占据控股地位，借此不仅引入了新资产，扩张资产规模，而且将低效资产通过市场化运作，实现资产升值，资产质量发生质的转变。此外，地下综合管廊建设有助于城市智能化管理，提升城市形象，符合现代化城市建设规划。主办方-社会资本主动参与、收益稳定、前景乐观。地下综合管廊工程属于国家层面积极推动的项目，规模大，市场化运作，项目可持续性盈利能力强，具有可复制性，各地区潜在需求大，社会资本通过主动参与项目工程的建设运营，不仅能获得持续而稳定的收益，而且能够获得先机，积极开拓潜在的庞大市场，前景可观。项目层面表8在建、拟建地下综合管廊工程一览表序号项目名称长度（km）进展情况1主城区北环路5.60在建2项目路2.653项目大道5.804项目大道3.40前期工作中5项目路2.906项目新区项目大道3.007南环西路2.90项目大道、项目路、项目大道、南环西路地下综合管廊总长约12.2km，预计2015年上半年完成前期工作，下半年可启动实施。北环路地下综合管廊长约5.6km，项目路地下综合管廊长约2.65km，项目大道地下综合管廊长约5.8km，合计14.05km,目前已启动施工，属在建工程，是建设地下综合管廊的一个绝好契机，对全面开启项目市地下综合管廊系统建设具有十分重要的意义。控制中心控制中心控制中心图14在建、拟建地下综合管廊工程总平面布置图图15北环路地下综合管廊工程施工现场图16项目路沿线现场情况图17项目大道沿线现场情况图18项目大道沿线现场情况图19项目路沿线现场情况以上7个综合管廊工程均为在建或拟建工程，具备较好实施条件，且建成后将成为项目市主城区的地下综合管廓主干管系统，为整个主城区综合管廊系统的建设奠定基础。国家试点项目建设管理经验项目市作为全国智慧城市建设试点城市、首批资源转型城、国家重点循环经济示范区，对执行国家试点项目的政策、项目进度、质量及成本控制等方面积累有丰富的经验，为试点项目有效推进奠定基础。同时智慧城市的建设对市政管网现状和规划均信息化入库，为地下管廊的建设提供了良好的条件。国家首批资源转型城市项目市是典型的资源型城市，曾创造了铜产量、产值、利税连续18年居全国同行业第一的辉煌业绩，但经过50多年的开采，已探明的铜资源濒临枯竭。2008年3月份，项目被确定为全国首批12个资源枯竭转型城市之一。作为资源枯竭型城市，必须进行产业升级和转型。项目通过一区六园的产业园区建设，打造新的可持续产业链，通过承接3条千亿元产业链、4个百亿元产业，带动项目的产业升级转型和税收、就业。作为资源型城市，长期以来，项目城市基础设施欠账较大。转型跨越发展以来，项目市确立了强化基础设施建设、推动资源型城市向现代性城市转变发展的发展思路和主方向，城市基础设施建设步伐不断加快，承载功能不断优化。建设繁荣文明幸福项目的发展总目标，为实施城市地下综合管廊等基础设施建设提供了更加突出的政策、资金支持和必要保障。国家重点循环经济示范区项目是国务院确定的重点发展区域，省循环经济试点示范城市。近年来，项目坚持以建设资源节约型和环境友好型社会为目标，坚持规划先行,注重将循环经济理念融入基础设施规划建设,积极探索循环经济和基础设施建设建设的新理念、新模式,为综合管廊建设持续、快速和协调发展创造了成功经验。城市基础设施建设是循环发展的重要内容和现实需要，深入推进的循环经济也必将为地下综合管廊等基础设施建设提供必要的发展动力和支撑。国家智慧城市试点项目市是国家智慧城市试点城市。按照智慧城市试点要求，项目全面开展了智能交通、智能安防、智能医疗、智慧政务等工作，完善基础设施建设，努力推进信息化和智慧试点城市建设。配合“智慧政务”“智慧民生”“智慧产业”建设，不断完善城市基础设施建设，充分发挥信息通信产业及信息化基础设施优势，城市发展的智慧环境不断构建，数字化、信息化、智慧型城市建设管理新格局正在形成。地下综合管廊是智慧城市建设中非常重要的一部分，实施地下综合管廊建设，能享受到智慧城市相关优惠政策及国开行智慧城市专项低息贷款支持。同时，项目是国家发改委信息惠民试点城市，地下综合管廊的入廊管线绝大部分都与民生密切相关，项目实施地下综合管廊优势明显，意义重大。3问题及对策综合管廊存在的问题项目市近年来的综合管廊建设，起点高、速度快，在为城市发展提供有力的基础设施保障的同时，节约了城市土地和地下空间资源，改善了城市综合环境。但发展过程中也遇到了一些困难和问题。综合管廊的建设投资较大，运营成本较高。综合管廊虽然拥有众多的优点，但是工程投资大。综合管廊的土建费用较传统的管线直埋敷设约高出1—2倍。另外，综合管廊正常运营必须配置的消防、通风、照明、监控等附属系统也需要较大的投资，附属系统的运行还将产生运行管理维护费用。较大的建设投资和较高的运营管理成本都将成为制约综合管廊发展的主要因素。综合管廊的投资建设模式单一，不可持续。综合管廊巨大的前期建设投资和高昂的后期运营成本使得社会资本难以或不愿参与投资。根据相关研究，国内已建和在建的综合管廊基本上都是通过政府财政来筹措建设资金的,后期运营中又较少采取收费方式筹集资金，而主要由财政来保证综合管廊的运营，即主要采用“政府投资财政运营、管线单位免费使用”的运作模式。目前项目市采用的就是政府投资的建设模式。政府财政的支持对于综合管廊的发展有着重要的积极作用，但是随着综合管廊建设和运营规模不断扩大，巨大建设投资，不断增长的运行管理维护费用，将会使得单一的政府财政支持模式越来越难以为继。单一、不可持续的投资建设模式日益成为综合管廊进一步快速发展的主要障碍。综合管廊的收费定价政策模糊、不确定。目前，项目市综合管廊的建设一般采用的是政府投资模式，综合管廊的运营管理成本来源却未最终确定。如果采用对入廊管线单位收取费用的方式，则可为综合管廊提供稳定的现金流，但确定如何收费、收费标准、是否满足投资回报和运营管理维护基本费用的要求等一系列问题，尚难解决，这将成为未来综合管廊能否稳定运营的主要问题。综合管廊的发展定位尚不明确。综合管廊的巨大建设投资和高昂运营成本决定了未来综合管廊的大规模发展不能仅仅依靠单一的政府财政支持发展模式，而综合管廊的发展模式涉及到是否收费、如何收费、政府财政是否介入、政府财政如何介入、制定相应配套法规等一系列问题，这些问题的解决都将取决于对综合管廊的发展定位。作为一种城市基础设施，综合管廊是定位于纯公共物品，还是定位于准公共物品，决定了综合管廊的配套法规体系、投资建设模式、收费定价政策、乃至系统规划设计等各个方面。综合管廊的发展定位是影响综合管廊长期稳定发展的主要因素。综合管廊的规划和设计有待优化完善。从综合管廊建设的实际情况来看，已实施的项目市综合管廊规划主要存在着网络规划有待完善、纳入管线类型较少、地下空间的利用存在冲突等问题，这些问题主要是由于受到综合管廊建设成本、建设周期、实施难度、运营安全性等因素的制约而产生。部分综合管廊的工程设计中存在着通风口、投料口、人员出入口等特殊构造设置于地面，对城市景观产生不利影响等问题。有待优化完善的综合管廊规划设计是影响综合管廊发展的技术因素。综合管廊发展对策明确综合管廊的准公共物品定位综合管廊的定位是决定综合管廊发展政策的最根本依据，应尽快明确综合管廊的社会物品定位。综合管廊是一种特殊的城市基础设施，之所以称其特殊，是因为它不属于水、电、气等公用事业中直接为社会提供产品和服务的基础设施，而是为这些不同类型的公用事业提供一种公共性和基础性服务的设施。根据公共物品的非排他性和非竞争性的两个基本特征，可知综合管廊不属于纯公共物品，而属于准公共物品。纯公共物品可依靠公共财政支出的方式支持其发展，而作为准公共物品的综合管廊，除了可依靠公共财政支出提供外，还可通过合约委托、授权经营和优惠扶持(包括资助与补贴)、市场配置等多种方式提供。从综合管廊的准公共物品的定位，可基本明确包括地方政府在内的相关各方的权利和义务，也是制定综合管廊发展政策的基础。完善综合管廊发展的配套法规体系目前我国与综合管廊相关的法规不完善，综合管廊合理收费无法可依，影响了综合管廊的快速发展。项目市可借鉴国内外的立法经验，结合各地综合管廊投资建设管理的实际，尽快制定完善综合管廊收费的配套法规。（1）、通过立法确定综合管廊的准公共物品定位。明确各项权属和各项资金来源，制定综合管廊有偿使用的基本标准和指导性原则，规范政府财政给予综合管廊管理者和管线单位的各项补贴、资助、补偿，强化综合管廊的日常管理和维护，积极鼓励管线纳入管廊，保障综合管廊综合效益的发挥。（2）、通过完善补充城市规划管理、地下空间权属等相关法规。对违反城市规划不进入管廊的管线单位强化惩戒、严格执法，提高管线单位的违法成本；或通过向管线单位征收“道路使用费”等地下空间权属费用，提高管线单位的直接敷设管线的建设成本，促进市政管线积极参与管廊建设。建立与收费机制相协调的、多元化的投融资模式收费定价机制决定着项目运营期间的现金流，而现金流制约着项目的盈利能力、投资回报率及投资回收期等关键指标，虽然综合管廊是准公共物品，项目财务评价不是决定建设投融资模式的唯一评判标准，但收费定价机制仍旧是影响综合管廊项目投融资模式的最重要因素之一。由于没有相应的收费机制，在当前我国综合管廊的建设中，除财政直接投资外，政府常常以城市建设配套费、土地批租费等名义来筹措建设和运营资金。这事实只是财务上的一种处理方法，本质上还是政府投资建设，由财政来保证综合管廊的运营。至于目前在我国基础设施建设领域应用较多的BT模式与传统的财政直接投资模式相比，实际只是支付方式上的发生变化，本质上仍然是政府财政投资。在地方政府土地财政面临转变的今天，现有的以单纯财政出资为主的综合管廊投资建设运营管理模式越来越难以适应我国规模快速增长的综合管廊建设形势。因此，改革现有投资方式，建立与收费机制相协调的投融资模式就成为综合管廊科学、可持续发展的必然选择。在综合管廊政策立法的前提下，结合城市基础设施体制改革的深化，利用综合管廊收费的配套政策，以科学合理的收费机制为基础，灵活运用BOT、TOT、ABS、PFI、PPP等新型投融资模式，逐步拓宽包括管线单位在内的社会各方资金的投资渠道，不断加大财政融资方式外的其他融资方式的比重，逐渐形成与收费机制相协调的、多元化的融资格局，是综合管廊长期稳定发展的保障。制定兼顾各方利益的收费定价机制收费定价机制不仅影响综合管廊的投融资模式，而且对入廊管线规划方案、建设时序和方式、运营管理模式等综合管廊发展的各个方面有着重要的影响。制定合理的综合管廊收费定价机制是实现综合管廊