中国城镇化与土地制度改革

中国城镇化与土地制度改革叶剑平中国人民大学公共管理学院教授中国人民大学土地制度与政策研究中心主任主要内容1.产业转移的内在动力和机制2.新型城镇化的核心和布局3.土地制度改革的重点和突破4.新型城镇化和土地制度改革背景下的房地产市场国际间的产业转移产业转移是优化生产力空间布局、形成合理产业分工体系的有效途径，是推进产业结构调整、加快经济开展方式转变的必然要求。2008年国际金融危机后，产业转移进入了一个新的阶段，全球“第四次产业转移”已经展开。本次转移的转出地主要是局部兴旺国家和上一轮产业转移的承接地中国东部沿海，而转入地主要是我国的中西部地区。产业转移理论：雁阵模型东亚开展中国家为了尽快缩短与兴旺国家的差距，只有通过进口技术或设备，通过消化吸收来开展国内市场。当国内市场得以开展时，再结合本国廉价的劳动力、资源与国际市场需要开发国外市场。这种从进口到生产再到出口的开展模式，颇有些神似三只大雁飞行，于是称其为雁行形态开展模式。雁阵模型对国内产业转移也有借鉴意义，产业向中西部转移，从而形成国内版的雁阵模型。我国产业转移的总体特征1.从2007至2010年间，东部地区工业总产值占全国的比重从66%下降到61%；2.劳动密集型产业从东部向中西部转移；3.资金密集型和技术密集型产业：从中西部向东部转移；我国产业转移的总体特征梯度转移理论：资源、劳动力密集型产业首先由高梯度的东部地区向低梯度的中西部地区转移，而资本密集型产业也开始出现向中部地区迁移的倾向，但资本密集型产业和技术密集型产业目前仍集中在东部地区，还没有开始大规模向中西部地区转移。国际产业结构比较中国44.60%日本72.65%韩国58.22%中等收入国家53.64%中高收入国家54.45%高收入国家74.02%

2012年各国效劳业占GDP的比重。中国按照人均收入划分到中高收入国家组别，但效劳业占GDP的比重明显偏低，产业结构有待调整和升级，是产业转移的内在动力。〔数据来源：世界银行〕国内产业结构比较东部省份第三产业占GDP比重高于中部和西部省份。数据来源《中国城市统计年鉴》国家级开发区数量和面积国家产业转移规划《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》：中西部地区发挥资源丰富、要素本钱低、市场潜力大的优势，积极承接国内外产业转移，不仅有利于加速中西部地区新型工业化和城镇化进程，促进区域协调开展，而且有利于推动东部沿海地区经济转型升级，在全国范围内优化产业分工格局。土地要素价格

《2014年第一季度全国主要城市地价监测报告》：2014年第一季度，全国重点城市中，地价水平呈东高、西次、中低的布局。东部地区平均地价高于全国和中西部地区，西部与中部地区平均地价均低于全国重点城市平均水平。土地要素价格

《2014年第一季度全国主要城市地价监测报告》：从环比增长率看，东部地区综合地价快速增长，处于高位运行，中部和西部地区综合地价增长率为减速上升。从同比增长率看，东部和中部地区综合地价呈快速增长态势，处于高位运行，西部地区低速增长。劳动力要素价格城镇总就业人口占全国劳动年龄人口的比例逐年提高，劳动力市场从供大于求向供不应求转变。普遍出现了“用工荒”和工资上涨的现象。劳动力要素价格劳动力要素价格产业转移与经济增长资本技术劳动力土地新结构经济学中对产业结构和产业转移的解释：要素资源禀赋决定具有比较优势的产业，在经济开展初期，劳动力和土地等要素价格相对较低，开展劳动密集型产业具有比较优势，快速积累资本和技术，进而改变要素禀赋结构，即劳动力和土地要素价格相对较高，而资本和技术价格相抵较低，那么倒逼产业根据新的要素禀赋结构开展具有比较优势的资本和技术密集型产业，即产业升级，原有劳动密集型产业要向外转移。产业转移与城镇化总体来说，中国城市化和工业化进程不匹配，根据国际经验，在目前中国城市化阶段，制造业比重应该更低，而效劳业比重应该更高，因此，城市化是制造业转移的内在动力之一。小结：产业转移的内在动力表现土地价格升高劳动力价格升高动力产业结构调整城市化机制雁阵模型中国和世界的城市化进程中国和世界的城市化进程

19612012增幅世界平均34.0352.5554.4%高收入62.5980.1827.4%中高收入26.3560.66130.2%中等收入23.9749.55106.7%中国16.5851.78212.3%中国和世界城市化进程比照数据来源：《世界银行数据库》结论：1.中国城市化进程很快；2.中国城市化率相对较低；中国和世界的城市化进程城市化起点城市化终点城市化提高年均提高持续时间日本（1950-1975）37.4%78.6%41.2%1.648%26韩国（1960-1990）27.7%82.4%54.7%1.823%31中国台湾（1960-1990）40%75.9%35.9%1.2%31周边已完成城市化的国家和地区城市化进程中国大陆从1991年27.35%的城市化率起步，至2012年的22年间，名义城市化率仅到达52.7%，实际户籍人口城市化率仅为35%左右，还处于城市化的前中期。中国的城市化进程城市化与经济开展不平衡2011年，我国制造业占国内生产总值的比重为31.83%，非农产业占国内生产总值的比重为89.96%。根据钱纳里关于城市化和工业化的开展模型，当非农产业占国内生产总值比重到达87.3%的时候，就已经到达开展模型中的最高第9级次，对应的城市化率应该是65.8%左右，而中国在2011年的城市化率只有51.27%，相差约14.53个百分点。中国城市化滞后于经济开展。城市化区域开展不平衡〔1〕沿海地区和东北部地区城市化水平较高，而中西部地区城市化水平相对较低。上海、北京和天津三地为城市化率最高的三个区域，其城市化率分别为89.3％、86.2％和81.55％。城市化水平较高的10个省份〔及直辖市〕其平均城市化率为69.05%，而水平较低的10个省份其城市化率仅为40.38%。城市化区域开展不平衡〔2〕包括上海、北京、天津、广东、辽宁、福建、浙江和江苏在内的大局部东部沿海地区省份属于过度城市化，中西部地区省份大局部属于协调城市化或者城市化缺乏。城市化区域开展不平衡〔3〕东部和西部的大局部地区经济增长和资源禀赋存在不协调的现象，东部地区经济开展水平较高，但耕地为代表的自然资源禀赋较差，西部地区经济开展水平较低，但耕地为代表的自然资源禀赋较好。土地和人口城市化不平衡我国城市化率从1981年的20.06%，提高到2012年的51.78%，增加了31.7个百分点，同期城市建成区面积从7438平方公里增加到45566平方公里，城市建成区面积扩张了6倍。城市用地规模增长弹性系数〔城市用地增长率/人口增长率〕为1.36至2.30，大大高于世界公认的合理限度1.12，其中中部和西部城市土地扩张速度分别是人口扩张速度的3倍和5倍。城市化利益分配格局不平衡中国城市化的过程是农民的劳动力和土地作为生产要素投入到城市经济增长的过程。但是，由于长期以来形成的“偏向城市”的开展模式，通过户籍制度和征地制度，在很大程度上限制了农民分享城市化收益的权利。新型城镇化的核心

2013年年初，国务院总理李克强到国家粮食局科学研究院考察时，首次明确表示：“推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民”。他还指出：“城镇化的过程是农民变市民的过程……这就是城镇化的根本动力所在……把符合条件的农民逐步转变为城镇居民，是推进城镇化的一项重要任务”。新型城镇化的核心问题人的问题一亿人：农民进城一亿人：棚户区和城中村一亿人：中西部就地城镇化地的问题土地承载力和耕地保护（18亿亩耕地）现有城市土地集约利用（人均100平米）产业问题“两横三纵”城市化格局产业结构调整、升级和转移人：2020年城市化率预测《国家新型城镇化规划》：到2020年常驻人口城镇化率60%左右；户籍人口城镇化率45%左右。模型预测在63%左右。地：耕地保护和土地承载力《2010-2020年规划》：规划新增建设用地5850万亩；#耕地占用45%：2633万亩；#城市占用耕地30%：790万亩；规划对耕地的供给〔规划中的耕地转用指标〕模型预测需要占用耕地：1500-1900万亩；城市扩张对耕地需求注：“十一五”期间，新增建设用地中的耕地占用比例增加，而城市建设征用耕地占总占用耕地的绝对数量和比例均有所下降，说明在城市扩张中遇到耕地红线的制约更加严重城市化耕地占用国际比较韩国、台湾和中国城市化高速开展时期耕地增加情况在城市化的过程中，农业部门的劳动力和土地等生产要素向城市转移，因而占用局部耕地，以到达生产要素向更高效率的非农业部门重新配置是合理和必要的。但是，与世界其他国家相比，中国在城市化的过程中占用了过多的耕地。城市扩张的方式改变产业：“两横三纵”格局《全国主体功能区规划》YangtzeRiverDeltaMajorCityClusterCityClusters’LineBohaiRimPearlRiverDeltaChengdu-ChongqingClusterMid-YangtzeRiverClusterBeijingTianjinShanghaiShenzhenGuangzhouHongKongWuhanChangshaChengduChongqingHarbin小结：新型城镇化的格局1.城市化人口从东部向中西部转移；2.劳动密集型产业从东部向中西部转移；3.城市扩张从蔓延式向飞地式、延伸式等转变；现行城乡二元土地制度弊端土地财政问题集体建设用地问题政府垄断征地问题中国长期以来形成了“城乡二元，偏重城市”的开展格局，在经济开展初期可以快速实现资本积累，加快形成了中国比较完善的工业化体系。经济开展到一定阶段，经济增长方式从依靠土地、劳动力等要素投入为主向从依靠资本、技术和全要素生产率提高为主转型，那么倒逼“城乡二元”的土地制度必须随之转型。土地制度改革或者转型的重点领域是土地财政问题、集体建设用地问题和政府垄断征地问题。经济增长过度依赖作为生产要素的土地投入将是不可持续的。土地出让收入及使用（单位：亿元）2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年全国公共财政收入51,32261,33068,51883,102103,874117,210129,143地方本级收入23,57328,65032,60340,61352,54761,07768,969土地出让收入12,0009,94414,24029,39833,47728,51741,250土地出让收入支出

12,32726,97733,17228,41840,600

#拆迁征地补偿成本

40.40%62.10%72.50%79.60%

#三农支出

31.00%8.30%8.70%

#城市基础设施建设

27.10%27.90%16.80%

#保障性住房

1.50%1.70%2.00%

土地出让收入占地方本级财政50.91%34.71%43.68%72.39%63.71%46.69%59.81%土地出让收入及使用土地财政依赖度排名《全国政府性债务审计结果》〔2013年12月30日公布〕：地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入归还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有归还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。2014年4月16日，《中国经济周刊》和中国经济研究院联合研究并发布《我国23个省份“土地财政依赖度”排名报告》，23个省份中，浙江省以66.27%排名第一；天津排名第二，64.56%。换句话说，浙江、天津两地政府负有归还责任的债务，都有2/3的份额要靠卖地来归还。农村集体建设用地改革作为资源要避免浪费作为资本要面临盘活改革方向同地同权土地资源防止浪费国土资源部副部长胡存智在“2013年中国城镇化高层国际论坛”的演讲中称，在过去10年中，大量农村人口转移进城，但农村的建设用地不但没有减少，反而增加了203万公顷，约合3000多万亩。2012年，农村居民点用地接近19万平方公里，是同期城镇建设用地的2.4倍，人均城乡用地182平方米，其中人均城镇工矿用地130平方米，而农村人均居民点用地220平方米，城乡之间存在明显的用地效率落差，且呈扩大趋势。随着农村劳动力大量外出和农村人口净减少，农村的“空心化”和住房闲置比较普遍。土地资产需要盘活根据国土资源部《我国国土资产管理调研报告》数据，2001年我国土地资产总量约为25万亿元，其中约16万亿是农村土地资产。但是现行农村土地制度在农地的使用权和抵押权等方面设置了诸多限制条件，因此不能充分发挥土地的资产功能。中国现行征地制度弊端城乡二元土地制度政府对农村土地的征收和出让实行双重垄断（扭曲了市场价格）农地征收补偿标准偏低农民的抗争导致征地经济成本和社会成本双重提高征地制度改革的方向限制政府的权利保护农民的权利明确公共利益，缩小征地范围……尊重农民意愿，补偿土地开展权……小结：土地制度改革和新型城镇化人的城镇化城市周边农民市民化土地财政转型问题征地制度改革问题进城务工农民市民化农村土地资源避免浪费农村土地资产盘活新型城镇化农民市民化土地制度改革中国房地产市场存量建设部《2005年城镇房屋概况统计公报》显示：2005年底，全国城镇房屋建筑面积164.51亿平方米，其中住宅建筑面积107.69亿平方米。此后再没有官方统计。不同的测算方法对2010年住房存量的测算值分别是：130亿平方米、145.37亿平方米和124.8亿平方米。——《新型城镇化背景下的住房保障》中国社会科学院财经战略研究院中国商品住房收入比各省商品住房收入比主要城市地价增长情况未来城镇化对住房需求预测《全国新型城镇化规划》：至2020年城镇化率约60%以2010年第六次人口普查为基础预测2020年总人口139,900万人2020年城市人口约为83,940万人按照2010年城镇户籍人均住房面积31.6平方米为标准测算2020年城市住房需求总量：224.1亿平方米未来住房供给预测我国新增住宅面