第九章 学校治理

教育法学新编21世纪教育学系列教材劳凯声著中国人民大学出版社推进学校的治理创新11第九章学校治理学校内部治理结构21学术委员会31教职工代表大会41学校章程51第一节推进学校的治理创新一、学校治理概说教育法学按照全球治理委员会1995年对治理所做的界定,治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。作为一种包容性极强的现代社会运行机制,推进学校治理创新必然会对传统的管理理念、管理模式、管理体制以及管理者的管理能力构成巨大的挑战,并进一步影响学校体制变革的方向和前进道路。就此而言,学校治理的价值取向、建设进程和实际效果,在很大程度上取决于学校治理主体是否意识到学校治理的现代内涵,取决于学校治理主体如何定义和实现学校治理创新的目标。与以往社会改革与发展更多地关注经济发展的取向不同,治理创新的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化,这是我国全面深化和推进社会改革的重要目标。在这一新思路中,治理概念被赋予不同的制度内涵,形成了三类不同层次的治理,即国家治理、政府治理和社会治理,教育治理主要以学校治理问题为重点,因此可以归结为第三类社会治理类型,即在国家治理和政府治理主导下的公民自我管理机制。二、学校的治理创新教育法学学校治理虽然涉及学校的内外部关系,但主要是指学校的内部治理。因此学校治理的创新主要是指学校内部权力结构、决策措施、领导角色,以及学校内部功能与角色之间关系的创新,涉及的是学校内部不同利益群体的权力再分配以及相应的制度重建问题。建立合理的学校内部治理机制12在政府与学校之间合理分权3建立协调的内部治理结构4简化学校治理的程序第二节学校内部治理结构学校内部治理结构是学校治理的基本制度,反映着学校领导权的主体及其性质,包括领导和管理学校的组织原则、权力配置、组织机构及重要制度等。一、学校内部治理结构概述教育法学

《教育法》第30条在总结多年的学校内部领导体制的经验教训基础上,把学校内部管理体制纳入了法律调整的范围,规定“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定,确定其所举办的学校或者其他教育机构的管理体制。学校及其他教育机构的校长或者主要行政负责人必须具有中华人民共和国国籍、在中国境内定居并具备国家规定任职条件的公民担任,其任免按照国家有关规定办理。学校的教学及其他行政管理,由校长负责。学校及其他教育机构应当按照国家有关规定,通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,保障教职工参与民主管理和监督。”这一规定为加强和完善党的基层组织在各级各类学校中的地位和作用提供了法律上的依据和保障,明确地表达了各级各类学校不论实行哪种管理体制,都应加强国家对办学的主导地位的要求。民办学校的内部治理结构,按照中共中央办公厅2016年12月29日印发的《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》的规定,坚持党的领导与依法治校有机统一,推动民办学校把党组织建设有关内容纳入学校章程,明确党组织在学校法人治理结构中的地位,保证党组织在重大事项决策、监督、执行各环节有效发挥作用。二、党委领导下的校长负责制教育法学(1)全面贯彻执行党的路线方针政策,贯彻执行党的教育方针,坚持社会主义办学方向,坚持立德树人,依法治校,依靠全校师生员工推动学校科学发展,培养德智体美全面发展的中国特色社会主义事业合格建设者和可靠接班人。(2)讨论决定事关学校改革、发展、稳定及教学、科研、行政管理中的重大事项和基本管理制度。(3)坚持党管干部原则,按照干部管理权限负责干部的选拔、教育、培养、考核和监督,讨论决定学校内部组织机构的设置及其负责人的人选,依照有关程序推荐校级领导干部和后备干部人选。做好老干部工作。(4)坚持党管人才原则,讨论决定学校人才工作规划和重大人才政策,创新人才工作体制机制,优化人才成长环境,统筹推进学校各类人才队伍建设。(5)领导学校思想政治工作和德育工作,坚持用中国特色社会主义理论体系武装师生员工头脑,培育和践行社会主义核心价值观,牢牢掌握学校意识形态工作的领导权、管理权、话语权。维护学校安全稳定,促进和谐校园建设。(6)加强大学文化建设,发挥文化育人作用,培育良好校风、学风、教风。(7)加强对学校院(系)等基层党组织的领导,做好发展党员和党员教育、管理、服务工作,发展党内基层民主,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。加强学校党委自身建设。(8)领导学校党的纪律检查工作,落实党风廉政建设主体责任,推进惩治和预防腐败体系建设。(9)领导学校工会、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会。做好统一战线工作。(10)讨论决定其他事关师生员工切身利益的重要事项。（一）高等学校党委的职责二、党委领导下的校长负责制教育法学党委领导下的校长负责制包括了党委领导和校长负责两个方面,是一个不可分割的有机整体。因此必须坚持党委的领导核心地位,保证校长依法行使职权,建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。（二）行政议事决策制度与协调运行机制党委实行集体领导与个人分工负责相结合的原则,领导班子成员按照分工履行各自职责,集体讨论决定学校重大问题和重要事项。党委书记主持党委的全面工作,负责组织党委重要活动,协调党委领导班子成员工作,督促检查党委决议贯彻落实,主动协调党委与校长之间的工作关系,支持校长开展工作。高等学校党组织按期召开党员大会(党员代表大会),选举产生高等学校党的委员会。党的委员会对党员大会(党员代表大会)负责并报告工作。二、党委领导下的校长负责制教育法学在党委领导下的校长负责制中,校长是学校的法定代表人,在学校党委领导下,主持学校行政工作,是学校最高行政负责人,与学校行政班子一起行使法律规定的各项职权,全面负责教学、科研、行政管理工作。（三）校长及学校行政班子落实校长依法行使职权,重在正确处理党委领导和校长负责的关系。党委应总揽全局、科学决策、建好队伍、协调各方、凝聚人心,支持校长依法负责地行使职权,力戒包揽具体行政事务。校长则在党委的领导下,带领学校行政班子行使法律规定的职权,做好教学、科研、行政管理等各项工作。学校行政班子的主要职能是提出拟由党委讨论决定的重要事项方案,具体部署落实党委决议的有关措施,组织、实施教学、科研、行政管理工作。校长办公会议(校务会议)是学校行政议事决策机构,校长为会议的召集和主持人,会议成员一般为学校行政领导班子成员。第三节学术委员会一、学术委员会概述教育法学（一）介于自由与约束之间的学术权力为了保障学术自由,必须要有基于自主、自治的某种管理,这是学术权力产生的前提。此亦即保障学术自由不仅要排除不必要的行政干预,同时还应有建立在自律基础上的学术管理。《高等学校学术委员会规程》为保障高等学校学术自由,把学术权力确立为高等学校的一项区别于其他办学权力的特殊权力,并以此为前提构建相对独立于行政管理系统的学术决策和咨询体系,这是其积极意义所在。高等学校的学术权力就是为保障高等学校及其成员的教育、学习和研究活动的创造性而设置的一项特殊权力。设置这项权力的全部目的都在于尊重学术自由,营造宽松的学术环境,保证高等学校中的创造性工作得以实现。然而学术权力并不等同于高等学校的其他办学权力,相比高等学校的其他办学权力,学术权力服务于学术自主和自治,因而是学术自由的本有之义,但同时作为“power”的学术权力又与作为“right”的学术自由分属两种不同性质的能力,因而构成了一种制约关系。学术委员会是学校治理的具体体现,维护、保障和促进学术权力是国家法律规定的重要内容。一、学术委员会概述教育法学（二）完善以学术委员会为最高学术机构的学术决策机制为避免学术权力的虚化,学术委员会必须改变只有审议权而无最终决策权的状况,在自己的职权范围内独立行使职责,与行政权力之间构成一种既互相配合又互相制衡的分工合作关系。设立学术委员会就是要明确学术委员会与高等学校的其他各类行政管理机构之间的关系不是简单的上下级关系,特别是在学术领域,应通过行政管理机构和学术机构的明确分工,建立一种新型的服务与被服务关系。学术权力凭借高度的专业性和技术性在学科建设、学术评价、学术发展、教学等方面实现最终的决定权,与学校经营管理权的作用范围是不同的。实现高等学校内部管理体制中学术权力的独特功能,必须充分发挥学术委员会作为学校最高学术机构的作用,真正用好高等学校的这项重要办学自主权。加强学术委员会的建设,完善学术委员会在学术事务中的功能的意义,一是要转变观念,树立开展学术研究必须具备的学术自由理念,培育有利于学术发展的健康学术氛围;二是要发挥学术委员会在学术事务中的决策作用,通过学术委员会加强学术建设,使学术权力真正成为高等学校治理创新的重要力量;三是通过学术委员会进一步确立教师在办学过程中的主体地位,加强教师在学术事务中的参与力度,充分发挥教师在学校自主办学中的作用。二、高等学校的学术事务和学术权力教育法学《高等学校学术委员会规程》根据学术事务性质的不同,把学术委员会行使的学术权力规定为决策、审议、评定和咨询等不同性质的职权以及对学术腐败行为的处理等方面,由此构成以下不同类型的学术事务和学术权力。第一类是典型的学术性事务,包括学科……学校认为需要提交审议的其他学术事务。以上学术事务,学术委员会依法行使决策权或审议权。第二类是兼有学术性质和行政性质的事务,包括学校教学……以及需要评价学术水平的其他事项。对以上涉及对学术水平做出评价的事项,学术委员会依法行使评定权。第三类是主要表现为行政性质,但又具有一定学术性质的事务,包括制订与学术事务相关的全局性……学校认为需要听取学术委员会意见的其他事项。……此即学术委员会的咨询权。第四类学术事务涉及学术不端行为的受理及学术纠纷的裁决,从学术角度对学术行为进行独立、客观、公正的调查、取证及认定,对学术不端行为依规定直接撤销所获的相应学术称号、学术待遇或向学校、相关部门提出处理建议。三、学术委员会的权利与义务教育法学(1)知悉与学术事务相关的学校各项管理制度、信息等;(2)就学术事务向学校相关职能部门提出咨询或质询;(3)在学术委员会会议中自由、独立地发表意见,讨论、审议和表决各项决议;(4)对学校学术事务及学术委员会工作提出建议、实施监督;(5)学校章程或者学术委员会章程规定的其他权利。

(1)遵守国家宪法、法律和法规,遵守学术规范、恪守学术道德;(2)遵守学术委员会章程,坚守学术专业判断,公正履行职责;(3)勤勉尽职,积极参加学术委员会会议及有关活动;(4)学校章程或者学术委员会章程规定的其他义务。权利义务四、学术委员会的组成及其运行教育法学学校应当保证学术委员会的组成具有广泛的学科代表性和公平性。学术委员会委员经自下而上的民主推荐、公开公正的遴选等方式产生候选人后,由校长聘任。特邀委员由校长、学术委员会主任委员或者1/3以上学术委员会委员提名,经学术委员会同意后确定。学术委员会委员应当具备以下条件:(1)遵守宪法法律,学风端正、治学严谨、公道正派;(2)学术造诣高，在本学科或者专业领域具有良好的学术声誉和公认的学术成果;(3)关心学校建设和发展,有参与学术议事的意愿和能力,能够正常履行职责;(4)学校规定的其他条件。学术委员会实行例会制度,每学期至少召开1次全体会议。第四节教职工代表大会一、教职工代表大会概述教育法学教职工代表大会是我国学校教职工参与学校内部管理和监督,完善现代学校制度,促进学校依法治校的重要组织形式。教职工代表大会是在党委领导下的校长负责制的基础上学校实行多元共治的基本形式,是教职工行使权利的机构。教职员工在学校中既是被管理者,同时又是管理的参与者,学校的办学水平、办学质量的提高在很大程度上须依靠广大教职员工的积极参与。教职员工行使参与权的主要形式是教职工代表大会制度。教职工代表大会行使如下职权:(1)听取学校章程草案的制订和修订情况报告,提出修改意见和建议;(2)听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告,提出意见和建议;(3)听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告,提出意见和建议;(4)讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法;(5)审议学校上一届(次)教职工代表大会提案的办理情况报告;(6)按照有关工作规定和安排评议学校领导干部;(7)通过多种方式对学校工作提出意见和建议,监督学校章程、规章制度和决策的落实,提出整改意见和建议;(8)讨论法律法规规章规定的以及学校与学校工会商定的其他事项。二、教职工代表大会的组成与运行机制教育法学教职工代表大会的代表由教职工选举产生,凡是本校的正式教职工,均可当选为代表。教职工代表大会筹备委员会对代表资格审查后,报学校党委(党支部)批准生效,认定为合法代表。教职工代表大会代表实行任期制,任期3年或5年,可以连选连任。选举、更换和撤换教职工代表大会代表的程序,由学校根据相关规定,并结合本校实际予以明确规定。学校应当遵守教职工代表大会的组织规则,定期召开教职工代表大会,支持教职工代表大会的活动。教职工代表大会在教职工代表大会代表中推选人员,组成主席团主持会议。教职工代表大会可根据实际情况和需要设立若干专门委员会(工作小组),完成教职工代表大会交办的有关任务。专门委员会(工作小组)对教职工代表大会负责。二、教职工代表大会的组成与运行机制教育法学

(1)在教职工代表大会上享有选举权、被选举权和表决权;(2)在教职工代表大会上充分发表意见和建议;(3)提出提案并对提案办理情况进行询问和监督;(4)就学校工作向学校领导和学校有关机构反映教职工的意见和要求;(5)因履行职责受到压制、阻挠或者打击报复时,向有关部门提出申诉和控告。

(1)努力学习并认真执行党的路线方针政策、国家的法律法规、党和国家关于教育改革发展的方针政策,不断提高思想政治素质和参与民主管理的能力;(2)积极参加教职工代表大会的活动,认真宣传、贯彻教职工代表大会决议,完成教职工代表大会交给的任务;(3)办事公正,为人正派,密切联系教职工群众,如实反映群众的意见和要求;(4)及时向本部门教职工通报参加教职工代表大会活动和履行职责的情况,接受评议监督;(5)自觉遵守学校的规章制度和职业道德,提高业务水平,做好本职工作。权利义务第五节学校章程学校章程是为了保证学校自主管理和依法治校,根据教育法的规定而以条文形式对学校的重大事项做出全面规定所形成的规范性文件。学校章程是学校最基本的规范性文件,是学校其他内部规章的基础。它所规定的是学校重大的和基本的问题,不仅对学校师生员工具有法律效力,而且对学校举办者和教育主管部门也有效力。制定学校章程既是依法治教、依法治校的要求,又是学校管理民主化和科学化的需要,既有利于保障学校的自主办学权,又有利于克服管理的随意性。一、以章程促进学校内部治理结构的改善教育法学（一）学校章程的概念我国在1995年的《教育法》中就已明确规定设立学校及其他教育机构必须具有章程。2012年,教育部颁布了《全面推进依法治校实施纲要》,提出以建设现代学校制度为目标,形成政府依法管理学校,学校依法办学、自主管理,教师依法执教,社会依法支持和参与学校管理的格局,要求学校加强章程建设,完善学校治理结构,落实师生主体地位,健全学校权利救济和纠纷解决机制。(1)为强化章程的效力,确保公办学校自主办学的有序进行,应当在公办学校内部构建完善的章程治理机制,改变章程在公办学校办学过程中规范程度不足、自主地位不高、指导原则不明的现状。

(2)章程应当对学校举办者、办学者和管理者进行明确的权力配置,既最大限度地保障公办学校的自主办学权,又切实保证政府对公办学校的必要监督。(3)章程应当明确规定学校的自主办学权并有必要的保障措施,为公办学校划定国家对其干预和监督的范围,以避免出现权力回收或者行政干预的问题。

(4)学术自由作为大学文化的核心理念,是大学赖以立足的最为宝贵的根基。(5)学术权力是高等学校为实现自身功能,保证高等学校中的教育、学习和研究活动的创造性而设置的一项特殊权力,不同于高等学校的其他办学权力。(6)学校的章程治理不仅要实现正义,而且要使正义以“看得见的方式”实现。一、以章程促进学校内部治理结构的改善教育法学（二）让章程成为学校治理创新的有力手段高等学校和中小学校的办学性质