试论我国政策制定与政策执行中存在的问题

试论我国政策制定与政策执行中存在的问题试论我国政策制定与政策执行中存在的问题【摘要】：本文着重通过对中国政策制定与执行过程中出现的问题进行探讨，找出导致出现各种问题的根源，提出进一步提升我国政策执行水平的对策与措施。

【关键词】：政策制定中出现的问题、政策执行中存在的问题、原因分析、对策与措施

【正文】：

我国现阶段正处于“十一五”期间，如何为经济保驾护航、为建设全面小康社会和进一步创建和谐社会提供优良的政策环境，是当前政策制定与执行亟需面对的。而在这之前，首先要找出现阶段我国政策制定与政策执行中存在的问题，加以分析，并找出进一步提升我国政策水平的对策与措施，以便更好地为社会主义建设服务。

一、现阶段我国政策制定中出现的问题及原因分析

目前，我国政策制定无论是在理论研究上还是在实际应用方面都有长足进步，政策制定的科学化、民主化进程已经启动，并且在总体上取得了很大的成绩，尽管人们总是试图制定并实施最有效率、最能解决问题的政策，但无庸讳言，我国政策制定存在着诸多问题，其主要问题及原因有以下6方面：

1、政策制定资源不足

入世以前，我国是政府主导的市场型经济，与之相匹配的是政府拥有足够的可支配政策资源，包括财力、物力以及其他资源。入世以后，市场的比重大为增加，政府控制的政策资源减少，而入世客观上要求提供更多的政策制定资源，但我国中央政府的汲取能力呈逐年下降趋势，从中央到地方，各级政府都不同程度的存在政策紧张状况。而政治、经济、军事、教育等各个领域都需要投入相当的资金去制定与实施相关的政策，在这种情况下，每项政策所能分得的“蛋糕”就很小，往往不足以保证政策的制定与实施，[1]严重影响了政策制定资源（包括财力、物力、人力、信息及其它各种资源）的有效供给，影响着政策制定系统的功能的正常发挥。另外，入世带来政策制定成本的增加，如果这种增加的需求因为政策资源的相对下降而不能满足的话，那么问题将会更严重。

2、政策资源分布不合适

政策制定需要充分合适的资源条件。我国的政策制定资源除了有效供给不足的危险以外，还存在着分布不均且重点不合适的现象。表现在政策资源比较多的存在于中央一级，地方政府即使有比较充分的政策制定资源，也往往因为权限的原因而不能充分运用。一方面，中央的政策资源在利用的时候往往与实际情况不符。中国幅员辽阔，各地自然条件差异很大，经济发展也不平衡，因此，中央的政策很难适用于所有地方，地方必须因地制宜地变通执行。而另一方面，地方政府受制于政策资源的缺乏，真正要办的事情却往往不能办好。中央政府在制定政策时，更多地是从国家整体利益出发，要求地方服从整体利益，甚至牺牲一部分局部利益，而地方作为独立的利益主体，追求的是本地利益最大化，或至少本地损失最小化。过分强调中央利益与地方利益的现象存在比较多，使得政策的中心往往在实际执行中发生游离。因此，加强政策的统一性刻不容缓。

3、政策制定机构存在缺陷

包括某些把政策变成维护部门权力、谋取部门利益的手段的现象；等级制的信息系统造成的信息环节过多，从而导致发生错误和失实；不深入实际调查研究，主观片面瞎指挥，影响了决策功能的有效发挥。长期以来，由于政府管了很多不该管，也管不好的事，造成政府机构臃肿，部门林立。经过多次改革，政府职能都没有实现彻底转变，机械臃肿，部门林立的弊端始终没有得到根本解决。机构臃肿，部门林立的直接后果是各机构、部门之间职能权限不清，导致政出多门，各项政策之间及政策与具体实施措施之间往往不能衔接和配套。[2]有些拥有政策制定权限的公共部门，把政策变成了维护本部门特殊利益、特殊权力或不正当权利的手段，从中谋求利益。这在很大程度上影响了政策决策功能的发挥。政策制定系统所依赖的信息系统往往也因等级制而导致信息获取环节过多，以至出现错误信息、虚假信息。政策咨询机构虽然早就存在，决策层上下也达成了加大其作用的共识，但由于其对政策的过分依附，深入实际研究问题显得不够。此外，其缺乏软硬件的更新，导致方法陈旧，造成政策咨询系统成为一种摆设。这种机构的设置缺陷不仅是人的问题，也是体制问题。

4、政策制定的公开性、可预测性较差

我国的政策的制定程序还缺乏统一的法律规范，而政策制定的反复性较大，这不仅会降低政策绩效，而且很难达到公开性、可预测性要求。同时，与之相关的政策信息发布也同样缺乏统一有效的法律规则，而且也缺乏统一及时和权威的信息流通媒介支持系统。

5、政策制定人员的素质有待提高

政策制定能力的优劣与否与政策制定人员的素质息息相关。表现在政策制定人员的知识老化、观念老化、汲取新知识的能力低下。[3]政策的制定主体主要有：精英主体、共同主体和公众主体，由于我国科技文化教育发展水平相对落后，以及政策安排形式的特殊性，政策制定主体正经历着由精英主体向共同主体的转变。在我国当下的政策制定中，精英们依靠自己的声誉、名望以及影响力，直接影响政策的选择，他们通过影响公众的偏好以及注意力，实现对政策制定的选择。由于我国精英们的素质参差不齐，每一个政策制定者收集信息的方法和手段不一样，对信息的把握就不一样，直接影响着他们对政策制定的认识、理解和设计。而精英制定主体和共同制定主体最容易发生政策垄断现象。而在政策垄断的情景下出台的政策，大多是低效率甚至失灵的政策，而且存在严重的公平确实现象，因为政策制定的垄断为寻租留下了广大的空间。

6、政策工具缺乏创新

我国长期以来以行政命令方式处理复杂的社会问题。因此要改进政策工具，采用先进的指导来对政策工具加以补充。对政策工具的物质层面也要加强，所需的各项技术也需引进，如网络技术。

二、我国政策执行过程中存在的主要问题及原因分析

政策执行是发生在政策制定之后的行为，没有决策就不会有执行。政策执行是执行一些基本的行政决策，这些决策通常以法令的形式或者行政命令或者法院决定的形式表现。

（一）我国政策执行过程中存在的主要问题

1、曲解政策。曲解政策表现为原政策的“走样”、“变形”。群众把下级组织，特别是基础组织对政策的曲解，形象地比喻为“歪嘴和尚念经”。即：“上边的经是好经，让歪嘴和尚给念歪了”。产生的原因，主要是政策执行者的政治、业务随之地。政治、业务素质低，理论书之地，理解能力差，对某项政策的精神实质吃不透，因此把本来正确的政策理解歪了，贯彻起来自然“走样”、“变形”。其本质，就是对某项政策的扭曲。但是，郑重扭曲，不是恶意的对某项政策的歪曲和否定，而是因为执行者的理论水平低、理解能力差所致。但是这种对墨中政策的曲解，其后果是相当严重的。

2、截留政策。截留政策表现为“断章取义”、各取所需。时下一些基层群众流行这样一句话：“党的政策像太阳，落实下来像月亮。”说的就是有些部门或地区在执行党的政策的过程中，爱打折扣，爱截留政策。即，某项政策中，凡是对本地区、本部门有利用价值的政策内容，则传达、贯彻、执行；凡是对本地区、本部门无用的政策，则不贯彻、不执行，甚至不向广大群众传达。有些干部错误地认为“群众对政策知道得越多，干部的工作就越难做”，因而有意拖延、阻碍政策的传达落实，有的甚至贪污政策。比如中央对地方的扶贫款，本是扶持农民致富用的，可就有人把它挪作它用，盖楼堂馆所，买豪华轿车。比如把执法变成“只罚”，把“救助超市”变成“赢利市场”。这些把政策缩水变调的做法，酿成干群矛盾，最终使党的形象在广大群众的心目中大打折扣。其本质，就是对某项政策的肢解。产生的原因，是政策执行者的“小团体利益、局部利益、地方利益”在作怪。从理论上说是颠倒了“国家利益与集体利益、全局利益与局部利益、中央利益和地方利益”的关系，损害了“国家、全局、中央”利益，满足了“集体、局部、地方”利益。

3、上有政策下有对策。是指下级在执行上级政策时采取回避、敷衍、变通、抵制或对抗策略的现象。群众把下级组织对上级组织的这种做法形象地称之为“唱对台戏”。作为政策执行过程中长期存在的一种普遍现象，“上有政策，下有对策”集中表现为一些地方、部门及行政人员在执行政策过程中从本地区、部门甚至个人利益出发，采取种种方式和手段应付、曲解甚至抵制上级政府的政策，这种现象在不同层级的政府中都程度不同地存在，越往基层，这种现象就越严重，以至于在很多时候，中央政府的既定政策难以在基层切实得到贯彻实施。主要表现为：上级不让做的我偏要做；上级要求我做的我偏不做；上级要求我这样做我偏要那样做。其主要表现形式有：

（1）政策敷衍。对上级指示和要求采取阳奉阴违的策略，搞形式主义，做表面文章，欺骗和糊弄上级。比如上级要求搞农业结构调整，就在马路边建几个花哨的蔬菜大棚，专供上级检查和参观；上级要求建工业园，就在城郊辟出一块地，竖起个大牌子，调来几台塔吊煞有介事地搞基础设施建设。结果往往是光打雷不下雨，一阵风过去了，一切涛声依旧。对不符合自己利益的政策，或是从政策执行中得不到利益的政策，地方政府往往采取消极应付甚至抵制的态度，象征性地执行。2001年，中小煤矿事故频发，国务院因此做出了关闭私人中小煤矿进行安全整顿的决策，要求各地认真贯彻执行。但由于地方政府与煤矿在利益上有着千丝万缕的联系，一些地方政府和部门只是象征性地对煤矿进行检查，象征性地发出停业整顿的通知，实际情况是，煤矿继续违规生产，以至于重大责任事故频繁发生。而更为严重的是，一些地方政府为了逃避责任，竟不顾重大安全事故须在24小时内上报中央的规定，封锁消息，隐瞒真相，广西南丹矿难是其中的典型案例。

（2）政策利用。也就是我们常说的打“擦边球”现象，专门钻上级政策的空子，甚至对上级的政策断章取义，专拣对自己有利的执行。这在江浙等发达地区表现得尤其突出。以招商引资和经营城市为名大搞“圈地运动”，假借“公共利益”之名剥夺农民的土地权益，就是非常典型的例子。

（3）政策附加。搞土政策、地方保护主义。对符合自己利益的政策，或者是国家的重大政策，地方政府一般会尽职尽责地执行，但在执行过程中，政策执行者往往给原政策增加一些原本没有的规定，而这些规定通常是不合理的，但执行者为了自身的利益，在执行政策的原则性与灵活性的借口下，将它们附加在上级政府的政策中，就使这些不合理的东西具有了合法性。尽管地方政府执行的是上级政府的政策，但这种执行效率再高，也不会实现原定的政策目标，甚至大相径庭。如各地计划生育政策的执行就体现出突出的问题。计划生育政策是中国的一项基本国策，各级政府都将之作为工作的重点，有的地方还规定了一票否决制。但是，各地在执行过程中也出现了一些附加性执行的情况。计划生育工作的艰巨性使得一些地方的政府尽管采取了种种措施，也很难杜绝违规现象的发生。为惩罚违规现象，各地都规定了数额不等的罚款。罚款就是各地附加给计划生育政策的，作为一种教育当事人，警示后来者的事后惩罚措施，本也无可厚非。但在有些地方，县政府会允许乡镇干部保留一定比例的计划生育罚款作为分成，因此，罚款被视为一种财源，这导致很多地方政府尤其是乡镇政府将罚款作为严格执行计划生育政策的手段，其执行政策的宗旨不在严格控制人口数量上，而是超生罚款。严重的地方，对育龄妇女的管理采取睁一只眼闭一只眼的态度，只等征收罚款。这样一来，本意为控制人口数量的计划生育政策在某些地方反而成了助长人口增长的政策。许多地方以“创造性地贯彻中央政策”的名义制定“土政策”，以“因地制宜”为借口搞地方保护主义。如，我们搞市场经济，要建社会主义大市场，但一些地方往往立足本地，搞小而全的生产体系，为保护本地利益封锁资源和市场，不准原料外运，不准外地商品进入，到处设关卡，争夺资源的“大展”此起彼伏，如“啤酒大战”、“棉花大战”、“烟叶大战”等，扰乱了市场秩序。实际就是借扶持产业发展之名，行地方保护之实。好多地区热衷于出台一系列地方政策，尤其是借助法律和行政法规出台之际制定地方的贯彻实施意见，最后大都演变成部门权力、地方利益和老百姓的负担。

（4）政策照搬。消极对待上级政策。这种消极对待上级政策的办法其实也是“上有政策、下有对策”的一种表现形式。我们以前经常批评“以会议贯彻会议、以文件贯彻文件”，实际上，这种政策照搬不失为一种应对棘手问题的“良策”——既非常体面，又轰轰烈烈；既让上级满意，又让领导露脸；既讲了政治，又树了形象，何乐而不为呢?

（5）政策抵制。就是对上级的政策采取回避或对抗的行为。政策抵制，就是对上级的政策采取回避或对抗的行为，这是一种比较特殊的“对策”，往往是在事关地方政府切身利益的时候采取的看似非理性而实际很理性的行为。比如，打击走私是国家的明令，但地方政府对打击走私没有积极性，相反，他们可以从走私中获益，这就不难解释为什么九十年代初期一些政府部门亲自组织和参与走私。

（二）问题产生的原因分析

1、重政策制定轻政策政策执行

以往，我国更多地强调“上有政策、下有对策”的问题。在三令五申的前提下，这一问题仍旧难以解决。从本质上说，“上有政策、下有对策”的问题是处理政策制定与政策执行之间关系的问题。反对“下有对策”关键在于强调政策执行。近几年来，我国关注的焦点更多地转向了政策制定，强调“恶法应早废除”，人们对好政策期待也日益突出。《收容遣送办法》在当时的社会条件下具有一定的积极意义，从政策的内容上来看，除了收容遣送的对象界定不明确、强制性遣送、遣送收费等缺陷外，政策本身还是有进步意义的。后来出现的大量问题，部分是政策本身造成的，更多的是由政策执行过程造成的。因此，如果不解决政策执行方面的问题，光出台《救助管理办法》是不够的。它体现了对政策制定的重视、对政策执行的忽视。从某种意义上说，政策制定与政策执行同样重要。既不能重视政策制定、忽略政策执行也不能重视政策执行、忽略政策制定。关键在于，要很好的协调政策制定与政策执行的关系。

2、缺乏公众参与

公民参与的缺失、法律秩序的失范是“上有政策、下有对策”产生的社会根源。假如我们的政策本身很利于执行，我们的体制又规避了集权和分权的矛盾，“上有政策、下有对策”是否就没有了存在的土壤？回答是否定的。因为“下有对策”的指向有两个，一是中央或上级政府，二是普通民众。如果没有一定的制约机制，上面的政策再好，也不一定成为老百姓实实在在的实惠。地方政府不仅会规避不利于自身的上级政策，也会假借上级政策之名与民争利。其症结就在于：我们现在缺乏公民合法参与的鼓励机制，公民在政策执行中的参与大多只是地方政府迎合舆论需求的“作秀”行为，普通民众真正的利益表达渠道不够畅通。诚然，我们各级党委政府都设有信访机构，但是我们却在通过控制信访量的手段来限制信访，信访者受到打击报复的现象更是屡见不鲜。从法律规范的角度来看，当前普遍存在“立法打架”现象，这从另一个方面揭示了“上有政策、下有对策”产生的根源。既然很多下位法都与上位法产生冲突；既然我们的“违宪”还只能受到理念和道德上的谴责；既然现实中“黑头（法律）不如红头（文件）、红头不如白头（领导批示），白头不如口头”，又有谁能制止“上有政策，下有对策”的发生呢?在政策执行中听不到民众的声音是悲哀的，被动地听取民众的声音也是远远不够的。要建立公民合法反对的参与机制，保障公民的思想自由。公民的合法反对，是民主决策的精华。如果仅靠动员型的参与机制或大民主的方式推行民主决策，而无视民众天然具有的“理性无知”，那么，这种民主无异于强奸民意。因此，我们有必要建立公民自由的合法反对的机制，只有在这样一种机制下，我们的社会才会具有较强的自我校正功能，“上有政策、下有对策”才能在程序正义和实质正义的不同层面得以根本杜绝。

3、信息反馈不充分

在政策制定系统中，决策中枢系统机构臃肿，人员过多，信息系统却非常薄弱，如健全的专门化的信息机构为数不多，且零星分散，形不成完整的网络；信息人员短缺，素质偏低；信息资料量少而杂乱；信息处理手段落后，信息传递渠道不畅，下情难以上达，社会呼声传不上去等等。信息系统的弱化，造成整个政策系统难以达到最佳整体效应。

政策制定系统不是主要通过专门的信息系统和监督系统而是通过政策执行系统获取有关政策执行情况和效果的反馈信息。一方面由于政策执行系统与决策系统之间存在着权力隶属关系，因此，执行系统出于切身利益的考虑容易看领导眼色行事，报喜不报忧，由它所反馈的信息自然缺乏真实性、可靠性。另一方面，任何执行系统都处于局部之中，遇到的问题往往都是十分紧迫的、急于解决的问题，而且由于忙于日常事务，往往无暇对问题进行深入分析研究，因此许多反馈信息只能是直观的、片面的、眼前的、表面的，如果政策制定者根据这样的反馈信息去制定和修正政策，难免会造成头痛医头、脚痛医脚以及朝令夕改的后果，同时也难以及时获取来自社会各方面的反馈信息。

政府机构庞大，人员臃肿，层次繁多，也影响信息传递的速度和质量，造成信息传递的迟缓和不必要的损耗和失真，一些正确的政策经过若干层次的层层加码或“偷工减料”，达到下级执行部门时，已经面目全非，预期的政策效果自然难以达到。

4、政策执行者的素质参差不齐

政策执行是一项涉及广泛的行为，行为的后果即政策效果与政策执行水平密切相关，而政策水平的高低在相当的程度上是由政策执行人员的素质决定的。政策执行人员的政策水平主要与三种素质直接相关：（1）专业技术水平，表现为准确的理解和把握政策的能力，以及进一步制订执行计划的能力。（2）实际工作的经验，尤其是处理公众关系经验，表现为正确的预测“危机”的能力和正确的选择结局方式的能力。（3）效忠国家的信念和自律的精神，表现为遵从法律规定、维护社会正义的坚定性。而现实生活中，政策执行人员往往受个人的知识水平的限制、复杂的人际关系、权力金钱的诱惑等影响，把握不住政策执行的尺度，从而导致“上有政策、下有对策”等现象的发生。

三、进一步提升我国政策制定与执行水平的对策与措施

要提高政策执行的水平，不能头痛医头、脚痛医脚，而应该实施综合根治的系统方法。当前，应着力采取的基本措施有：

1、科学评估政策实施效果

[4]科学评估政策实施效果，是制定和改进政策的重要依据，也是提高政策质量的根本保证。江泽民同志提出的“三个代表”的论述，即“代表中国先进社会生产力的发展要求；代表中国先进文化的前进方向；代表中国最广大人民的根本利益”是评估策的最高标准。一项政策如果能体现“三个代表”的精神和要求，就一定会得到广大人民的拥护和支持。[5]诚如邓小平所言：“制度好可以使坏人无法任意横行；制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。

2、建立科学的政策制定和政策执行机制

再好的政策和制度，如果没有监督部门的及时反馈、主管部门的及时协调，也是一纸空文。因此，完善和建立对外开放政策的监督和协调机制尤为必要。机制的建立无非是一靠专业机构保障，二靠制度约束。

3、建立比较完善的法律规范审查机制

面对尚不完善的法律秩序，我们要从根本上解决“上有政策、下有对策”的问题，应当建立普遍意义上的法律规范审查制度。一是要审查法律规范的合宪性，二是要审查法律以下法律规范的合法性，三是要审查法律以下法律规范的合宪性。在路径依赖上，最好的办法是成立独立的专门委员会，与法院、检察院并列为司法机构，逐渐向专门的宪法法院过渡。

4、进一步完善信息反馈制度

（1）建立现代化的政策信息子系统。在我们今天这样一个信息爆炸的时代，以全社会公共事务为服务对象的公共政策所涉及的信息量必然越来越大，信息面越来越广。为确保政策所必需的信息的完整、准确、及时、适用，避免信息的来源性失误、无选择性失误、范围性失误、质量性失误、时间性失误、偏爱性失误等，必须建立现代化的高灵敏度的政策信息子系统。它包括：①专门化的信息机构和专业化的信息队伍，以提高信息工作人员的专业知识和专业技能，充分发挥信息机构在政策制定中的职能作用；②现代化的信息工具，即以电子计算机和现代化通讯设备相结合，形成各种联络系统和电子计算机系统；③网络化的信息传输渠道，形成一个四通八达、纵横交错的信息网络，为大幅度提高信息传递速度和利用率提供物质保障和技术条件。（2）决策中枢系统不能单纯依赖下级执行部门提供反馈信息，而应把信息反馈的职能交由执行系统和各级专门的信息系统共同承担。一方面要建立信息工作制度，明确各级信息系统及每个信息工作人员的职责范围，规定严格的信息处理制度；另一方面决策中枢系统要加强对政策执行过程和执行部门的监督检查，确保执行系统提供的上报材料、数据报表、工作总结等反馈信息能如实反映政策的实施情况和政策效果，以便及时修正政策。（3）政策系统特别是政策制定系统应该是面向社会的开放性系统，因为它作为政府的组成部分，只是社会环境大系统中的一个子系统，它必然受制于、依赖于社会环境，它的生存和发展必须适应社会环境及其变化。因此，政府的领导决策活动原则上应向社会公开，不仅让政策内部下级执行系统而且也应该让社会公众了解领导者的决策过程，主动接受社会的监督。只有这样，才能广开信息来源，及时广泛地收集来自社会各方面的意见和要求，以此作为政策制定的依据，并据此预测某项政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题。否则，不仅政策在一开始制定就是错误的，而且，即使政策方案是正确的，也会因在执行过程中受阻而未达到政策目标，与预期的政策效果相差甚远，甚至背道而驰。（4）政策制定者必须具有强烈的信息意识和系统观念，在政策制定过程中自始至终地重视信息系统的作用，保证其地位和职能的相对独立性，切忌根据自己的个人意图甚至好恶来干预信息系统的正常工作。政策制定者只有善于通过信息系统占有和利用足够性、及时性、准确性和适用性的有效信息，才能制定正确的政策，并通过信息系统随时了解政策执行过程中出现的各种情况和问题以及实际达到的政策效果，以便随时加以修正或完善。因此，能否充分利用和最大限度地发挥信息系统的作用，是政策能否成功的关键之一，也是衡量决策者政策水平的重要标志之一。（5）缩小信息传递距离，加快信息传递速度，最大限度地减少信息在传递过程中的损耗和失真。为此就必须精减政府机构和人员，减少行政层次，克服机关中长期存在的公文旅行、划圈盖章的弊端。特别是为适应当前我国社会主义市场经济的发展，政府应转变职能，重点做好对社会经济活动的宏观调控和监督服务，这实际上对政府特别是决策中枢系统提出了更高的要求。面对错综复杂、变幻难测的市场大环境，各级政府领导机关在政策制定过程中，不能像过去那样把视野仅仅局限在本地区、本部门和本单位以及自己所管辖的那些企业的范围内，而应高瞻远瞩，统筹