公共管理学原理 课件 第二章 公共组织

公共管理学原理

（修订版）陈振明等著公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第2章公共组织本章重点·公共组织的内涵、结构、组织过程与行为·组织环境与组织变革公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.1了解公共组织2.1.1公共组织的特征1．组织与公共组织的内涵在公共管理学研究中，组织被定义为，“追求一定目标的人的集合体”或“为了实现共同目标分配工作的任何结构和过程”。通过对各种组织的研究，人们发现它们都具有一定的共性：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；（2）组织有着某种特定的目标；（3）组织有一定的结构和行为方式；（4）组织有其内在的精神意识，最终系统化为组织文化；（5）组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。2.1了解公共组织2.1.1公共组织的特征根据上述特征，我们可以将组织定义为：我们可以将公共组织界定为：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材组织组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。公共组织公共组织是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，主要指国家或政府组织（广义的公共组织包含第三部门组织）。2.1了解公共组织2.1.1公共组织的特征2.公共组织与私人组织的关系关于公共组织和私人组织的关系，大致有三种基本观点：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材第一种观点认为公共组织与私人组织都属于组织，它们之间没有本质的差别。第二种认为公共组织与私人组织之间有本质差别，“它们在次要的方面是相似的，在重要的方面是不同的”；第三种观点，认为这两种组织有同有异，难以截然分开。三种观点2.1了解公共组织2.1.1公共组织的特征3.公共组织的构成因素公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共组织的构成因素主要包括以下12个方面：组织人员权责划分组织目标规章制度职能范围团体意识机构设置组织设计职位设置支持硬件权力与职权技术和信息2.1了解公共组织2.1.2公共组织的类型公共组织是一个多样化的组织系统，依据不同的分类标准，可以划分出多种类型。1．按财务—会计标准分类对公共组织按财务—会计标准分类，有利于加强审计和对公共组织的监督。

总体上，公共组织大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.1了解公共组织2.1.2公共组织的类型2．按公共权力标准分类按照公共权力的强制性大小，公共组织可分为三种类型：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）强制型公共组织。这类公共组织主要是指政府部门。强制型公共组织的主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。（2）半强制型公共组织。在市场经济条件下，政府管理是“有限管理”，即在市场失灵的一定范围内实施管理。（3）非强制型公共组织。这类公共组织的最大特点是非强制性和服务性，其中多数是非营利组织。2.1了解公共组织2.1.2公共组织的类型3．按权威与等级结构标准分类公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材古典模型古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，这一理论在20世纪30年代进入鼎盛时期。官僚模型第三部门行政模型官僚模型的理论基础是马克斯·韦伯创立的官僚理论。韦伯认为，官僚模型是最适合复杂组织的形式。第三部门行政模型向古典模型和官僚模型提出了挑战，系统方法和权变方法在组织理论中的应用则支持了这种挑战。2.1了解公共组织2.1.3公共组织理论概观目前，公共组织领域需要研究的若干理论问题包括以下几个方面：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（3）公共部门人力资源管理研究（2）公共部门战略管理研究（6）公共组织领导行为的研究（1）公共组织的特征、类型及其与私人组织的关系（4）公共部门的绩效管理研究理论问题（5）公共组织的变异和权力制约研究2.2公共组织的结构与体制2.2.1公共组织结构的复杂性公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材横向差异：部门化和专业化组织结构的横向差异是指一个组织内成员之间受教育和培训的差异程度，专业方向和技能、工作的性质和任务等方面的差异程度，以及由此而产生的组织内部部门与部门之间或单位与单位之间的差异程度。组织成员间的上述差异以及组织活动的复杂性必然会影响组织内的部门化和专业化。纵向差异：管理层次和管理幅度组织结构的纵向差异是指组织结构中纵向垂直管理的层级数及层级之间的差异程度，这就是管理层次和管理幅度及其关系。管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名上级管理者或一个组织有效管理的下级人员单位或部门的数量。2.2公共组织的结构与体制2.2.2公共组织的结构形式公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3．直线—职能结构：直线—职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。1．直线结构：直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确。2．职能结构：职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。4．矩阵结构：矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构。组织结构2.2公共组织的结构与体制2.2.3我国政府组织的结构1．纵向结构纵向结构也被称为层次结构，它反映了行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。中央层次即指中央人民政府一级，地方行政组织的层次划分有三种类型：（1）两级制。即直辖市—区。（2）三级制。包括四种情况：直辖市—区—乡、镇；直辖市—县—乡、镇；省、自治区—地级市—区；省、自治区—县、县级市—乡、镇。（3）四级制。包括四种情况：省、自治区—地级市—县—乡、镇；省、自治区—地级市—区—乡、镇；省、自治区—自治州—县级市—区；省、自治区—自治州—县、县级市—乡、镇。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.2公共组织的结构与体制2.2.3我国政府组织的结构2．横向结构横向结构又称分部结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。行政组织活动的复杂性决定了仅仅按职能方式划分设置部门是不够的，还应结合其他方式来进行划分：（1）按地区划分。（2）按服务对象划分。（3）按行业和产品类型划分（这曾经是我国行政组织的一种划分方法）公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.2公共组织的结构与体制2.2.4行政组织体制的基本类型公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．首长制与委员制首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。缺点：由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。委员制又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的问题，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。2.2公共组织的结构与体制2.2.4行政组织体制的基本类型公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2．层级制与职能制层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率。缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明。2.2公共组织的结构与体制2.2.4行政组织体制的基本类型公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材3．集权制与分权制集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜。分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。2.2公共组织的结构与体制2.2.4行政组织体制的基本类型公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4．完整制与分离制完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好。缺点：行政首长权力过分集中，下属单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。2.3公共组织的过程与行为2.3.1组织权力及其运作1．权力的来源权力是一个组织中的个人或部门影响他人以达到预期结果的能力。权力是影响组织中其他成员的潜在力，但其目标是达到权力拥有者的预期结果。对于组织高层管理者而言，权力来源主要有四个方面：（1）正式的职位。（2）所控制的资源。（3）对决策前提和信息的控制。（4）居于组织中心位置。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3公共组织的过程与行为2.3.1组织权力及其运作2．权力的运行组织中权力的运行不是单纯自上而下的，个人的权力可以流向任何方向，因此，可以将权力划分为自上而下的权力、自下而上的权力和横向权力。自上而下的权力运行的目的是控制下属，主要包括六个方面。自下而上的权力运行的目的是控制上级。横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3公共组织的过程与行为2.3.1组织权力及其运作3．组织授权授权已成为当代组织管理的重要趋势。组织授权包括外部授权和内部授权。外部授权指组织间的授权，如中央对地方的授权、政府通过合同授权企业提供公共产品与服务等。内部授权指上级把权力委派给下属，让下属更加自主地完成任务。事实表明，授权有利于提高组织效能，增强下属的工作积极性、主动性和适应性，增进组织活力。授权也面临着很大的障碍，特别是上级组织或高层管理者们害怕失去权力后自己的地位受到影响。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3公共组织的过程与行为2.3.2组织冲突与协调1．组织冲突最常见的组织冲突主要有三种形式：公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材组织冲突（1）目标与顾客的冲突。（2）功能与领域的冲突。（3）目标间的冲突。2.3公共组织的过程与行为2.3.2组织冲突与协调2．组织协调组织协调可分为水平协调与垂直协调两类。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）水平协调（2）垂直协调垂直协调不同于水平协调，它依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。通常，水平协调无法解决的冲突都会自动交给相关组织的共同上级来进行垂直协调。水平协调是指组织间水平方向上的合作。主要的方式包括：一是利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界；二是在共同参与的领域；三是根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动；四是建立一定的决策程序。2.3公共组织的过程与行为2.3.2组织冲突与协调3．组织合作模型组织合作模型的主要特征包括：实行小团体控制；发展具有高参与性质的组织文化；竞争以时间为基础，是效率的竞争；成立自我管理团队；等等。组织合作模型可以有效克服冲突导致的精力分散和资源浪费，增强组织成员的团结，避免因激烈冲突引起的对组织问题判断力的减退，消除不主动承担责任反而积极寻找替罪羊的失败者效应，增进组织间协调，提高组织的创新能力和适应性。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.3公共组织的过程与行为2.3.3个体行为与组织行为公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材1．X理论与Y理论根据人的本性的假定，人们倾向于采取两种不同的组织管理方式。第一类假定称为X理论。X理论的假定：第一，人一般生来厌恶工作；第二，对大多数人必须动用惩罚措施进行强迫、控制、指挥与威胁；第三，人一般愿意受人指挥，希望逃避责任。另一类假定称作Y理论。Y理论假定：第一，一般人并非天生不喜欢工作；第二，外界的控制与惩罚并非导致向组织目标努力的唯一手段；第三，对任务所做出的承诺和完成任务后所得到的回报成正比；第四，逃避责任、丧失进取心、强调安全感通常是后天经验的结果；第五，在多数情况下，解决组织问题需要员工相对较高水平的想象力、发明和创造能力；第六，在现代工业生活条件下，一般人的智力潜能只是部分得到了利用。2.3公共组织的过程与行为2.3.3个体行为与组织行为2．公共行政人员行为有三种基本模型可以帮助我们认识公共行政人员的行为。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材（1）“成人发展模型”。成人发展模型基于社会心理学关于人生发展阶段特征的观念。（2）“文化行为模型”。在不同的民族文化背景下，行政人员的行为各不相同。（3）“政治行为模型”。政治行为模型通过政治因素来描述个体行为。三种模型2.3公共组织的过程与行为2.3.3个体行为与组织行为3．公共选择理论与组织行为公共选择理论假定组织中的个体是“经济人”，个体行为具有“经济人”的特征：其一，经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择；其二，经济人追求的是自身利益的最大化。公共选择理论关于政府行为的一个非常有影响力的重要论点，便是政府及其官员是预算最大化者。公共管理学原理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材2.4公共组织的环境与变革2.4.1公共组织的生态环境

按照现代组织理论，组织环境可分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中一切组织；具体环境则直接地影响个别组织，指那些与具体组织活动过程相关的特殊环境因素。一般环境包括九个方面因素：文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会、经济。也有的组织理论家认为，除一般环境和具体环境外，还应包括国际环境，现代组织无