文昌论坛一：我国食品安全标准的法律思考

我国食品平安标准的法律思考齐虹丽教授、博士生导师引言

“地沟油〞检测标准“难产〞9月18日，卫生部发布消息，说正全力组织科研攻关研究鉴别地沟油检验方法。但是，据媒体报道，已经征集到的7家技术机构研制的5种地沟油检测方法在专家论证后，发现这些方法特异性不强。特异性不强，通俗地说就是指这些方法没有很好地分辨出哪些是地沟油，哪些是食用油。据卫生部有关负责人的解释，目前已经征集到的方法，尚不能作为地沟油的有效判断手段。这次地沟油检验方法论证方案，由卫生部组织科技部、工商总局、质检总局、食品药品监管局、粮食局，以及中国疾控中心等方面共同制定。除上述机构外，还包括油脂加工、食品平安、卫生检验、化学分析等13名专家组成了检验方法论证专家组，对相关技术机构研发的检验方法进行科学论证。目前，在我看来为难的是，“地沟油无检测标准〞现行的国家强制性标准?食用植物油卫生标准?(2716—2005)关于食用油的理化指标检测包括：酸价过氧化值浸出油溶剂残留游离酚(棉籽油)总砷铅黄曲霉毒素苯并芘农药残留以上9项指标，分别对植物原油和植物食用油进行不同的标准检测。但是植物原油、植物食用油均不是地沟油。专家称，标准里这9项根本的食用油检测指标，即使是地沟油炼出来的油也都可能合格，根本无法针对地沟油去进行区分性检测。从?食品卫生法?到?食品平安法?的历程2004年曝出阜阳“大头娃娃〞劣质奶粉事件，成为“修法〞的直接动因〔然而当时还关注的只是“食品卫生〞问题。〕随后，“苏丹红〞事件、PVC保鲜膜致癌事件、含孔雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、福寿螺事件、猪肉瘦肉精超标等一系列食品平安事故频发。2007年底，国务院法制办会同有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改，并根据修订内容，将“食品卫生法修订草案〞名称改为“食品平安法草案〞，由此这一概念首次正式浮出水面。全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇在回忆这一历程时表示，“国务院法制办在修订过程中，发现这部法要增加规定的内容已经超出了食品卫生法的范畴〞，“食品卫生法更加关注食品外在的东西，即是否卫生干净，而食品平安法规定的是食品吃了以后产生的潜在危害〞。孩提时代老人有句话说：“不干不净，吃了没病〞，你觉得这儿的“干〞和“净〞是什么意思呢？卫生？平安？

一、?食品平安法?对食品平安标准的开展

〔一〕卫生标准——平安标准〔食品标准的平安化〕食品平安标准是指基于保证食品平安的目的，对食品的生产经营过程中影响食品平安的各种要素以及各相关环节所规定的统一技术要求。食品平安标准是食品平安法律控制体系的核心环节，是食品平安法体系中的关键性制度支撑。?食品平安法?在第三章对“食品平安标准〞作出专门规定。主要涉及到条文第18-26条，共9条，内容涵盖了：食品平安标准的制定目的与原那么〔第18条〕食品平安标准的性质〔第19条〕食品平安标准的内容〔第20条〕食品平安标准的制定与整合主体〔第21、22条〕食品平安国家标准的制定程序与方法〔第23条〕食品平安的地方标准〔第24条〕食品平安的企业标准〔第25条〕食品平安标准的公开〔第26条〕。此外，“法律责任〞一章对违反食品平安标准的行为规定了具体的法律责任。一、?食品平安法?对食品平安标准的开展

〔二〕标准由多元向相对一元目标迈进

?食品平安法?所规定的“食品平安标准〞是直接效劳于“保障公众身体健康〞的、具有高度统一性与整合性的技术标准，在技术要素结构上涵盖了原来多元混杂的食用农产品质量平安标准、食品卫生标准、食品质量标准以及有关食品的行业标准。1980年代末，中国开始逐步公布各类卫生标准和行业标准，此前的国家标准很多是感官、净化指标。2006年的农产品质量法，2021年的食品平安法才分别出台。30年间，我国食品标准仅有过三次大范围的公布和修订。现行标准的标龄在10年以上的占了1/4，个别的标准甚至已超过20年未修订。根据?标准化法实施条例?第二十条规定，标准复审周期一般不超过5年。一、?食品平安法?对食品平安标准的开展

〔二〕标准由多元——相对一元

我国与标准制定有关的部门有农业部、卫生部、国家质检总局等，涉及的标委会有中国标准化研究院、全国饲料工业标准化技术委员会、全国动物检疫标准化技术委员会等。标准从方案到发布，需要多个部门协调，导致标准制定周期长。如农业部发布了140多种兽药的最高残留限量规定，但目前仅发布了其中50多种兽药残留的检测方法。一、?食品平安法?对食品平安标准的开展

〔二〕标准由多元向相对一元目标迈进

2003年，卫生部在发布?全国食品标准2004—2005年开展方案?时就指出，我国的3400项食品标准总体水平偏低，局部标准之间存在交叉、矛盾，重要标准短缺，标准的前期研究薄弱、实施状况较差，甚至强制性标准都得不到有效执行。直至2006年底，农业部等九部门出台食品国家标准的修订方案，将采用国际标准的比例由23%提高到55%。不过，即便如此，国内外差距仍非常大。2021年卫生部开始了食品标准的大清理。截至2021年4月，已发布172项新的国标，包括乳品平安标准68项、食品添加剂标准102项、农药残留限量标准2项〔包括66种农药残留限值〕，废止了食品中锌、铜、铁限量标准。一、?食品平安法?对食品平安标准的开展

〔二〕标准由多元向相对一元的目标迈进目前，食品平安标准的制定工作成为落实新法的核心环节，也正如我们对“地沟油〞检测标准的难产一样，在食品平安标准的制定过程中，我们面临着一些调整。就全球范围观察，也正是这30年，CAC〔国际食品法典委员会〕逐步开展成为国际上最权威、也是各国唯一的食品平安参考标准，出版食品法典13卷，并每2年召开一次国际研讨会。不过，尽管业界呼吁修订国标，但在记者采访的十多名食品标准专家中，几乎没有一位同意将标准迅速提高到CAC、欧盟或者日本标准。我国食品平安标准的一元化过程还面临很长的路要走。二、?食品平安法?中的食品平安标准

〔一〕食品平安标准的内容

?食品平安法?第20条规定了食品平安标准应当包括的内容1.食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；

食品相关产品：用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备。

二、?食品平安法?中的食品平安标准

〔一〕食品平安标准的内容

?食品平安法?第20条规定了食品平安标准应当包括的内容：2.食品添加剂的品种、使用范围、用量；比方，过氧化钙、过氧化苯甲酰等面粉增白剂，就属于没必要添加的，已从今年5月1日起，禁止在面粉生产中使用；对羟基苯甲酸丙酯及其钠盐，属于防腐剂，因毒性偏大，此次也被剔除出食品添加剂的范畴。被重新分类的主要是食品营养强化剂和食品用消毒剂。如，能促进人体对钙、铁、锌等二价矿物营养素吸收的酪蛋白磷酸肽，就被划入了强化剂范畴；被用于设备、包装消毒的过氧化氢等，归入了食品用消毒剂一类。这次对于食品添加剂的调整，是在向更好的监管迈出的一步，但仅仅更改和理顺标准还远远不够。要管住不平安的添加剂，政府还应走进厂家，甚至小作坊，深入了解他们在用什么，才能有的放矢地管好。作为老百姓，除了期待严管严查，只有尽量选择大企业、大品牌食品，才能在一定程度上降低风险。这不仅因为大品牌可信度更强，还因为即便大企业出了问题，也更易被早发现。

二、?食品平安法?中的食品平安标准

〔一〕食品平安标准的内容

?食品平安法?第20条规定了食品平安标准应当包括的内容：3.专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；

4.对与食品平安、营养有关的标签、标识、说明书的要求；5.食品生产经营过程的卫生要求；

6.与食品平安有关的质量要求；

7.食品检验方法与规程；

8.其他需要制定为食品平安标准的内容。〔二〕食品平安标准的强制性二、?食品平安法?中的食品平安标准强制性标准与推荐性标准是一对相对应的概念。第十九条：食品平安标准是强制执行的标准。除食品平安标准外，不得制定其他的食品强制性标准。第三条：食品生产经营者应当依照法律、法规和食品平安标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品平安，接受社会监督，承担社会责任。食品平安标准属于强制性标准，是“硬法〞，由国家强制力直接保障实施。强制性食品平安标准具有唯一性。关于食品平安的强制性标准，只能通过食品平安标准的制定主体与标准程序提供，其他主体或程序不能提供强制性的食品平安标准。?食品平安法?提出来整合与统一原相关标准中的强制性标准的要求。〔三〕食品平安国际、国家、地方、企业标准

二、?食品平安法?中的食品平安标准

按照标准的等级和使用范围不同食品平安标准可以分为食品平安国际标准、国家标准、地方标准和企业标准等。1、国际标准食品平安国际标准理论上没有强制性但是出口贸易中食品平安国际标准往往使得各出口国被迫采用，实际上具有一定的强制性。我国的食品平安标准具有强制性，那么我国的食品平安国家标准、地方和企业标准是都具有强制性的。〔三〕食品平安国际、国家、地方、企业标准

二、?食品平安法?中的食品平安标准

2、国家标准食品平安国家标准由国务院卫生行政部门根据?食品平安法?的规定制定的关于食品平安方面的标准。食品平安国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。3、地方方标准对于同一食品平安事项，如果已经制定了食品平安国家标准，再制定一个食品平安地方标准，其后果要么是两者完全一样，要么是两者之间不一致。在不一致的情况下，地方标准无论是严于还是宽于国家标准，两者之间都会有冲突，破坏标准间的统一。因此，食品平安法第24条规定，只有在没有食品平安国家标准的情况下，才制定食品平安地方标准。制定食品平安地方标准的主体是省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门。〔三〕食品平安国际、国家、地方、企业标准

二、?食品平安法?中的食品平安标准

4、企业标准食品平安企业标准是指食品企业制定的为保障本企业所生产食品平安性的相关食品标准。生产食品的企业自己制定的，作为企业组织生产的依据，在企业内部适用的食品平安标准，属于企业标准的范畴5、其它〔1〕应当制定的食品平安企业标准：没有食品平安国家标准或者地方标准的食品，很可能涉及食品新产品、新工艺、新材料，食品企业必须制定食品平安企业标准，作为组织生产的依据。而食品平安企业标准一经制定并备案后即时生效，此后该食品平安企业标准对于该食品企业来说就具有了强制性。〔2〕鼓励制定的食品平安企业标准：当某一食品已经有食品平安国家标准或地方标准时，食品企业有两种合法的选择：一是直接按照国家或地方标准生产，另一种制定严于食品平安国家标准或地方标准的食品平安企业标准。鼓励后一种选择。三、当前我国食品平安国家标准制定中的问题

〔一〕向好：面粉增剂面粉行业中普遍使用的过氧化苯甲酰具有强氧化作用，它可以缓慢地氧化面粉中的叶黄素、胡萝卜素，使其由略带黄色变为雪白，同时面粉原有的麦香味会消失，散发出“漂白剂的味儿〞。面粉增白剂自上世纪80年代进入中国，迅速得到普及，其用途是加快初磨面粉的“熟化〞过程，降低发霉率，并且只要微量添加即可使面粉色泽亮白。世界各国对增白剂态度不一，美国、日本允许适量使用，欧洲国家那么多数禁止。近10年来，中国一直有增白剂的“存废之争〞。支持者认为，科学上已证明增白剂可适量添加，可降低本钱；反对者认为，增白剂不含营养物质，工艺上非必需，过量添加会对人体造成伤害。反对力量以国家粮食局为首，得到多数消费者的认同。唯一支持添加的卫生部，原定从11年12月1日开始禁用增白剂，禁用日期提前到今年5月1日。“禁了就好，买面食也少一层担忧。〞绝大多数消费者都拥护禁用。食品业内，譬如前广东省食品行业协会食品添加剂专业委员会理事长，多年来力挺增白剂，增白剂的添加有科学依据，国际上也成认，贸然封杀是不明智的。“大型企业设备先进，不用增白剂也能磨出白面粉，小型企业就做不到。〞业内人士普遍认为小型面粉加工厂生存会更艰难。美国、日本的面食制品可能含增白剂，按新标准就不能进口了，贸易品种会有所改变。〔一〕向好：面粉增白剂三、当前我国食品平安国家标准制定中的问题

三、当前我国食品平安国家标准制定中的问题

〔二〕争议：食品平安国家标准走低11月16日，南京市工商局通报9种不合格速冻食品，三全食品多款速冻水饺在列，存在的主要问题是检出金黄色葡萄球菌，这些问题产品批次横跨了八、九、十月份。随后，三全食品发布澄清公告，成认南京市工商局抽检公司速冻食品中含有金黄色葡萄球菌，称已对该批次产品启动了召回程序。

〔二〕争议：食品平安国家标准走低金黄色葡萄球菌三、当前我国食品平安国家标准制定中的问题

〔二〕争议：食品平安国家标准走低事件让我们关注的问题是：被检出金黄色葡萄球菌事件后，思念食品副总经理贾国飚透露了行业内部一个重要的变动：又一项食品平安标准降低了。因为，按照目前的食品平安卫生标准，水饺中确实不得含有金黄色葡萄球菌。但是根据卫生部9月6日发布的?食品平安国家标准?征求意见稿，每克生制品中检出的金黄色葡萄球菌含量只要在1000-10000个之间，就为合格。食品国标“遭大企业绑架〞的质疑声再次传来。三、当前我国食品平安国家标准制定中的问题

〔二〕争议：食品平安国家标准走低还有今年3月份国内乳制品平安标准的下调生乳〔又称鲜乳，生鲜乳〕的标准，原来有1986年农业部颁发的收购标准，以及2003年卫生部的鲜乳卫生标准。三鹿事件后，奶业标准混乱之弊屡被提及。2021年初，卫生部受托领衔清理原有乳业标准，再造新国标。两份旧有的生乳标准，在蛋白含量上均系2.95％〔即100克生乳含2.95克乳蛋白〕，菌落总数〔通俗理解就是细菌含量〕亦呈从严之势，从原有的最低容许每毫升400万提升至50万。2021年4月，新国标正式公布，单纯从数值上看，甚至连25年前都不如了。乳蛋白含量从1986年的2.95％，降到了2.8％，菌落总数那么从2003年的每毫升50万下调至200万。在丹麦，在新西兰，在几乎所有的乳业大国，生乳蛋白质含量标准都至少在3.0以上，而菌落总数，美国、欧盟是10万，丹麦是3万，更是严至中国的数十倍。四、食品平安标准的法律思考〔一〕食品平安是相对的，没有绝对平安的食品。现代食品工业和食品科技都是以技术和设备为根本要素的。在技术主导的现代食品工业中，对平安的追求转化为对平安标准或质量标准的追求。标准、平安标准、是否符合平安标准成为立法、司法、执法，企业、政府、消费者关注的重心。实际上对平安的判断转化为对平安标准的判断。重心转移了，这或许是现代人应该付出的代价。就法律角度而言，那么我们对食品平安责任的追究是完全依据是否达标还是要考虑其他因素，值得思考。

四、食品平安标准的法律思考

〔二〕食品平安影响的难以检测性与归责和证据适用法无论东西、中外、古今、无论你食用什么食品，都要老去。除非那些食用后当即毙命的或明显可观察性特征的食品，你可主张其存在食品平安问题外，你怎么能够有力的证明你经常性食用的食品的平安问题。危害物或物质本身危害的难以检测或认定的客观约束。患癌症的原因的认定，能直接认定为你所食用的某一物质吗。上海染色馒头的消费者能主张其后来的疾患和食用染色馒头有关吗？那么，如何确立食品平安纠纷解决中的归责问题，证据方面的法律问题。四、食品平安标准的法律思考〔三〕科技、法律、道德？现行食盐加碘制度始于1994年。当时中国碘缺乏问题十分严重，“大脖子病〞流行。出于防治碘缺乏病、普及碘盐、打击“私盐〞的目的，中国推出食盐专营制度，并在食盐中强制加碘。1996年，国务院公布了?食盐专营方法?这一行政法规。“当时缺碘情况