流动人口聚居区重在综合治理

流动人口聚居区重在综合治理

2006年以来，结合对五环以内112个行政村的实地调查，我们对朝阳、海淀、丰台等区的

流动人口聚居区做了深入分析和研究。调查研究表明，借助奥运行动，通过大力度的拆违工

作治理“城中村”，对于遏制公共安全隐患和防止贫民窟形成确实具有立竿见影的效果，但

环境整治不能替代社会管理。调查显示，流动人口与当地社会在谋求各自生存和发展过程

中，形成了利益共享和相互依赖关系，总的来看，聚居区的存在对当地政府和村民来讲是利

大于弊，因此，流动人口聚居区的治理应从调整城乡关系和利益格局入手，重在标本兼治，

拆建结合。

一流动人口聚居区的界定与基本现状

流动人口聚居区在北京已有近20年的历史。最早进入学者研究视野的是位于丰台区南苑乡

大红门地区的“浙江村”。据查，历史上以前的北京从来没有形成过“浙江村”聚落，直至

20世纪80年代初以后，大批浙江商人涌入京城，聚居在一起，到1988年，“浙江村”人

口初具规模，成聚落状，被北京当地人称作“浙江村”。口此后，关于流动人口聚居区的提

法多见于公安部门关于流动人口的工作报告或是学者的研究报告。事实上，聚居区只是表明

流动人口的聚居程度，并无明确的规模界限，目前提出的万人规模流动人口聚居区只是公安

部门衡量流动人口规模的一个尺度，并不标志着万人规模以下的流动人口居住地就不是聚居

区。本文所研究的对象，主要是位于城乡结合部地区的流动人口聚居区，它既包括以街2乡

为单位的万人以上规模的流动人口聚居区，也包括流动人口规模一般超过户籍人口规模，以

行政村或自然村为单位的流动人口集中住地，但重点是研究后者。

乡村的流动人口聚居区与城市社区中的流动人口住地有很大不同，概括起来，主要有以下几

个特点。

一是万人以上规模的流动人口聚居区数量增多，规模扩大，且由初期的三环路附近逐渐外推

至与八城区交界的环城带。据北京市公安局人口管理处调查掌握，2006年全市以街乡辖区

为统计单位，万人以上规模的流动人口聚居区有96个，比20世纪90年代中期的26个（当

时主要集中在三环路两侧），净增70个，增幅超过2倍，这显然与10年来流动人口规模的

急剧扩张有直接关系。96个聚居区内的流动人口多达200余万人，占全市办理暂住登记人

口的半数以上，它们大部分集中在朝阳、海淀、丰台、石景山四个近郊区和与大兴、通州、

顺义、昌平和房山接壤的环城带地区，其中朝阳区的十八里店、崔各庄，海淀区的东升，大

兴区的红星，昌平区的东小口等行政管辖区内的流动人口规模已经超过10万人。⑶

一是流动人口向行政村或自然村聚集，其密集程度呈现北高南低、北远南近的特征。同源资

料表明，全市以亲缘、地缘、业缘为纽带形成的流动人口聚居村点达183个，其中部分聚居

村点人口规模已达5万人。在这些聚居村点，流动人口与户籍人口的比例大多严重倒挂，有

些甚至高达几十倍。例如朝阳区的崔各庄乡善各庄村户籍人口只有1391人，但流动人口却

有3万人，是当地人口的20余倍。©在朝阳、海淀、丰台三区位于五环路内的17乡镇的

112个行政村内，户籍人口与流动人口比例倒挂的行政村有73个，占行政村总数的65.2%,

其中以海淀、朝阳区所占比重最高，海淀区的19个行政村流动人口数量仝部高于户籍人

口，朝阳区的这一比重也占到了77%。112个行政村中，万人规模以上的流动人口聚居村有

24个，其中朝阳14个，海淀和丰台各5个；流动人口规模在5000〜10000人的聚居区有26

个，其中朝阳12个，海淀8个，丰台6个。按照距离市区远近划分，丰台区位于二环路至

四环路之间的流动人口聚居区有15个，朝阳、海淀分别为9个和2个，而位于四环路至五

环路之间的流动人口聚居区数量以朝阳区居多，有22个，其次是海淀区17个，丰台只有

12个。这种北高南低、北远南近的流动人口聚居特征与北城经济发展水平高于南城经济发

展水平的梯度差异是一致的。从流动人口聚居区的人员构成看，以河北、河南、安徽、浙

江、四川、东北人居多，其中不少聚居村的人口来自同一地区，虽然还没有出现像“浙江

村”那样的规模和影响，但已具有发展形成“XX村”的苗头和倾向。

三是靠近建筑工地、建材、家居、各类商品批发交易市场的流动人口聚居区规模庞大。昌平

区东小口镇紧邻北京最大住宅区之一的天通苑，实有人口18.1万人，其中户籍人口1.2万

人，人户分离人口约10万人，登记、办证的流动人口数量近7万人。镇属东小口自然村，

户籍人口只有1621人，但高峰时的流动人口数量达2万人之多。朝阳区南磨房乡情况也类

似，目前乡域内有13个建筑工地、9个包括东郊市场在内的批发交易市场。2005年9月统

计，有流动人口26717人，是当地农民的12.3倍。位于东南三环路交界处的朝阳区十八里

店乡十八里店村，因建有远近闻名的建材一条街吸引了众多商户，流动人口高达2万多人，

而全村的村民也只有1500余人。

四是以农民出租房屋为主的环城带聚居区和以乡村承包、租赁土地形式出现的流动人口聚居

大院，形成次生经济圈和低层次生活链。调查结果表明，以农民工为主的众多低收入流动人

口聚居城乡结合部，因其特殊的经济纽带连接，形成了与当地村民或组织的相互依存关系，

进而生成流动人口自我循环的次生经济圈和低层次生活链。目前北京市的城乡结合部和环城

带地区，与流动人口相关形成了四种经济模式：一些农民靠私搭乱建房屋出租获利而形成的

“瓦片经济”；一些基层组织和单位违规出相土地、经营流动人口聚居大院而形成的“圈地

经济”；一些无正当职业的来京人员侵街占道乱设摊点形成的“路边经济”；一些本市人和

外地人靠从事废旧物品回收而形成的“废品经济”。

四种经济合一，以生活服务、生产经营一体化的方式吸纳了数十万低收入流动人口，在一定

程度上形成了自我供给、自我服务的次生经济圈和低层次生活链。一些规模较大的流动人口

聚居大院己经初步形成了一个相对独立、功能齐全、自我供给、自我服务的小社会。以大兴

区某废旧物品收购大院为例，院内共有流动人口2680人，其中从事废品经营主业的人口占

73.10%,围绕主业服务的人口占18.32%。院内不仅废品经营、装卸、加工形成产业“一条

龙”，而且设有收购区、生活区、服务区、教育区，为流动人I」提供教育、医疗、生活等全

方位服务。

需要指出的是，无论是何种经济形式产生的流动人口聚居区，由于其人群构成以生活在底层

的弱势群体为主，在现有生存环境比较恶劣的情况下，倘若不能及时采取有效措施予以治

理，就有形成边缘化的贫民窟的可能，对此，我们应有清醒的认识。

五是大规模、高密度、屡拆屡建的简陋违章建筑，破坏了原有的村镇格局，生活基础设施严

重不足，安全隐患十分突出。伴随着流动人口向行政村的聚集，原来按照户籍村民需求规划

设计的村镇格局已被私搭乱建的出租房屋破坏得面目皆非：街巷狭窄、随处摆摊，垃圾成

堆、蚊蝇乱飞，路面凹凸、积水泥泞，是许多聚居区的真实写照。最令人难堪的是公共厕所

严重不足，万人规模的丰台区马家堡村只有2个公共厕所，于是靠近村子一侧的河南岸，便

成了人们排泄的场所，日积月累，这里的粪便积累了厚厚一层。代流动人口的聚居加大了医

疗服务的需求，于是非法行医者也应运而生，威胁患者生命安全的医疗事故也时有发生。更

为普遍的是私搭乱建的简易、简陋房屋安全性能很低，有些就是在原有地基上，平房改楼

房，二楼接三楼，房子越盖越高，倒塌事故几率不断上升，更有甚者竟在高压线下搭建房

屋，极易发生触电事故。至于出租房内明火与易燃物紧邻，院内储存大量易燃物在废品回收

大院等已成“一道风景”，火灾隐患时时威胁住户安全。如前所述，流动人口聚居区是治安

案件高发区，出租房屋藏污纳垢、制假贩假、黄赌毒现象屡见不鲜，而出租房屋安全防护设

施的简陋，使得出租房屋入室盗窃案件频发，有的甚至明火执仗，对流动人口的生命和财产

构成严重威胁。

六是流动人口与当地组织和居民沟通较少，一旦出现问题就比较严重。目前，村级组织对流

动人口的管理与服务主要体现在：通过流动人口协管员办理暂住登记，开展预防煤气中毒等

宣传教育，通过计划生育组织提供计划生育咨询服务等有限方面。由于流动人口与户籍人口

比例严重倒挂，加之人员流动较为频繁，村级组织对流动人口的情况不甚明了。而村民出租

房屋，一般只是要求承租人出示身份证，对入住人员的其他情况基本不明，如果不住同院，

平时也很少接触。通常流动人口发生矛盾或冲突，都是自己解决，难以调和时就会找老乡帮

忙，冲突激烈就会升级，甚至发生命案。

二对现行流动人口聚居区治理政策的反思

通过城市改造和拆除违章建设，减少聚居区流动人口规模，遏制公共安全隐患，是各地城市

政府通常的做法。北京从20世纪90年代中期至今十余年间，每年都在进行大大小小的拆违

工作，但屡拆屡建，使政府苦不堪言。伴随着2008年北京奥运会脚步的临近，城乡结合部

流动人口聚居区新一轮拆违工作已经拉开帷幕，其力度之大，前所未有。以丰台区花乡新发

地村为例，十余年屡禁不止的违章建设，在2006年1〜5月的集中拆违行动中几乎全部拆

光。一些临近奥运场馆周边的流动人口聚居区内的拆迁和拆违工作也在如期进行。客观地

说，借助奥运行动，无论是拆除聚居区违章建设，还是实施“旧村改造”、“新村建设”，

对于实现“新北京、新奥运”战略构想都具有重要意义；从政府角度讲，还有一层人口规模

调控的考虑。但是平心而论，环境整治不能替代社会管理，也无法阻挡奥运经济对流动人口

的拉动作用。以奥运村周边地区为例，伴随着奥运场馆的开工建设，原居住在奥运村地区的

流动人口迅速迁移到邻近的6个乡镇。据2005年6月统计，奥运村地区拆迁后，流动人口

由拆迁前的4.9万人减少至2.3万人，净减2.6万人；而奥运村周边6个派出所辖区流动人

口的数量，却由奥运村地区拆迁前的16万人增至樊运村地区拆迁后的25万人，净增9万

人，增幅达54%。流动人口的增长带来了山相房屋的高比例上升，与奥运村地区拆迁前相

比，奥运村周边6个派出所辖区的出租房屋增加了8千户、4万余间，上升率高达69机伴

随着流动人口聚居地的外推，奥运村与周边地区在刑事案件和治安案件发案上呈反向变化趋

势。奥运村地区城市改造后，刑事与治安案件均处于下降态势，而其周边地区的刑事案件、

治安案件均在上升，特别是治安案件大幅上升，伤害、偷窃、卖淫嫖娼三类案件上升了

37.7%。这说明流动人口聚居区的环境改造虽然成效显著，但人口规模调控的目的并没达

到，社会问题依然存在，只是“外推”而己，甚至没有推出朝阳地域。从我们最近的调查情

况看，靠近丰台的大兴区的某些村民已经开始着手搭建违章出租房，准备迎接五环内拆违后

流动人口的迁入。由此我们担心，原来寄生在近城地区的城市“顽疾”，会在环城带复制上

演。

大量调查结果表明，流动人口聚居区问题的久治不愈是城乡二元社会分治下，地方利益集团

与流动人口管理部门相互掣肘的结果。因此，以简单的城市改造和拆违方式治理聚居区，虽

然在改善村民生存环境、减轻生活设施压力、降低聚居区流动人口居住密度等方面具有立竿

见影的效果，但不从调整城乡关系和利益格局入于，一是效果很难持久，二是容易导致贫困

聚居区向城市外缘区的空间转移。

三流动人口聚居区治理的基本思路和建议

流动人口聚居区是一项涉及管理体制改革、聚居区规划与建设、治理与发展、社区重建等一

系列事关全局问题的系统工程，需要有综合配套措施。

（一）流动人口聚居区治理的基本思路

1.将流动人口聚居区纳入城市政府“一元化”管理体系

改革城乡分治、户籍人口与流动人口分管的“双二元”行政管理体制，是实现流动人口聚居

区综合治理的先决条件。没有政府行政管理体制的先行变革，管理体制相互掣肘的情况就无

法得到根本改观。

从我们对位于朝阳、海淀、丰台三区五环之内112个行政村人口调查的平均比例来看，户籍

农民只占人口总量的1/5,在流动人口聚居区，流动人口是当地农民十余倍的情况也不鲜

见。因此，应考虑把流动人口聚居村点从原来的乡镇管辖区划入临近的街道办事处或者直接

进入街乡体制并轨改革，实现城市化管理，这是在保留农民身份不变的情况下，因地制宜的

一种选择。从城乡统筹的长远发展目标看，城乡“二元”社会管理必然为“一元化”管理所

替代，即无论是城市居民还是农村村民，都依法享有平等接受政府公共管理和公共服务的权

利，从这个角度看，将流动人口聚居区及早纳入城市管理体系，不过是顺应现实需要所做的

一种政府职能的提前回归。在暂时保留城乡户籍人口和流动人口各自社会保障体系的情况

下，将户籍农民和流动人口纳入城市管理系统，所增加的财政支出主要集中在公共设施建设

方面，用于人口社会管理和服务的支出所占比重有限，应在政府可以承受的范围之内。在基

层政府管理层面实行户籍人口和流动人口的统一管理和服务后，需要根据实有人口调整行政

编制和管理经费。

2.将流动人口集中住宅纳入城市建设发展规划，在建设、管理和服务中实现村民和流动人

口的利益共享

安居是农民工最基本的生存保障权利。但长期以来，农民工的居住始终没有纳入流入地政府

的服务范畴，只拆不建是导致流动人口聚居区违章建筑屡禁不止的重要原因之一。2005年

以来，流动人口的居住问题首次提上政府的工作日程，2006年3月公布的《国务院关于解

决农民工问题的若干意见》，明确提HI要多渠道改善农民工居住条件，把长期在城市就业与

生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划。

实践表明，北京作为一个有着300万农民工的流入地城市，仅仅依靠城乡居民以合法途径出

租个人房屋是无法满足农民工居住需求的。为农民工规划、建设一定数量的集中健康住宅，

是政府改善农民工居住环境的责任体现。但在当前北京城市房地产价格居高不下的情况下，

将流动人口聚居区建在城市住宅规划用地上显然不太现实。从可操作角度考虑，以改革农村

集体建设用地使用制度、盘活存量集体建设用地为突破口，在城乡结合部暂不进行城市化开

发的农村地区选择合适地点，规划、建设流动人口集中住宅，以取代现有聚居区违章建筑，

不失为流动人口在京工作时的一种居住模式。

以农村集体建设土地流转替代国家建设征地建设流动人口聚居区的好处有：一是把土地非农

化的级差收益更多地留给农村集体经济组织和农民个人，使农民一次性获得的土地补偿变成

长期、稳定的效益，从而减.少农民个人对出租房屋的收入依赖，避免形成不劳而获的食利阶

层；二是减少征地环节，有利于降低住房的造价成本，确保农民工有能力租住；三是集中建

设流动人口聚居区，可以节约土地资源，完善公共服务配套实施，保证农民工的健康生活需

要；四是便于对流动人口聚居区实行产业化服务经营。

当然，流动人口聚居区切忌盲目建设，要在规划的严格控制下，根据流动人口规模、分布、

变动趋势等进行合理布局，按照实际需求和健康标准建设生活服务配套设施，使建成后的流

动人口聚居区确能达到改善农民工居住环境、提高生活质量的目的。

3.流动人口聚居区环境治理应与新农村建设规划对接，通过旧村改造、新村建设，实现环

境优化、居民互利的多赢目的

党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，标志着“工业反哺农业、城市支持农村”，

城乡统筹、协调发展的时代已经到来。“十一五”是北京市新农村建设的重要时期，以“奥

运”为契机，加快村庄基础设施和公共服务设施建设成为新农村建设的重中之重，这对乡村

型流动人口聚居区环境治理无疑是一个福音。

新村建设，规划先行。流动人口聚居区环境治理之所以要与新农村建设联动，是因为除了部

分“十一五”期间可以完成城市化改造的村庄外，大多数流动人口聚居区就在新村建设的范

围之内。如果按照传统的“拒绝”流动人口集中居住的思维方式，新村规划很可能就是一个

仅仅满足户籍人口需求，或是按照主观设定的流动人口规模所做的方案。倘真如此，在流动

人口聚居区不会自动“消亡”的情况下，新村基础设施、公共服务设施的压力仍将存在，生

活环境的恶化也会接踵而至。

贫民区治理在世界已有百年历史。国际经验表明，贫困移民区的环境治理易疏不易堵，途径

重在“住区提升改造”，即通过提升移民所居住地区的设施和服务，达到改善生存环境的目

的。有鉴于此，北京的流动人口聚居区也应走治理与建设合一的道路，当前的新农村建设恰

好提供了这样的契机。

就北京而言，现阶段将流动人口聚居区的环境治理纳入新村建设规划至少有三大益处：一是

减少重复投入，实现投资效益最大化。目前流动人口聚居区的拆违、环境整治由北京市

“2008”环境建设指挥部和市政管委负责，而新农村建设由农委负责。主管部门不同，投资

渠道不同，但任务却有交叉。如果将三部门力量整合起来，把有限的人力、财力使在刀刃

上，可以收到事半功倍的效果。二是可以从根本上杜绝违章建筑屡拆屡建或问题外移情况的

发生。2005年北京刚刚完成了《北京城巾总体规划（2004〜202。年）》的修编工作。作为

城市规划的重要组成部分，如果新村规划能够考虑到流动人口聚居区的实际需求，将流动人

口的居住、生活附属设施以及公共服务设施等纳入新村建设，自会遏制违规行为的发生。三

是按照实有居住人口配置服务设施，可以为流动人口聚居区实现社区服务的产业化奠定基

础。为此，应该抓住新农村建设的有利时机，将流动人口聚居区的环境治理与新农村建设通

过政府资源整合连接起来，在新村建设的过程中，实现既优化生活环境、又改善流动人口服

务，同时发展社区经济，实现流动人口与户籍人口互惠互利的多赢目的。

4.以社区重建构筑社会支持网络，在社会参与过程中提升社区成员的生存与发展能力

国内外社区发展的实践表明，成熟完善的社区是贫困群体改善弱势境遇的重要依托，也是弱

势群体的精神家园，因此，贫困群体对社区的依赖程度远高于其他社会阶层。然而，作为以

弱势人口为主体的社区，流动人口聚居区的社区组织却没能承担起这样的重任，其中既有体

制原因，也有能力不足、社区建设“缺位”等问题。所谓体制原因是指流动人口聚居区内居

委会、村委会、流动人口管理站并存，彼此间各自为战，无法形成工作合力；能力不足则是

指社区内人力资本、货币资本匮乏，社区外社会支持网络不健全。流动人口聚居区的社区成

员主要由三部分人组成：户籍村民、已经农转非的原村民和以农民工为主体的流动人口。由

于受教育年限偏低、个人知识结构单一以及社会交往局限等影响，他们垂直向上流动的机会

较少，加上周边既缺乏像城市社区那样可以依赖的驻区单位资源优势，也未形成有效的社会

支持网络系统，与城市社区总体情况相比，人力资本、货币资本和社会资本明显处于弱势。

问题的严重性在于，流动人口聚居区中传统的农村社区因面临城乡体制转换而日趋衰落，现

代城市社区建设的要素还没有注入进来，整个社区建设己处于停顿或者维持状态，与生机勃

勃的城市社区建设和新农村建设运动形成强烈反差。因此，在贫困群体很难通过自己的努力

改变现有的社会境遇、社会身份、社会地位时，社区重建就成为摆在流动人口聚居区面前的

一项迫切任务。

流动人口聚居区社区重建应从以卜三方⑶入手。

一是重新界定社区地域范围，重构社IX组织。社区组织重构的目的是要整合社区组织资源，

将流动人口纳入正规组织体系，通过社区参与，给流动人口与户籍人口一个平等对话的交流

平台，使这个经济利益共同体融入更多的社会融合成分，在彼此和谐相处的过程中，实现互

利共荣。为此，应改变目前以农'业和非农业人口划分城乡社区的做法，将流动人口聚居区所

在的行政村或者自然村作为一个整体社区，按照城市社区组织的功能定位，重新组建在党组

织领导和政府指导下，社区居民代表大会、社区居民委员会、社区议事委员会、社区志愿者

等民间组织组成的社区自治组织体系。原有的村委会按照社企分离的原则，改造成为负有单

一经济管理职能的经济组织，将原来的社会管理和服务功能让渡给新建的社区居民委员会。

新建的社区党支部和居民委员会由户籍居民、户籍村民、流动人口选举的代表构成，村民小

组可以根据需要，或按居住划片，或按户籍居民、户籍农民、流动人口等社会身份组建。经

民主选举产生的社区居民委员会全面负责社区日常公共事务和公益事业的管理，并配合当地

政府做好辖区社会治安综合治理工作。

二是构筑无边界社会网络支持系统。目前，北京的无边界社会网络支持还局限在少数非营利

机构对农民工的个体援助上，对城市中的户籍特困群体，也主要是通过政府的社会救助体

现，受众面比较窄。如何以流动人口聚居社区为平台，集政府和社会力量，携手打造无边界

社会网络支持系统，将社会资源引入流动人口聚居区，帮助提高社区成员的整体生存和发展

能力，是一个值得探索的问题。

三是以社区服务为突破口，凝集社区精神，实现利益共享、社会和谐。以社区服务为纽带，

通过助人自助的社区理念，把不同社会身份的社区成员联结起来，形成关系密切的社会共同

体，是流动