【《H县基本公共法律服务存在的问题调研分析报告》7800字】

H县基本公共法律服务存在的问题调研分析报告目录TOC\o"1-3"\h\u22587H县基本公共法律服务存在的问题调研分析报告 132018第一节惠安县基本公共法律服务存在的问题 128498一、服务主体互动性差 115668二、服务保障不足 220699三、服务内容低层次 57279四、服务方式单一 727336第二节惠安县基本公共法律服务存在问题的原因 824176一、服务重要性认识不足 820875二、服务主体责任界限模糊 93959三、服务行政化操作 9运用访谈法，具体的访谈对象包括惠安县司法局涉及基本公共法律服务的业务股室负责人和具体工作人员，以及法律服务执业人员、人民调解员、群众等，总受访人数共计30余人。确定访谈对象后，根据已拟定的访谈提纲，通过面谈对受访者进行采访。访谈提纲附在本文结尾。根据受访者对其工作情况、工作过程中的困惑的介绍，以及受访者对接受的基本公共法律服务的评价情况，本章梳理总结出惠安县基本公共法律服务在发展状况中呈现的一些问题，对产生问题的原因进行探究和分析。惠安县基本公共法律服务存在的问题一、服务主体互动性差（一）不同级别的政府部门之间在同公共法律服务管理股股长的访谈过程中，笔者了解到：惠安县基本公共法律服务实体平台建设方面，12个乡镇目前已转型提升6个服务工作站，2个正进行规范化转型建设中，4个仅实现挂牌和制度上墙。由于镇级公共法律服务工作站是由乡镇司法所原先的服务窗口改造装修的，而乡镇司法所虽说自2009年以来，经由县司法局的财政拨款、社会捐赠资金不断流向乡镇政府用于乡镇司法所规范化建设，但是司法所办公场所业主仍是乡镇政府，由于公共法律服务工作的开展，原先已经规范化建设完成的乡镇司法所仍需按照实体平台建设规范将一楼场所改造成服务窗口，部分乡镇政府改造建设积极性不高，阻滞较多。在同法律援助中心工作人员和公证员的访谈过程中，笔者了解到：公证与法律援助的衔接受限。目前公证接受指派办理的法律援助案件类型还只是在自身业务范围内为弱势群体免收公证费，比如遗嘱公证和小额存款继承公证，惠安县公证处2017-2019年期间受理的法律援助案件不到10件，相对于2017年惠安县公证案件总数3046件、2018年公证案件总数2289件、2019年公证案件总数2044件数据来源：福建省惠安县公证处，公证办理法律援助公证案件还只是冰山一角，范围与力度远远不够。数据来源：福建省惠安县公证处（二）政府与市场化组织之间笔者从七所律师事务所分别选取了1名律师进行访谈。访谈结果显示：惠安县司法局作为基本公共法律服务的责任主体，辖区的服务资源由其统筹，让其他社会组织对接进来的服务平台由其搭建，但是，在组织本地区律师入驻公共法律服务网络平台时，阻碍因素非常多，有的律师以工作繁忙为由拒绝入驻，有的律师因平台法律咨询答复报酬少入驻后又退出等情况，对接服务程度有限。（三）政府与社会化组织之间惠安县司法局普法与促进法治股负责指导全县人民调解工作。对其负责人及工作人员进行访谈有助于分析惠安县人民调解组织设立情况、人民调解工作的开展情况。访谈结果显示：惠安县目前有11个行业部门调解委员会，主管部门涉及卫健局、人社局、自然资源局、信访局、发改局等部门，县司法局负责日常业务指导，目前除了由县司法局进行人员聘用和经费预算的几个行业调委会能够正常开展人民调解工作，其他部分行业部门人民调解委员会处于机构设立了，但是相关工作并未有开展，机构形同虚设。二、服务保障不足（一）法律专业人员数量不足惠安县司法局公共法律服务管理股负责全县法律服务执业人员队伍的管理工作。对其负责人和工作人员进行访谈有助于了解全县法律服务执业人员的总体数量、年龄结构、专业分布和所从事的基本公共法律服务等情况。另外，法律服务执业人员是基本公共法律服务的具体服务人员，对其进行访谈更能真实的反应出存在问题。访谈结果显示：惠安县基层法律服务工作者有13人，其中一人因为没有承办案件被注销资格，实际只有12人，且整个队伍年龄偏大，50周岁以上的占83%，执业精力有限。其次，执业律师25人。根据泉州市公共法律服务发展指标（2020-2022年）关于律师法律服务的“每万人拥有律师达到2.4名”的发展指标要求，惠安县76.3万常住人口，每万人拥有律师仅0.3名。而且，基本公共法律服务是需要法律专业的公共服务，律师作为专业人才无疑是核心力量。一方面基本公共法律服务日益需要律师的参与，比如惠安县村（社区）有218个，作为村居法律顾问，律师一人就得挂钩8个村，甚至更多，加上从2019年8月起认罪认罚工作的开展，律师要对承认犯罪事实愿意接受刑罚的而且适用从宽处理的犯罪嫌疑人提供法律上的帮助，法律帮助的范围持续扩大，律师实在是应接不暇；同时，自从开展刑事辩护全覆盖工作后，法律援助刑事辩护案件数增长较快，尤其是涉黑案件人数较多，律师人数相对较少，有时会存在法律援助案件指派困难的问题；还有，涉法涉诉信访、人民调解等也越来越依赖律师的专业服务。另一方面，律师本身市场化的法律服务业务繁重，且在报酬上远远高于从事公共法律服务，律师很难两者兼顾。律师也更愿意到案源更多的大城市发展，如泉州市区和厦门，近年来优秀律师流出较多。最后，公证员5人，年龄断层厉害，近年来新考录事业单位编制公证员3名，均又考取公务员后调出，新鲜血液无法补充进来。（二）人民调解员专业素质较低惠安县司法局普法与促进法治股是负责人民调解员队伍的管理工作，对其负责人和工作人员的访谈有助于分析人民调解员队伍的来源、年龄结构、文化程度。访谈结果显示：目前惠安县占人民调解员绝大多数的村级调解员大比例是村务工作者，且身兼数职，这些人学历偏低，年龄较大，法律知识缺乏，只会调解简单纠纷，遇到复杂疑难的纠纷就束手无策，这显然是不太适应农民法律素质普遍提高、矛盾纠纷多样化的新时代。调解不是和稀泥，还得有情理有法律依据，人民调解员个人素质的高低，对于能否平息纠纷，解决矛盾有着直接的厉害关系。表3.1惠安县村级调解主任文化程度本科及以上大专高中（含中专）初中及以下数量占总数比率73.21%4018.35%14064.22%3114.22%数据来源：惠安县司法局表3.2惠安县村调委会成员文化程度本科及以上大专高中（含中专）初中（含职专）小学数量占总数比率446.14%12517.43%32845.75%17924.97%415.71%数据来源：惠安县司法局通过以上数据分析我们发现：村级调解主任和村调委会成员的文化程度绝大多数是高中（含中专）学历，分别占比为64.22%和45.75%，说明村级调解主任和村调委会成员文化程度偏低。（三）法治宣传专业队伍建设不足针对法治宣传专业队伍的建设情况，笔者对中共惠安县委全面依法治县领导小组办公室工作人员进行了访谈。通过访谈，笔者了解到惠安县“七五”普法法治宣讲团的成员来源、“七五”普法期间普法法治课老师来源和授课内容。访谈结果显示：惠安县“七五普法”法治宣讲团主要邀请县法院、检察院、党校、律师所等几个相对固定单位的几个相对固定的人到学校、农村、社区、单位开展普法讲课，相对于全县法治课需求量而言，授课老师紧缺问题明显，且授课内容也相对集中于青少年法治教育、婚姻家庭、民间借贷、人身伤害等常见课题，能讲授宪法、行政复议法等内容的老师不多，法治课供需矛盾较为突出。表4.1惠安县“七五”普法宣讲团成员来源县直部门律所“两院”党校其他数量占总数比率4464.71%811.76%57.35%22.94%913.24%数据来源：惠安县司法局表4.2“七五”普法法治课老师来源县直部门律所“两院”党校其他数量占总数比率146.83%9948.29%2512.20%3718.05%3014.63%数据来源：惠安县司法局表4.3“七五”普法期间法治课授课内容婚姻法土地法未成年人权益保护妇女权益保护老年人权益保护宪法行政复议法其他数量占总数比率4120%157.31%4320.97%3215.61%104.89%2210.73%52.44%3718.05%数据来源：惠安县司法局通过以上数据分析我们发现：（1）“七五”普法宣讲团的成员68名主要来源于县直部门和其他（税务部门、供水公司、学校等），分别占比为64.71%和13.24%，位居第一和第二，说明“七五”普法宣讲团成员的队伍结构不尽合理，成员的法律知识水平参差不齐；（2）“七五”普法期间普法宣讲团共授课205次，但是主要的授课老师却是来源于律师事务所的律师和党校的老师，分别占比48.29%和18.05%，而占“七五”普法宣讲团成员绝大多数的县直部门工作人员授课次数仅占比6.83%，位居最后。说明普法宣讲法治课的授课老师相对集中于少数固定授课老师，真正能进行普法宣讲的人员不多；（3）“七五”普法期间法治课授课的内容主要是未成年人权益保护和婚姻法，分别占比20.97%和20%。说明相对于群众日益增长的多方面法律知识需求，普法宣讲授课内容单一，普法宣讲受众面狭窄，无法满足现实需求。三、服务内容低层次目前惠安县基本公共法律服务内容仅仅是把司法局原有的业务进行打包，内容和形式因循守旧，不可避免的导致基本公共法律服务内容层次较低。（一）法律援助办案质量无法保证如前文所述，在同惠安县司法局公共法律服务管理股的负责人和工作人员的访谈过程中，笔者了解到惠安县法律服务专业力量紧缺的情况，同时笔者还了解到：法律援助案件指派时要审查承办人员与案件当事人的利益冲突，指派非常困难，办案人员的素质无法保证，而办案人员的专业素质与案件质量息息相关。在同律师的访谈过程中，个别比较有经验的律师表示在市场案源充足的情况下会在承接法援案件后将其交待给实习律师办理，这样一来法律援助案件的办案质量就无法保证。而且，在同惠安县法律援助中心的工作人员的访谈过程中，笔者了解到：援助中心对案件办理过程中的跟踪是以出席案件旁听为主要形式。但是出席案件旁听仅仅只是按照人民法院发过来的旁听通知书，由司法行政机关派员旁听，大部分只是进行案后电话回访，回访内容包括受援人在整个过程的体验感和满意度，但回访率也只是刚刚达到泉州市对各县市区法法律援助工作的百分之十的回访率要求，无法做到件件回访。（二）人民调解被动且消极笔者分别选取了5名人民调解员和5名当事人进行了访谈，访谈结果显示：目前的基层人民调解主要的还是当事人主动申请调解，人民调解员辨析矛盾纠纷、主动介入调解的积极性不够，而且调解过程需矛盾纠纷双方到固定场所，除了2020年年初新冠肺炎疫情期间，惠安县司法局推行微信线上调解，开展无接触调解，大多数调解案件仍需到固定场所，如司法所、调委会等进行当面调解，调解方式创新性不够，同时，因调解必须矛盾纠纷双方当事人自愿，如果一方拒绝调解，调解搁置，调解还不能真正做到事前研判、事中调停、事后和解的效果。而且镇村调委会作为调解最底层、最一线，调解任务重，工作压力大。按照目前惠安县的人民调解案件补贴文件规定，口头协议、形成卷宗、司法确认的分别每件补贴20元、50元、80元，与晋江、南安等兄弟县（市、区）相比整体补贴标准偏低，难以有效激发调解员工作积极性。（三）法治宣传教育形式创新性不够论文调研期间，笔者有幸参与了惠安县司法局组织的惠安县螺城镇城北文体公园“宪法宣传周”普法活动，活动过程中笔者选择了10名群众，针对法治宣传教育评价方面进行了访谈，访谈结果显示：群众认为除了国家宪法日法治宣传声势较大，活动较多，普法宣传人次较多以外，日常法治宣传教育的宣传方式以县直各部门、各乡镇悬挂条幅、标语为主，内容上乏善可陈，普法效果可见一斑，不能解决群众日常基本法律需求。（四）公益性法律服务未落到实处惠安县司法局公共法律服务管理股负责组织律师等法律服务人员实施公益性法律服务，对其负责人和工作人员进行访谈有助于了解惠安县公益性法律服务的开展情况。访谈结果显示：村居法律顾问和律师参与信访工作是惠安县公益性法律服务的重点内容。但是目前村居法律顾问的工作模式还没有形成制度化、管理机制尚不健全，村居法律顾问在农村文化、风俗、传统与法治之间未能建立良好互动，导致村居法律顾问在化解重要疑难纠纷、协助制定村规民约、服务村务中心工作上发挥作用较小。另外，律师参与信访工作同样存在着效果不佳的现象：一是对参与信访工作的律师根据执业年限制定的补贴标准较低，律师积极性不高；二是根据惠安县信访局的律师参与信访工作考勤反馈，2018年至2019年律师参与信访工作天数共计34天，远远未达到每月15日参加县长信访接待日和每周信访值班一次的要求。四、服务方式单一通过对惠安县司法局公共法律服务股和普法与促进法治股负责人的访谈，笔者了解到惠安县基本公共法律服务的方式存在着沿袭政府直接服务的传统、忽视政府购买服务方式等问题。（一）沿袭政府直接服务的传统惠安县的法律援助、人民调解和法治宣传教育均沿袭政府直接服务的传统。之所以这些项目采取政府直接服务，是政府保护弱势群体利益、促进社会目标和价值实现所必须采取的方式，但是这并不意味着政府直接服务必然有效。首先，政府行为导致的公共利益受损的问题。采取指派方式，可能存在中心人员同承办人员关系比较好，而将案件指派给他的情况，也可能存在承办人员为取得案件、获得补贴使得中心人员有了权力寻租的空间，那么指派就不是承办人业务水平所决定。如果承办人业务水平较低，不能及时、有效地帮助受援人，受援人的利益就会受到损失。其次，信息不充分导致的供给效果不佳问题。惠安县的法治宣传教育内容的确定主要是源于上级部门的文件要求，并据以提供法治宣传教育服务，如此的服务方式并不能反映群众的真正法治需求。想要真正的反映群众的法治需求，需要收集大量的群众需求信息，并加以分析和运用，但是政府信息收集是从基层向上级传送，因为人为和制度的原因，政府内部自下而上的信息传递，可能出现信息不完全和信息出错等问题。根据错漏的信息提供的法治宣传教育服务必然导致效果不佳的问题。（二）忽视政府购买服务（1）服务购买动力不足。2015年惠安县制定的政府可以购买的服务内容，其中包括法律援助、人民调解，作为政府为促进社会规范有序管理而提供的公共服务。时至2017年，惠安县制定指导性目录以引导政府进行服务购买，公共法律服务出现在指导目录里，细项里边几乎包括了基本公共法律服务的全部内容，但现实中惠安县基本公共法律服务项目除了一村一法律顾问项目、部分“法律八进”和基本公共法律服务平台构建等实施了政府购买服务，其他项目仍旧采用政府直接服务方式。（2）服务购买机制建设不健全。2015年以来，惠安县的政府购买服务相关指导文件仅有暂行规定和指导性目录，具体的实施细则、购买机制尚未建立，政府购买服务分散于各个购买主体的购买行为，一是没有形成系统的、健全的、程序清晰的购买行为；二是购买服务是否可行、如何确定承接主体以及购买合同的签订、履行、监督等方面都缺乏规范的程序保障，政府购买服务仍处于“摸着石头过河”阶段。基本公共法律服务具有法律专业性，对承接主体的资质要求严格，同时又要求充分竞争，这一现实矛盾无可避免的阻碍了政府购买基本公共法律服务。第二节惠安县基本公共法律服务存在问题的原因一、服务重要性认识不足从政策、制度建设方面来看，基本公共法律服务无相关保障立法。法律法规尚不健全，容易出现政府、市场、社会的责任界限模糊，导致责任缺位、错位现象。比如上述的关于政府与社会化组织之间互动有限的情况，部门行业性人民调解组织未能同政府部门有效互动、有效发挥其作用，就是由于行业主管部门对人民调解工作重视不够，未能积极争取财政经费保障以及编办部门对于人员编制的核定。更进一步说，法律法规的缺失，难以形成科学化的公共决策，导致各地基本公共法律服务质量良莠不齐。同时，基本公共法律服务作为一项系统的工作，仅仅依靠司法行政机关单枪匹马的推进显然是独木难支，党委政府的重视与支持同样很重要。比如在体制上，法治宣传教育需要县依法治县委员会组织各政府部门进行法治宣传，但实践中，因为司法局牵头关系，工作组织力度较小，力量分散，不可避免的导致法治宣传教育形式创新性不够。现实中，由于经济建设和维持社会稳定工作的压力，政府对服务重要性认识不足，未能将基本公共法律服务放在与医疗卫生、教育等基本公共服务同等地位去筹划，仅仅是将基本公共法律服务工作视为司法行政部门的一般性业务工作，未能正确理解其意义，未能创新其供给方式，未能看清其对服务型政府建设的推动作用。2016年1月，惠安县对“十三五”规划进行发布，规划纲要中没有出现公共法律服务、基本公共法律服务等字眼，而是以各细项服务内容出现，也就是说惠安县对基本公共法律服务的理解还只是一知半解。2019年惠安县推进基本公共服务均等化的实施方案中，仅法律援助一项纳入均等化实施方案中，作为兜底帮扶性质的基本社会服务。基本公共法律服务的重要性不仅在政府层面重视不足，同时也表现在服务对象对其不甚了解。“惠安县公共法律服务掌上服务平台”自创建以来已经在功能板块上不断更新完善。为了推广掌上服务平台，便于群众扫码关注，惠安县司法局公共法律服务管理股联系广告公司制作了一批掌上服务平台二维码广告牌，全县218个村居委员会办公场所百分百上墙覆盖，但是截至目前，掌上服务平台的关注率和访问量仍不尽如人意，说明公众对基本公共法律服务还不是很清楚，也很难会将其作为自己解决法律事务的第一个选项。二、服务主体责任界限模糊对于惠安县各类服务主体互动性差，究其原因就是各类主体在各自利益衡量的基础上，对自身角色的定位有着选择性的偏好，模糊责任界限，被动介入，参与度低。比如法律援助机构同公证机构不同有效互动的原因就是公证机构在衡量自身发展和公证员收入的基础上做出的对其有利的选择。因为根据法律援助中心提供的惠安县2012年、2016年、2019年办理法律援助案件的补贴标准，公证的补贴标准分别是200元/件、100-300元/件、100-300元/件，而根据县公证处提供的公证服务的收费标准来看，普通公证事项收费则远远高于案件补贴的标准，公证员在考虑是否将市场化的公证事项转为政府的法律援助案件，一方面要考虑公证机构的持续发展，一方面还要考虑自己的个人收入，因为公