应急管理通论（第二版）课件 第7章 应急组织职能

应急管理通论（第二版）

第7章应急组织职能关键术语

应急组织

应急协同机制

任务型应急管理组织机制

应急指挥协调组织机制

恢复重建组织机制重点问题应急组织的概念与类型应急协同机制任务型应急管理组织机制应急指挥协调组织机制恢复重建组织机制引言：新时代应急组织观

2020年3月30日16时许，四川凉山州西昌市经久乡马鞍村发生一起森林火灾，因瞬间风向突变、风力陡增，扑火人员避让不及，造成19人死亡、3人受伤。灾害发生后，中共中央总书记习近平高度重视并作出重要指示，要求迅速调集力量开展科学施救，在确保扑火人员安全的前提下全力组织灭火，严防次生灾害。应急管理部立即派出工作组赴现场指导，并紧急增派国家森林消防和消防救援队伍前往支援。在这一事件处置过程中，派出工作组，以及调集力量、组织灭火、增派队伍等行为都是应急组织行为。党中央在应急组织方面提出了一系列行之有效的思路与做法。

1.发挥党组织领导作用

2.构建组织网络

3.加强应急组织机制建设

4.发挥任务性组织的作用

5.开展高效现场救援组织工作

6.探索应急组织规律010203目录应急组织概述应急协同机制任务型应急管理组织机制应急指挥协调组织机制恢复重建组织机制0405应急组织概述017.1.1应急组织的概念和意义1.组织原理

组织，一方面是指为了实施计划而建立起来的一种结构，该种结构在很大程度上决定着计划能否得以实现；另一方面是指为了实现计划目标所进行的组织过程。组织职能的基本内容包括：设计并建立组织结构；设计并建立职权关系体系、组织制度规范体系与信息沟通模式，以完善并保障组织的有效运行；人员配备与人力资源开发；组织协调与变革。组织工作的一般原则是：（１）有效实现目标原则。（２）专业分工与协作的原则。（３）指挥统一原则。（４）有效管理幅度原则。（５）集权与分权相结合的原则。（６）责权利相结合原则。（７）稳定性和适应性相结合原则。（８）决策执行和监督机构分设原则。（９）精简高效原则。7.1.1应急组织的概念和意义2.应急组织的概念所谓应急组织，是指多方应急管理主体在突发事件应对各个环节进行有效整合的机制与过程。在各应急管理主体职责相对明确的基础上，应急组织职能主要探讨跨部门的应急组织机制与过程。3.应急组织的意义有效的应急组织工作有如下意义：（1）整合跨部门资源，形成合力，共同应对突发事件。（2）形成特殊的指挥与协调工作方式，有力控制事态,实现应急管理目标。（3）具有组织弹性，只在需要时启动，能够合理利用常态工作资源，减少额外工作成本。组织治理能力是一个系统和复杂的概念，既包括宏观制度层面的适应力、包容力、修复力、学习力等，又包括微观个体层面的决策力、执行力、控制力等。7.1.2

应急组织的类型1.

项目式组织项目式组织是为了完成某一特定工作任务，而将一部分相关人员组织起来，设立的一种临时性组织单元。应急管理项目式组织既包括平时的督查组、工作组、工作专班（例如安全生产大检查联合工作组），又包括突发事件来临时上级党委政府向下级派出的指导协调组、现场抢险组等。2.

科层式组织科层式组织是一种以等级为基础、信息从下向上流动、命令从上向下发出的“金字塔”式结构。3.

网络式组织网络式组织是以契约关系的建立和维持为基础的一种跨组织的组织形式。4.

委员会式组织委员会式组织是由多个个体组成一个委员会来对组织进行管理的组织形式。7.1.3

应急组织的过程组织过程通常可理解为设计、建立并维持一种科学合理的组织结构，是为成功地实现组织目标而采取行动的一个连续的过程。组织过程一般包括如下步骤：（1）确定所要设立或改革的组织目标；（2）对组织目标进行分解，拟定分目标；（3）根据组织目标体系设计组织单元（分工）体系；（4）根据目标对每个组织单元的权力、责任进行定义，构建组织制度体系；（5）为各个组织单元配备人力资源；（6）通过职权关系和信息系统，把各层次、各单元联结成一个有机整体；（7）根据环境与任务变化对组织进行再造。据此，应急组织过程也可分为如下过程：（1）既有母组织（一个或多个）定义新设组织的目标与任务。（2）根据组织目标任务设计新设组织的类型、结构、岗位、职责等。（3）成立组织。（4）运行组织。（5）终止、改进或再造组织等。应急协同机制027.2.1应急协同机制概述应急协同是为了应对可能或已经造成严重损失和影响社会秩序的重大突发事件，部门间、区域间、政企间、政社间、军地间携手合作建立伙伴关系，综合运用行政、法律、协商、信息技术等治理工具，达成信息共享、资源共享、协同行动与持久合作目标的互动过程。应急协同着眼于构建应急协同治理体系，其范畴远大于协同应急。一般说来，协同应急通常是指突发事件发生后的被动协同，属于常规性维护公共安全的举措；应急协同是指应急管理全过程的协同，尤其强调常态下的协同风险防范与协同应急准备，是主动协同，属于战略性的塑造公共安全治理与应急管理格局的举措。要把安全发展贯穿国家发展各领域全过程就必须把应急协同作为重要的基础保障措施。7.2.2应急协同的方式在综合应急管理的框架之下，无论是全灾种管理还是全过程管理，都离不开多主体参与。多主体协同有多种形式，但基本有两种形态：一种是两个主体之间的协同机制建立与运行，称为双边协同；另一种是多个主体之间的协同，称为多边协同。其中，双边协同机制由于涉及主体少，是最容易达成的协同；多边协同机制则需要多方沟通联络，需要较多的协同成本。应急协同机制往往具有如下特征：（1）签订应急合作协议。（2）建立联席会议制度。（3）编制联动应急预案和开展联合演练。（4）加强应急信息通报。（5）推动实现资源共享。7.2.3应急协同机制的类型应急协同既可以聚焦在单一业务与功能方面，又可以开展多业务协同；既可以聚焦于单一灾害事故类型的协同应对，又可以着力加强多灾种协同治理。构建大安全大应急框架，应以多业务协同与多灾种协同为主要的应急业务协同发展方向。1.信息交流协同机制信息交流协同以解决信息孤岛问题为己任，包括各类风险监测信息的协同交流、政府应急管理信息的协同交流、政府与媒体合作向社会发布信息的协同等。2.风险防控协同机制应急协同机制通常要把风险防控协同作为机制建设的重点。3.应急准备协同机制应急准备协同是对突发事件应急处置救援的系统性跨主体应急准备，属于基础性、战略性的应急管理工作。应急准备协同的关键是人力资源的应急协同。应急准备协同的另一个重要方面是物力资源的协同。4.不同灾害应对的应急协同机制针对共同关注的主要突发事件类型确立应急协同机制是一种针对性强、各方积极性高、时效性强的应急协同方式。任务型应急管理组织机制037.3.1任务型应急管理组织的类型1.领导小组针对特定任务的领导小组的组织成员主要限于核心决策部门，数量相对较少。2.工作组各种临时性的督查组、督导组、检查组等都属于工作组这种组织形式。在我国，安全生产领域的各种督导检查工作很多都由定期或不定期组建的工作组完成。工作组的优势是灵活适应性，可以根据任务需要灵活组建，迅速开展工作，完成任务后即可解散。其劣势是相对于常态机制而言，有时难免显得“叠床架屋”，甚至给下级带来迎接检查的额外负担。3.工作专班工作专班是针对一定时期的任务而设立的兼具决策职能和执行职能的任务型工作机制。4.专门委员会为了完成防灾减灾相关任务，有的国家会组织以官方机构代表为主，并吸收专业力量参与的专门委员会。7.3.2任务型应急管理组织的工作流程任务型应急管理组织的工作流程通常包括周期性会商、现场办公与处置、信息传递与沟通、督导检查等。1.周期性会商周期性会商即建立工作例会制度，用以开展工作会商和工作调度。2.现场办公与处置任务型应急管理组织需要深入一线进行现场办公与处置，从而提高政策执行的效率，开展现场核查处置。3.信息传递与沟通任务型应急管理组织还需要加强工作信息的横向传递和纵向沟通。一般来说，各成员单位可指定一名联络员，负责周期性报送信息。4.督导检查除了周期性会商和信息通报外，任务型应急管理组织也可以进行周期性的督导检查，并开展定期评价。应急指挥协调组织机制047.4.1总体性应急指挥机制当突发事件达到一定严重程度时，政府要启动总体性应急指挥机制。其中一种是启动政府应急指挥中心，另一种是启动专项应急指挥部。1.政府应急指挥中心政府应急指挥中心往往是由政府综合应急管理部门支撑的、能够支持众多部门参与应急处置与协调的场所。2.专项应急指挥部7.4.2现场应急指挥机制现场应急指挥机制是在突发事件现场负责应急处置工作的指挥机制，现场应急指挥机制的核心是现场指挥部。现场指挥部有两种基本含义：一是作为某一级专项指挥部向下派出的代理性指挥部，例如市地震应急指挥部可能会向受地震破坏严重的县或乡镇派驻市“前线指挥部”，代表市政府领导该地区的应急处置工作；二是作为进行专业化处置的现场战术性指挥部,是与处于后方的总体性或战略性应急指挥中心或专项应急指挥部相对应的概念。在我国，不同的专项应急预案往往规定了不同现场应急指挥部的结构，现场应急指挥尚未形成统一的标准和规范。缺乏标准，就难以实现人员、信息、资源等要素的快速集成和整合。7.4.3社会性应急救援组织网络突发事件发生后，大量社会性应急救援组织会深入受灾地区参与救援和重建等活动。为了协调行动，就需要形成相关组织网络。1.政府牵头形成组织网络政府牵头形成组织网络，是迅速把有关社会组织协调起来的最有效的方式。2.民间自发组成合作网络民间自发组成合作网络是指有关志愿者组织、基金会、企业等自愿形成组织网络，以便分享信息、协调行动。恢复重建组织机制057.5.1管委会型恢复重建组织当政府出面组建了对恢复重建工作实行统一管理的委员会时，就产生了管委会型恢复重建组织。我国往往会在某级政府设立灾后重建委员会来负责灾后恢复重建工作。例如，汶川地震后，四川省成立了各级政府的灾后重建委员会。在日本，通常对于巨灾设立国家和地方两级管委会型领导机构，整体推进灾后重建工作。7.5.2指挥部型恢复重建组织当政府为了加快恢复重建速度、提升领导恢复重建工作的权威性而成立恢复重建指挥部时，就产生了指挥部型恢复重建组织。这种组织类似于应急指挥部，采取某种“准战时”工作方式，强力推进恢复重建工作。在我国，巨灾之后，为了实现重建目标，往往会成立灾后重建指挥部。例如，芦山地震后，雅安市除了成立灾后恢复重建委员会外,还成立了“4·20”芦山地震雅安市灾后重建规划指挥部，统一指挥全市灾后重建规划的调整和整合工作。指挥部由一位雅安市委副书记兼副市长任指挥长，四川省住房和城乡建设厅总规划师任总顾问。指挥部的主要职责是协调跨区域、跨行业的灾后重建项目实施工作，审议灾后重建项目规划符合性，指导有关灾后重建项目实施工作。7.5.3顾问型恢复重建组织当专门设立的恢复重建组织的职能主要侧重于政策的提出与协调时，就产生了顾问型恢复重建组织。例如，在美国，恢复工作组(recoverytaskforce)是一个地区监督恢复和重建过程、为地方政府负责恢复工作的官员提供咨询的机构。它由当地广泛的代表构成，由地方负责人或管理者任主席，组成人员来自公共信息官、律师、公共安全部门、社区服务部门、社区发展部门、公共工程部门、公用事业部门、卫生保障部门、市长、财政部门、港口部门、规划部门、主要社区、学校、突发事件管理者、市议会等各个方面。具体职责包括：监督恢复、重建和更新过程；建议恢复重建的优先顺序；指导落实支持政策；制定帮助反复遭受灾害破坏的地区经济复兴的政策；推动灾害减除；确定迁移和获取受损不动产的优先权；审查损失报告；提出恢复项目建议；提出相关规章的程序修改建议；评估受损的公共设施；参与社区经济复兴方案的编制；建议制定新的规章、条例和法令；确定用于灾害减除的资源等。从这些职责看，顾问型恢复重建组织在很大程度上起到了恢复工作领导者的作用，尽管它表面上是顾问型组织。本章小结1.应急组织是指多方应急管理主体在突发事件应对各个环节进行有效整合的机制与过程。在各应急管理主体职责相对明确的基础上,应急组织职能主要探讨跨部门的应急组织机制与过程。2.按组织形态划分,应急组织有项目式组织、科层式组织、网络式组织、委员会式组织等。临时性应急工作组就是项目式组织。应急指挥部就是一种典型的科层式应急组织。各种区域协调机制、联席会议等往往是网络式组织。各级政府的突发事件应对委员会,如减灾委员会、食品安全委员会属于委员会式组织。3.按组织时态划分,有常态组织