财政补贴林业保险方案设计

财政补贴林业保险方案设计

林业是个高风险的产业，漫长的生产周期以及自然灾害和人为滥

砍滥伐的多重威胁，使得林业的经营者及投资者面临的经济损失威胁

和风险比其他行业要多得多，随着林权制度改革的全面深化，林农将

独立承担经营风险，对化解风险的需求更是日益迫切，通过建立林业

保险制度，将林业生产所面临的风险纳入保险保障体系，可以增强林

'业的风险抵御能力，降低林.业投资风险，减少灾害造成的损失。然而，

我国目前的林业保险发展缓慢，不能满足林业发展的需要，2008年，

全国森林保险承保面积为7720万亩，仅为全部森林面积的2%,保

费收入仅8109万元:1L林业保险的滞后，严重影响了林业的可持

续发展，林业保险的发展，还有很多理论问题亟须在实践中探索和解

决，本文即是从财政补贴林业保险的角度来进行探讨。

一、财政补贴林业保险的必要性

我国平均每年发生森林火灾1.35万起，受害面积达到73.71

万公顷，森林病虫害所造成的损失更大，1976年以来，全国每年的

森林病虫害发生面积都超过670万公顷，占每年新造林面积的40%

左右，如此大的林业灾害给林业发展造成的巨大损失是林业经营无法

承受的[2][3]o2008年1月的特大雨雪冰冻灾害更是给林业造成

了巨大损失，据不完全统计，19个省份森林受灾面积超过了3亿亩，

占全国森林面积的十分之一多，森林蓄积量损失超过了4亿立方米,

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林业直接经济损失超过1000亿元，间接经济损失已经超过了7000亿

元，林业灾后恢复重建困难多、任务重、周期长，据有关专家预测，

如果要恢复到灾前生态系统水平，则需要30年甚至更长的时间［4］。

林业保险具有高风险性和非盈利性的特点：很多产品属于准公共物品,

无法完全按照市场化运作，使得供给主体不足，险种适用性不强，而

赔付率高又使得保险公司限制责任范围并毙高保险费率，更加抑制了

林农投保的需求，陷入了恶性循环。近年来，林业保险发展缓慢，且

保险险种单一，仅有森林火险一个险种，从1984年一2007年的24

年间，中国人民保险公司共承保林木8.2亿亩，承担保险责任限额

2258亿元，保费收入仅5.8亿元，平均每年承保林木1300万亩，

投保比例很小，仅占我国森林面积1・75亿公顷的0.5%,占人工

林保存面积5325.7万公顷的L6%［5］。缺乏相关配套措施和政

策法规支持，是造成目前这种状况的主要原因之一，因此，应尽快制

定财政补贴林业保险的方案，从政策和资金两个方面对林业保险予以

特殊扶持，从而促进林业保险的快速发展。限于林业保险的发展规模，

无法取得足够的数据测算补贴的项目和标准，而林木作物与农作物的

自然属性基本一致。黑龙江垦区（以下简称垦区）的农业保险在国内

发展较早，并取得一定成绩，以其做为分析对象具有一定的典型性和

实际意义［6］,本文拟借鉴垦区的农业保险实践进行分析，并在此基

础上，提出财政补贴林业保险的方案设计。

二、黑龙江垦区农业保险实证分析

（一）垦区农业保险发展现状

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截止2010年底，垦区拥有土地面积4200万亩，几乎相当于L5

个浙江省的面积，1991年以来，垦区的农业保险经历了种植业风暴

基金、农业风险互助、农业互助保险实验和以阳光农业相互保险公司

为载体的公司制运作儿个发展阶段[6]。1991年到2000年垦区是以

种植业风暴基金以及农业风险互助的形式经营农业保险，没有任何财

政补贴，由于保险费率只能按农民能承担部分确定，也没有包含必要

的费用率，使得保费收入过低，损失率超过平均费率逾50%,其中

的7年在发生小灾和中灾的情况下经营费用持平或略有超支，7年共

超支了1.1亿元，而在发生大灾和巨灾的1994、1998和2002年经

营费用则巨额超支，3年累计超支1.7亿元[6]o2003年之后，国

家财政对垦区农业保险有所扶持，保费由农户承担65%,由地方财

政补贴15%,中央财政补贴20%,其中地方补贴的部分由黑龙江农

垦总局承担，2003年，垦区农业互助保险局在17个农场试点，覆盖

面积300万亩，平均每亩收取10元保费，国家财政按20%承担保费

的比例，2004年根据上年基数补贴保费600万元，2004年农业保险

试点面扩大到50个农场1000万亩作物，2005年国家财政根据上年

基数补贴保费2000万元，但与农户需求相比，补贴率仍然偏低，无

法满足农户的需求，并且存在资金不到位情况，2005年和2006年中

央财政补贴仅占总保费的9%,差额5000多万元，制约了保险规模

的扩大[7][8]o2005年，经保监会批准，垦区以农业互助局为基

础成立了阳光农业相互保险公司（以下简称阳光公司），垦区农业保

险开始进入公司化运作阶段，国家也进一步加大了扶持力度，2008

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年黑龙江省和垦区都被国家列入政策性农业保险保费补贴试点范围，

阳光公司2008年共得到国家财政补贴6.92亿元（种植'业和养殖业），

其中垦区占5.39亿元，垦区的3358万亩农作物，国家财政补贴比

例为60%,补贴金额4.89亿元，补贴金额的大幅提高促进了阳光

公司的业务发展，2008年阳光公司总保费收入16.1亿元，是2007

年的3倍，比2007年净增保费10.8亿元，市场份额已位居黑龙江

保险市场第二位，业务发展速度高于行业发展速度131个百分点，实

现了跨越式发展。2010年，阳光公司取得政策性农业保险补贴9.75

亿元，其中垦区种植业保险保费补贴6.81亿元；全年共承保农作物

5574万亩，同比增长2.41%；保费收入12.12亿元，同比增长12.74%,

其中垦区承保3547万亩，保费收入9.08亿元，同比增长了13.22%。

（二）垦区农业保险面临的问题

尽管农业保险在黑龙江垦区取得了积极的进展，其发展也仍然面

临着诸多难题，如财政补贴资金存在缺口，法律、法规和相关扶持政

策的缺失等成为保险发展的障碍。中央财政虽有规定，以差别化政策

对阳光公司农险业务实行补贴，根据险种的不同，享受的各级财政保

费补贴在70%至80%之间。但实际执行过程中，中央财政的保费补

贴一直难以足额到位，仅2005年和2006年两年缺口资金就达5038

万元，黑龙江农垦总局对财政补贴额度不足的部分由利润留成部分予

以补充，但因其利润相当一部分来源于农户收入，最终的实际承担主

体仍是农户，财政真正意义上对保费补贴的比例较低，这些因素直接

导致农业相互制保险的保障能力和财政投入的实际放大效应较弱。地

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方补贴方面，县市财政补贴难度大也成为制约阳光公司进一步拓展农

'也保险的瓶颈问题。依托场县共建这一有利契机，阳光公司在省内县

市开展农业保险业务，但不少产粮大县却是财政小县，农户自身收入

低，抗风险能力弱，地方政府由于财力有限，无力提供相配套的财政

补贴，从而无法接受上级政府的补贴，影响了政策性保险保障功能的

发挥，如2010年林口、呼玛两个县由于无力配套财政补贴，致使黑

龙江省政府确定的由阳光公司开办的50万亩承保面积只能放弃。因

此，在制定财政补贴林业保险方案时，应充分考虑这种地方配套资金

不足的问题。除了补贴资金存在缺口以外，缺乏巨灾风险分散机制、

缺乏专门的法律法规规范和税收优惠的扶持力度，都是现阶段制约农

（林）业保险发展的问题。尽管阳光公司为防范大灾、巨灾风险制定

了一系列政策，如提取一定比例的大灾准备金，以及与国外再保险公

司签约，在发生大灾，赔付率超过90%时，由再保险机构负责赔付，

但赔付最高不超过140%,当赔付率超过140%时，超过的部分只能

由准备金弥补，虽然这些措施在一定程度上转移了风险，但是在发生

巨灾时，这些保障不能满足需求，从前面的分析可以看到，垦区在

1991—2000年的十年间，遭遇两年大灾和一年巨灾时，经营费用累

计超支1.7亿元，达到保费收入的69.5%,赔付率已高达145.6%,

超赔L1亿元[6],巨灾准备金远远不能满足超赔的需要。

三、财政补贴林业保险的方案设计

本方案以上文对黑龙江垦区农业保险发展现状和存在问题的分

析为基础，结合林业的特点，对财政补贴林业保险的方案，从补贴的

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标的、险种、金额、方式和标准几个方面进行设计。

（一）财政补贴林业保险的标的

林业保险财政补贴的保险标的范围既应包括商品林，也应包括生

态公益林。目前，由于不能以生态公益林做抵押物办理贷款，并且受

道德风险等多重因素影响，生态公益林无法投保，因此，在积极防范

道德风险的同时，可以由国家负担公益林保费的支出，从而把生态公

益林与商品林一样纳入投保范围，财政补贴的范围既包括经济林、用

材林、苗木，也包括防护林和公益林。

（二）财政补贴林业保险的险种

目前政策性森林保险除了承保火灾风险外，不承保其他险种，远

远不能够满足林农的需要，因此，应全面扩大政策性险种的范围，保

险责任除火灾外，三应把泥石流、洪水、霜冻、冰雹、暴风雪、台风、

暴雨、虫灾等灾害纳入承保范围。受人为因素和自然气候条件的双重

影响，林木在生长过程中面临的风险有很大的不确定性，因此，可以

考虑设立综合性险种，通过综合性险种的设立，解决林业经营者因投

保项目单一所造成保险公司不能理赔的困境。同时，要充分考虑经济

发展水平和林业发展状况的不同，并结合各地林产品结构及其特色,

可通过附加险的形式，开发富有特色的区域性政策性林业保险险和I,

做为对全国性的险种的补充。并且可以加强区域的合作与协作，通过

多个地方政府联合推出政策性险种，从而实现降低风险和保险效益双

赢［9］。

（三）财政补贴林业保险的金额

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对于实施林业保险补贴的林木作物，主要以营林成本为依据并考

虑资金占用的时间价值来确定保额，即以直接物化成本加上计息成本

价为依据确定。在确定营林成本的时候，由于不同地区的自然条件不

同，直接影响投入成本的高低，因而，要充分考虑不同地区、不同林

种以及树种和林龄的差异性，加大对自然条件恶劣，成本耗费高的地

区的补贴力度，同时，由于我国的经济发展水平区域性差别很大，对

不同地区的补贴力度也应根据经济发展情况适当调整[9]o

（四）财政补贴林业保险的方式

补贴可以通过直接和间接两种方式进行。对保费实行直接补贴。

即保险单上所列保费部分由国家财政承担，营林主体只需交纳剩余部

分，通过这种形式，营林主体直接得到国家的补贴。对大灾准备金和

业务经费进行间接补贴。即国家财政对保险公司的大灾准备金和业务

经费给予一定比例补贴。间接补贴还包括减免营业税及所得税等税收

优惠政策。

（五）财政补贴林业保险的标准

1.保费补贴比例由于林木资产生产周期长、灾害多、突发性、

恢复慢，因此财政补贴林木资产的比例应比补贴农作物比例略高，按

林木的不同用途设想补贴比例如下：生态公益林保费由财政全额补贴,

其中地方财政补贴40%,中央财政补贴剩余部分；苗木和防护林则

按保费收入70%补贴，其中25%由地方财政补贴，剩余部分由中央

财政补贴；商品林（包括用材林、经济林和次生林）按保费收入50%

补贴，其中20%由地方财政补贴，30%由中央财政补贴。同时，要

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根据不同地区的经济发展状况对中央和地方承担的比例进行适当调

整，对于财政状况拮据的地区，降低地方承担的比例或金额，避免因

地方配套不足导致无法接受上级财政补贴情况的发生［6］。

2.大灾准备金补贴比例从前面分析可以看到，阳光公司提取的

大灾准备金在发生巨灾时远远不能满足超赔的需要，因此，财政资金

应对大灾准备金给予补贴，补贴应当以保险公司自身提取的准备金为

基础，由财政再给予一定比例补贴，根据垦区十年的数据，可以考虑

中央财政按所提准备金金额30%的比例进行补贴，地方财政补贴

15%,同时，仍然要考虑地域特点，根据各地发生灾害的频度和经济

发展水平，对补贴比例进行有针对性的调整。

3.业务经费补贴比例无论是商业性保险公司还是政策性保险机

构，由于林木资产的自然风险高，标的复杂，查勘灾情与核保定损的

费用高，其经营成本要比一般的财产保险要高很多，从美国、加拿大

等发达国家的实践来看，尽管其农场规模大，农户经济状况良好，收

取的保费较多，但其农业保险的业务经费也要占保费收入的30%

—50%,而其一般财产保险的费用率只有20%左右，因此，政府一

般都给经营农业保险的保险机构财政补贴，使经营政策性农业保险的

保险机构不至于亏损，同时减轻农民的保费负担，例如加拿大补贴

50%,美国补贴30%,日本补贴50%—6