东盟“南海行为准则”（COC）磋商中的规则制定权博弈-基于2023–2024年文本草案关键条款分析

东盟“南海行为准则”（COC）磋商中的规则制定权博弈——基于2023–2024年文本草案关键条款分析一、摘要与关键词摘要：南海行为准则磋商是维系地区和平稳定与塑造未来海洋秩序的关键进程。本文聚焦于二零二三至二零二四年的磋商阶段，特别是关键条款文本草案的演进，旨在剖析东盟与中国之间以及东盟内部围绕规则制定权的复杂博弈。研究发现，这一阶段的磋商已进入深水区，双方博弈的焦点从程序性问题转向实体性规则的“内涵”与“边界”之争。通过对关键草案文本，特别是涉及法律约束力、地理范围、第三方活动及危机管控机制等条款的比较分析，本文揭示了不同行为体如何运用文本策略、议程设置和模糊化手段来嵌入自身利益与规范偏好。研究认为，南海行为准则的磋商过程不仅是解决争端的机制，更是一个动态的、非对称的权力实践场域，其最终形态将深刻反映中国与东盟力量对比的变化以及双方对地区秩序主导权的竞争。关键词：南海行为准则,规则制定,权力博弈,东盟,2023–2024年草案二、引言南海作为连接太平洋与印度洋的重要战略通道，不仅蕴藏丰富的自然资源，更承载着地区乃至全球主要经济体的核心利益。然而，长久以来，复杂的岛礁主权争议和海域划界问题使该地区成为潜在的冲突热点。为了管控分歧、防止事态升级，中国与东盟国家于二零零二年签署了政治性的南海各方行为宣言。但宣言缺乏约束力与有效执行机制的局限性日益凸显，启动并完成一部具有法律约束力的南海行为准则便成为地区国家的共同诉求与长期目标。历经多年磋商，南海行为准则的谈判在二零二三年至二零二四年期间进入了关键的文本草案“三读”或深度整合阶段。这一阶段不再是泛泛的原则宣示，而是转向具体规则条款的精细打磨。然而，正是在这一具体化过程中，规则制定权背后的权力博弈愈发激烈。南海行为准则的文本不再仅仅是技术性的法律条文，它已成为各方战略意图的集中体现。每一项条款的措辞、定义、适用范围乃至一个逗号的存废，都可能牵动地区力量格局的微妙平衡。中国作为南海最大的沿岸国和地区综合实力最强的行为体，力图通过准则的制定来确立其在南海问题上的主导地位，推动构建符合其利益的地区海洋秩序。而东盟作为一个由十个中小国家组成的共同体，则试图利用“中心地位”和多边外交框架，在维护自身集体利益、特别是确保航行自由与遵守国际法（尤其是联合国海洋法公约）方面，对冲大国的影响力。同时，东盟内部在南海问题上的利益分歧，特别是声索国与非声索国之间的立场差异，也使得这场博弈更加复杂。因此，本研究的核心问题是：在二零二三至二零二四年的南海行为准则磋商中，规则制定权的博弈具体通过哪些关键条款得以展现？不同行为体（主要是中国与东盟及其内部关键国家）运用了何种文本策略来推进或抵制特定的规则设置？这场围绕文本的博弈如何反映了更深层次的地区秩序主导权之争？本研究旨在通过对这一时期关键草案文本的深入剖析，超越对磋商进程的简单描述，揭示文本背后隐藏的权力动态和规范偏好，评估这场博弈对南海地区稳定和未来秩序构建的潜在影响。本文的结构安排如下：第一部分为引言；第二部分将对有关南海行为准则、规则制定与权力政治的文献进行系统梳理；第三部分阐述本研究采用的分析框架与研究方法；第四部分是本文的核心，将对二零二三至二零二四年的关键条款草案进行详细分析与讨论；最后是结论与展望。三、文献综述围绕南海行为准则的磋商进程、障碍及其对地区秩序的影响，学术界已积累了丰富的研究成果。相关文献大致可以分为三个主要类别。第一类文献集中于南海行为准则磋商的历史演进、议程设置与政治动态。这类研究详细梳理了从南海各方行为宣言向南海行为准则过渡的漫长过程，分析了推动或阻碍磋商进展的各种因素。许多学者指出，磋商的缓慢并非完全源于技术性分歧，而是根植于各方根本性的战略不互信。有观点认为，磋商进程本身（而非最终结果）对东盟而言具有重要价值，是其维持“中心地位”和管控与中国关系的重要途径。另一些研究则聚焦于中国在磋商中态度的转变，从早期的相对被动转变为后期的积极主导，试图将准则塑造为排除“域外干预”的工具。这些研究为理解准则磋商的宏观背景提供了坚实基础。第二类文献侧重于国际法视角，特别是准则与联合国海洋法公约的关系。学者们深入探讨了南海行为准则的潜在法律地位问题，即它应该是一份具有法律约束力的条约，还是一份约束力较弱的“准则”或“协议”。争论的焦点在于准则是否能够、以及应该如何处理复杂的主权和海域划界争议。一些学者强调，任何准则都必须与联合国海洋法公约的原则和规定相一致，否则将破坏现有的国际海洋法秩序。而另一些学者则从现实主义角度出发，认为在主权问题无法解决的前提下，强求准则的法律约束力可能导致谈判彻底破裂，一个务实的、侧重于危机管控和建立信任措施的框架或许更为可行。第三类文献则从国际关系理论，特别是权力政治和规范博弈的视角来分析南海行为准则。这类研究将准则磋商视为大国（中国）与中小国家联盟（东盟）之间围绕地区规范和秩序主导权的竞争。研究指出，中国试图通过准则谈判推广其“亚洲特色”的地区主义，强调“双轨思路”（即争议由当事国双边解决，地区稳定由中国与东盟共同维护），从而弱化东盟的集体谈判能力和美国等域外大国的影响力。而东盟则在“中心地位”和“大国平衡”之间寻求微妙的定位，既希望准则能够有效约束中国的行为，又担心过度激怒中国或在内部引发分裂。尽管现有研究成果丰硕，但仍存在明显的不足。首先，大多数研究基于二零二零年之前的磋商进程，对二零二三年至二零二四年这一关键文本形成阶段的最新动态缺乏及时和深入的分析。随着磋商进入“深水区”，早期围绕“是否需要”准则的讨论已经让位于“需要什么样的”准则的实质性博弈，而对这一阶段具体文本的分析尤为匮乏。其次，现有研究虽然认识到了规则制定中的博弈，但多停留在宏观战略层面，较少深入到具体的“条款政治”，即各方如何通过精细的文本操作（如定义、措辞、限定条件等）来实现其战略目标。最后，对于规则制定权的“权力”维度分析相对笼统，未能有效区分不同类型的权力（如议程设置权、文本否决权、规范定义权）在磋商不同阶段的运用。因此，本文的研究切入点在于弥补这一空白。本研究不将南海行为准则视为一个静态的文本结果，而是将其视为一个动态的“规则制定权博弈”过程。本文的创新之处在于，以二零二三至二零二四年据信已进入深度整合阶段的文本草案为特定分析对象，通过对关键条款（如地理范围、第三方角色、军事活动限制等）的精细化文本分析，解码隐藏在法律和外交辞令背后的权力逻辑。本文旨在揭示，各方不再仅仅是“遵守”规则的被动方，更是“塑造”规则的主动方，而这场塑造权的博弈，其激烈程度和复杂性，预示着南海地区秩序的未来走向。四、研究方法本研究旨在深入剖析二零二三至二零四年南海行为准则磋商中围绕关键条款的规则制定权博弈。鉴于研究问题的核心在于理解高度政治化和敏感性的外交谈判文本背后的战略意图和权力动态，本研究主要采用定性研究方法，具体结合了话语分析与比较案例分析的研究设计。本研究的整体框架是基于“规则制定”的博弈理论视角。我们将南海行为准则的磋商过程视为一个多方参与的、非零和的博弈。在这个博弈中，各方的目标不仅是最大化自身在南海的实体利益（如资源、安全），更是要将自身的利益偏好和行为规范“嵌入”到最终的准则文本中，使其成为被共同接受的“规则”。因此，规则制定权不仅体现在对议程的控制，更体现在对具体条款“定义权”的争夺。数据收集方面，本研究面临一个显见的挑战：南海行为准则的磋商文本草案并未正式公开，具有高度保密性。为了克服这一障碍，本研究的数据来源将采用“三角互证”的方法。首先，本研究将系统梳理二零二三至二零二四年间，中国与东盟各国（特别是主要声索国如菲律宾、越南、马来西亚）官方发布的外交声明、联合公报、高层讲话中关于南海行为准则磋商进展的表述。其次，本研究将广泛搜集和分析由权威国际关系智库、法律专家以及长期跟踪南海问题的资深记者发布的关于该阶段磋商草案内容的深度报道和分析报告。虽然这些报告可能基于匿名信源或泄露信息，但通过交叉对比，可以“合理推演”出草案中争议最大的几个核心条款的轮廓和不同版本的措辞差异。最后，本研究将参考东盟内部会议（如外长会、峰会）后流出的关于协调立场的非正式文件或分析，以捕捉东NA盟内部（如声索国与非声索国）在关键条款上的分歧与妥协。本研究明确，所分析的“文本”是基于上述公开和半公开资料“重构”的关键条款焦点，而非完整的官方绝密草案。数据分析方面，本研究将采用批判性话语分析的方法。我们不仅关注文本“说了什么”（即条款的字面含义），更关注其“没说什么”（即刻意的模糊或规避）以及“如何说”（即特定的措辞、限定词和修饰语）。分析将围绕几个被公认为博弈焦点的“关键条款簇”展开，主要包括：第一，关于准则的法律约束力和地位的条款；第二，关于准则适用地理范围的条款；第三，关于规范和限制“第三方”（即非东盟与中国的国家）活动的条款；第四，关于限制特定军事和执法活动（如建设、演习、“灰色地带”行为）的条款；第五，关于争端解决和监督执行机制的条款。在具体分析时，我们将对上述每个条款簇，构建中国与东盟（特别是强硬声索国）的“理想文本”或“偏好立场”，然后将其与二零二三至二零二四年草案中据信出现的措辞进行对比。通过比较不同立场在草案文本中的“显现度”或“被采纳度”，来评估各方规则制定权博弈的成效。例如，分析中方推动的“排除域外干涉”措辞是否以及如何被转化为具体的条款，又或者东盟国家坚持的“符合联合国海洋法公约”的表述在文本中的具体位置和约束力。通过这种方式，本研究旨在揭示文本演变背后的权力互动和妥协轨迹。五、研究结果与讨论通过对二零二三至二零二四年间围绕南海行为准则磋商的公开信息、专家分析及合理重构的草案焦点进行深入研判，本研究发现，规则制定权的博弈集中体现在对文本“内涵”的界定权、“边界”的划定权以及“例外”的设定权上。这一阶段的磋商已经超越了原则共识，进入了“零和”性质更为凸显的实质性规则交锋。在关于准则法律约束力的博弈上，文本的斗争体现在“约束力”的定性上。中国方面倾向于推动一份具有“政治约束力”但非“法律条约”性质的文件，避免其成为可被提交国际仲裁或法庭的依据。在二零二三至二零二四年的草案讨论中，中国力图避免使用“条约”或“应受国际法管辖”等强硬法律词汇，而倾向于使用“承诺”、“致力于”等外交辞令。相对而言，东盟内部特别是越南和菲律宾，则强烈主张准则应具有高度的法律约束力，并明确其与联合国海洋法公约的一致性和优先性。这种博弈在文本上的体现是，草案中可能出现了关于“本准则不影响各方在国际法，包括联合国海洋法公约下的权利和义务”的表述，但其位置和强调程度成为了博弈焦点。东盟希望将其作为准则的基石，而中国则可能希望将其作为一般性条款，并附加“不应被解释为对主权和管辖权争议的预判”等限制性条件。这种措辞上的拉锯，实质上是在争夺准则的“牙齿”到底有多锋利。地理范围的划定是规则制定权博弈最为激烈和难以调和的领域。这直接触及了中国“九段线”主张与联合国海洋法公约所定义的专属经济区和大陆架之间的根本冲突。在二零二三至二零二四年的草案中，双方的博弈集中体现在对“南海”或“准则适用海域”的定义上。中国极力避免在文本中明确界定一个清晰的地理坐标范围，因为任何明确的范围都可能被视为对其历史性主张的限制或否定。中方倾向于一种模糊化的处理，例如使用“相关海域”或“争议海域”，并将适用范围限定于“各方已有的实践”区域。而东盟声索国，特别是菲律P宾和越南，则试图推动准则至少覆盖其依据联合国海洋法公约主张的专属经济区。这种无法调和的矛盾导致二零二三年至二零二四年的草案在此问题上极有可能采用了“战略模糊”的策略，即通过“建设性”的歧义来暂时搁置争议，例如只规定准则适用于“南海”，而不对其进行任何法律或地理上的精确界定。这种“模糊的共识”看似是妥协，实则是中国成功地阻止了东盟试图利用准则来“固化”联合国海洋法公约裁决的企图，是中国规则制定权的一次重要体现。关于“第三方”或“域外国家”活动的条款，是中国规则制定权博弈的核心目标之一。中国长期以来主张南海问题应由“当事国”和“地区国家”（即中国与东盟）解决，反对“域外干预”。在二零二三至二零二四年的草案中，中国极力推动加入限制东盟国家与域外国家进行联合军事演习、特别是资源勘探开发的条款。据分析，草案中可能出现了类似“各方承诺，不与非本准则缔约国的公司合作，在南海争议海域进行油气资源开发”以及“与域外国家举行的联合军事演习不应针对任何第三方，且应提前通报”等措辞。这些条款若被纳入，将极大限制东盟国家（如菲律宾、越南）通过引入美国、日本、澳大利亚等国力量来平衡中国的能力。东盟方面对这类条款的抵制非常强烈，认为这触及了其主权范围内的外交和国防自主权。因此，这一条款的博弈结果，很可能是东盟内部立场的分裂。一些与中国关系密切的国家可能倾向于接受某种形式的限制，而声索国则坚决反对。最终文本很可能在“完全排除”和“完全自由”之间寻找妥协，例如加入“不影响各方与现有伙伴的合作”等模糊的但书，但这无疑将是中国通过规则制定来重塑地区安全架构的关键一步。在规范具体军事和执法活动方面，博弈的焦点从“是否应管控”转向了“如何定义”和“限制谁”。东盟国家，特别是菲律宾和越南，近年来饱受“灰色地带”策略的困扰，如大规模的海上民兵船只聚集、海警船的危险拦截等。因此，它们强烈希望准则能够明确禁止此类行为，例如禁止“使用武力或威胁使用武力”、“针对平民和渔船的骚扰”以及“单方面改变地貌”的行为。而中国作为“灰色地带”行动的主要实施方，其在规则制定中的策略是“概念替换”和“非对称限制”。例如，中国可能同意“自我克制”的条款，但拒绝将其具体化为对海警船只吨位、数量或行动方式的限制。同时，中国可能反向推动对东盟国家有利的活动进行限制，例如要求限制“对无人岛礁的占领和建设”，这在表面上是公平的，但鉴于中国已在南海完成了大规模的岛礁建设，这一条款的实际约束对象更多是尚未进行大规模建设的东盟声索国。二零二三至二零二四年的草案在这一部分可能充满了“平衡”的措辞，但这种平衡很可能是一种非对称的平衡，反映了中国强大的议程设置能力。将这些分析结果与文献综述中的理论进行对话，我们可以清晰地看到，二零二三至二零二四年的南海行为准则磋商是一个典型的“非对称规范博弈”过程。中国不仅仅是利用其物质权力（经济、军事）来施加影响，更是精巧地运用“规则制定权”这一制度性权力。中国的策略是，第一，利用东盟内部的分歧，通过双边渠道和利益捆绑，瓦解东盟的“统一声音”，使其难以形成强有力的共同谈判立场，这在“第三方限制”条款上表现得尤为明显。第二，中国在文本上推动“中国式”的国际法叙事，即强调“地区特殊性”和“亚洲价值观”，试图以一种“地区共识”来“软化”或“选择性适用”联合国海洋法公约等普适性国际法。地理范围的模糊化处理就是这一策略的体现。本研究的理论贡献在于，它揭示了规则制定权博弈的“微观机制”。权力不仅体现在否决或接受，更体现在对“定义”的争夺上。谁能定义什么是“第三方干预”、什么是“地理范围”、什么是“自我克制”，谁就掌握了规则的主导权。二零二三至二零二四年的草案分析显示，中国在这一微观层面的博弈中占据了显著优势。东盟虽然在道义上坚持国际法，但在具体的文本交锋中，由于实力和团结度的不足，往往被迫接受模糊化或对其不利的妥协。实践启示方面，本研究认为，即使南海行为准则最终在二零二三至二零二四年之后达成，也不应过高估计其解决南海问题的实际效力。一个充满了战略模糊、关键定义缺失、执行机制薄弱的准则，其本身就是权力博弈的产物和延续。这样的文本可能在短期内起到“稳定器”的作用，防止武装冲突的爆发，但它无法解决根本性的主权和利益冲突。更重要的是，如果准则文本过多地体现了中国的偏好，例如成功限制了“第三方”活动和东盟的国防自主权，那么这份准则可能非但不能带来稳定，反而会成为中国固化其在南海主导地位的“合法”工具，导致地区力量失衡进一步加剧，并迫使东盟国家和域外大国寻求准则之外的“再平衡”途径，从而引发新一轮的军备竞赛和战略竞争。六、结论与展望本研究通过对二零二三至二零二四年南海行为准则磋商关键条款草案的分析，深入探讨了中国与东盟之间围绕规则制定权的复杂博弈。研究表明，这一阶段的磋商已进入实质性规则的攻坚期，其焦点是文本的定义权、边界划定权和例外设定权。本研究的核心结论是，南海行为准则的磋商过程，其本身就是一场深刻的权力实践。中国在博弈中展现出了强大的议程设置能力和文本塑造能力。通过在关键条款，如法律约束力、地理范围、第三方活动限制以及军事活动规