基础的基础认证与国家基本制度建设

基础的基础认证与国家基本制度建设

事：

社会经济事务

如图1所示，人、财、物、行、事，是认证所需要的五种基本社会事实。人,

有自然人与拟人化的法人两种。财有固定与流淌财产两类，不管货币化与否。物

专指有可能威胁个人与公共安全的自然物与人造物，如斜坡与工商产品。行，即

人的犯罪、社会与经济行为。事，指涉及人的生活水准与社会安宁的重要社会经

济事务，既可能基于前四者，也可能独立门户，如道路交通、饮用水、垃圾史理、

商品价格、工作条件、劳动时间、劳资关系等。

人与物是认证的落脚点，对身份、财产、产品、行为、事务的认证，最终都

要归结到人上，归结到物上，归结到人与物的各类身体特征、社会特征与经济特

征上。人、财、物、行、事都是认证的对象，都具备名称、位置、数量等基本领

实，都可能按照自身属性往某个方向流淌，基本领实与流淌方向又都有真假优劣

问题，因此，认证既包含对这些内容的确认识别行为，也包含根据这些内容建立

规范、设定标准及其具体执行行为，这些环节的目的只有一个，就是保障认证体

系的整体有效性。

就主体而言，认证有国家认证与社会认证两种，前者的主体是以中央政府为

代表的国家，（17）地方政府有可能成为国家认证的阻力或者者竞争者；后者的主

体则为国家以外的各类社会群体。国家认证与履行国家职能、贯彻国家意志、实

现国家目标紧密关联，社会认证则与各类营利或者非营利组织的日常运作密不可

分。社会认证常为国家认证所借鉴、学习，也可能会与国家认证发生竞争，或者

者被社会群体用来躲避国家认证。

就内容而言，认证要紧有身份认证、财产认证、福利认证与社会经济认证等

几种，（18）而国家基本制度建设要紧有汲取、强制、濡化、统领、再分配、规管、

吸纳与整合等八个领域。（19）认证与国家基本制度建设的关系是本研究的主题，

为简便起见，下文所称认证皆指国家认证。

四、“认证能力”的两个维度

那么，认证能力又是什么呢？简言之，认证能力是指国家在全面事实基础上

建立并执行明确、精细与统一规范的能力，用图2表达就是：

图2：认证能力的两个维度

建立规范的统一程度

认证能力•

收集事实的全面程度

也就是说，认证能力受两个变量影响，一是事实的全面程度，一是规范1勺统

一程度。事实与规范，共同构成国家行动的知识基础，只有二者都得到改善，才

能提高认证能力。事实是基础，社会问题越是复杂，国家行动越需要全面的事实,

因此，不仅“大数”是政治问题，（20）“细目”乜是政治问题；“少数”是政治

问题，“多数”更是政治问题。规范是指引，不建立规范，事实再多，也是一团

乱麻，国家行动将继续没有政治方向，无法建立基本制度。

事实的全面程度是指社会事实的完善程度。现代社会人财物行事的流淌性大

大增强，常常跨越城乡区隔与行政界线，形成全国性的身份流、财产流、行为流、

产品流与事务流，收集事实并不容易，能否垄断国民的流淌方式成为国家现代化

的一个重要指标。（21：社会事实的流淌性越大，越需要关注从真实性、准确性、

唯一性及整合性四个方面（如图3所示），提高事实的全面程度，把认证对象纳入

治理范围。

图3：衡量事实全面程度的四个指标

唯

性

真实性准确性

______________________事实的全面程度_________________

整

合

性

人对国家的认同与忠诚得以强化。

图4：衡量规范统•程度的三个指标

分类的明确性

整合性要求国家将不一致来源、分散而孤立的社会基本领实整合起来。古代

认证通常将身份、财产事实整合在一起，用于确定税役资格与额度。现代认证对

整合性的需求更大，所要整合的事实也更多。全国数据库是整合各类基本社会事

实的核心机制，发达工业国家在国家各项基本制度领域建立各类全国数据库，史

无前例地实现了对自然人与法人身份、财产、行为、事务的全面认知，具备了准

确界定人的纳税、福利与消费者资格与责任主体的能力。美国的社会保隙号码

(SocialSecurityNumber)与瑞典的全国个人识别码(PersonalIdentityNumber)

都是这种高度整合的认证机制，涵盖姓名、性别、出生状况、住所编码、地址、

婚姻、健康、职业、纳税区、税收、教育与犯罪等全面资料。

规范的统一程度指向认证分类的明确程度、规则的精细程度与标准的统一程

度，是指由中央政府专门机构在全国范围内统一收集社会事实、积存认证知识，

在明确的分类、精细的规则基础.匕建立与执行统一的认证标准。如图4所示，

规范的统一程度能够从分类、规则与规范三个方面评估：分类是否明确，规则是

否精细，认证标准的设定机构、设定权、基本内容与具体行使是否统一，能否不

受地方分割阻挠地在全国范围内一体通行。这些指标越显著，国家越能实现“认

证面前人人平等”，认证水平也就越高。

国家的统一有两种，外在的统一与内在的统一。领土完整、主权独立是一个

国家外部结构的统一，认证统一是国家内在结构的统一，也就是国家基础能力的

基础结构的统一，这种统一影响着国家治理能否真正以全体国民为基础，国家经

济政策、社会政策与政治决策能否不分城乡、地域一体通行，与安全、秩序、保

障与便利等国家基本制度收益能否实现人人平等。认证统一关系最大多数人的健

康、意义与尊严，也就关乎政治认同能否建立在最广泛的基础上。(23)发达工业

国家在规范层面实现认证统一的程度，常常领先于多数前现代农业国家与进展中

国家。福利与社会经济认证的统一，通常能够在根大程度上削弱其国民对身份、

财产认证统一的疑虑。

所有国家都有意愿与兴趣降低直至消除社会事实的不可认证性、不可识别

性、不确定性与不可治理性，建立抑或者增强认证对象的可认证性、可识别性

(24)、确定性与可治理性，这也是认证的逻辑终点。而国家的认证努力成效如何,

需要从认证的起点也就是认证能力的两个维度出发，观察认证的过程，比较不一

致国家如何建构有效的认证体系及其路径差异。

五、认证能力的四个类型

不一致时期、不一致类型的国家都可能有兴趣、有意愿增强自己的认证能力,

但事实上际的认证能力并不必定因此而强化。从事实与规范这两个维度来推断,

认证能力的强弱并不直接等于二者的算术加总，而是表现为下述四个类型（见图

5）：

图5：认证能力的四个基本类型

事实的全面程度

弱强

规强

范

的

统

一

程

度

弱

I代表“弱事实、强规范”，如今的认证往往牺牲事实、强推规范，抹杀“特

殊”，强求“通常”，过度追求整齐划一。整个监控研究学派与斯科特批判的就

是这种事实落后于规范、过度现代化的认证能力，它往往会向过度强制方向进展,

不可持续。II代表“强事实、强规范”，如今事实、规范程度都处于最佳状态,

不必裁剪事实强求规范，规范也不至于落后于事实，这是一种适度的强认证能力。

III代表弱规范、弱事实，事实的全面程度、规范的统一、明确与精细程度都处于

很低的水平，认证能力在这种状态下最弱。IV代表“弱规范、强事实”，也就是

事实基础足够，但规范不明确、不精细、不统一，规范落后于事实，认证能力只

会趋弱不可能增强。

国家基本制度建设的不一致领域都需要有效的认证体系。作为一种渗透性的

基础结构，认证以为一国居民提供服务、福利与生活便利为前提，使国家能够通

过熟悉与掌握境内的人、财、物、行、事，凝视身份流、财产流、行为流、生命

流及事务流，同时也使国家能力的运作方式发生了根本变化。

但是，不一致领域、不一致类型的认证，国家与社会集团的互动关系可能不

一致，认证体系的建构路径也可能不一样。为了讨论方便，我们将要紧讨论国家

在建构汲取基本制度过程中的认证需求。由于汲取领域直接涉及身份认证、财产

认证，这两类认证也是其他基本制度建设领域的基础。假如说财力是国家的神经

系统，身份与财产认证能够说是国家的神经中枢。

六、社会结构与认证能力

人口、国土、地形都不是难以克服的要紧障碍，社会事实的流淌性、不一致

社会阶层的读写能力与沟通技术，与社会结构的不一致特征，是懂得国家与社会

集团之间认证角力的关键。

社会事实的流淌性，在工商业社会远远大于农业、游牧与渔业社会，这可能

导致每个社会阶层都比较容易躲避国家的财产认证。不一致社会集团的读写能力

与沟通技术，与认证能力的关系有两种可能性：要么增强这些社会集团躲避认证

的能力，从而削弱国家的认证能力；要么增强这些社会集团融入认证的能力，从

而增强国家的认证能力。不管主动还是被动，意识到认证的基础作用的国家，通

常会把沟通技术视为增强认证能力的基础手段。

发达工业国家走的路是从弱事实、强规范状态向强事实、强规范状态转化，

通过严密的财产认证体系，计算人们的收入与资产，建立“认证到个人”的制度

机制。（25）个人与法人所得税预缴代扣制、楼宇与住房数据库都是财产认证体系

的基本要件。发达工业国家之因此能够建立以所得税为要紧税源的税收制度，也

是由于在统计意义上成功抑制了富人阶层躲避认证的意愿与能力。（26）贫富差距

大的社会显然更需要认证体系，由于富人更有能力躲避认证，从而更可能不受国

家基本制度约束。

在有效的认证体系下，所有社会集团与统治集团，都被视为财产认证体系的

当然对象。没有财产认证，就没有纳税人。纳税人首先是服从国家治理、承认国

家强制权力的义务主体概念，然后才是权利主体概念。国家与各社会集团之司围

绕躲避与反躲避展开的认证斗争，在统计意义上，以国家获得决定性的胜利而告

终。发达工业国家税务警察的权力远远超过民事警察与刑事警察，就是这种胜利

的产物，它们存在的正当性就在于操纵特殊的躲避行为c

假如说西方发达工业国家是一种原子式的社会，那么认证体系就是国家从各

类社会集团手中接管个人的基本制度，人们隶属于各类社会集团的身份并不重

耍，重要的是纳税人、福利受益人、消费者、犯罪嫌疑人、选民等等无差别的平

等身份，重要的是工资、租金、水电费、住所、资产、投资所得、红利、赌博所

得等等财产，重要的是国家对治理对象进行均值检验（MeanTest）的可能性。

在中国，差序格局仍然是支配性的社会关系架构，国家基本制度既需要保护

传统社会结构与家庭结构的基本功能，也需要避免受到它们负面功能的减损。由

丁隐匿、转换身份与财产等基本领实的可能性，在传统社会关系结构中很可能被

放大，人们对国家基本制度心存疑虑，对严格的标准与秩序保留警惕，特别是在

规模巨大、结构复杂、利益多元的大国。中国六十年的财政史，能够供人们观察

认证关于国家基本制度建设的基础作用。

七、认证与国家基本制度建设

“使民以时”、“常产定税”是中国政治的正当性之一。何为常产，需要整

全的财产认证体系。自秦汉时期开始，中央政府就建立了直接针对全体国民的税

收，从“领地国家”转变成为“税收国家”，（27）事实的全面程度、规范的统一

程度及认证制度的历史连续性，都在古代世界遥遥领先。在古代中国，土地及其

收成儿乎是唯一重要的财产认证对象，农业税始终是政府的要紧税源，家户始终

是最小的财产与身份认证单位，围绕家户一层层扩展，构筑整个国家治理的地方

结构与全国结构，这也是身份与财产认证合一的中国户籍制度源远流长的原因所

在。清明时期，这种认证机制比较容易维系；混乱时期，这种认证机制也随之失

效C

19世纪中期开始，保甲制度完全崩溃，全国户籍登记系统土崩瓦解，中国

最为真实、准确的全国人口、财产认证体系不复存在，这是中国历史上财产认证

最为混乱、虚弱的时期，中国在事实的全面程度与规范的统一程度上都落后于发

达工业国家。1949年新中国成立后，开始弥补自己在财产认证上与发达工业国

家之间的差距，结束了认证权的长期分散行使，重新实现了认证统一。

1949年新中国成立后，中国的税收结构发生了重要转变，从农业税为主转

向以工商税收与公营企业收入为主。（28）上世纪50年代初，农业税在全国税收

的比重仍有近三分之一，1952年为27.6%,1959年就下降到了16%,到了1974

年已经下降到了8.4%,不足十分之一，1998年更少，只有3.4%。2005年，中国

在全国范围内废止了农业税与农业特产税，“皇狼国税”的时代成为历史。

1959年，包含营业税、所得税在内的工商企业税已经成为要紧税源，比例

为71.2%。1974年为75.9%,1992年为78.4%,1998年为78.2%,其中增值税在

全国财政收入的比重异军突起，1998年达41.2机营业税、增值税、关税等流转

税成为中国的主体税种。个人所得税的份额始终不大，共与国前三十年间，中国

不征收个人所得税，1992年个人所得税的份额只有0.2%,1998年提高到了3.6%,

与农业与牧业税持平，2008年个人所得税也只占6.5%左右。

八、计划经济时代的“财产认证下基层”

在新中国成立初期的计划经济体制中，所谓计划是粗线条的，由于事实基础

并不牢靠，由于当时中国“基本没有统计，只能靠估计"。也难以照搬苏联作为

发达工业国家的外来经验，由于“中国是农业国，不可能把每家有几个鸡、几头

猪都统计起来”。(29)迈向工商税收与公营企业收入为主的税收体制，需要有效

的财产认证体系。1937T948年根据地时期，农业税是各解放区财政收入的要紧

来源，比例高达70%,工商税收比重较小。各地只有统一的规范，没有全面的事

实：只有“政策统一”、“支出统一”，收入并不统一，由于各地“分散经营、

各有货币、各管收支“。换言之，中国的财产认证权整体上仍然处于弱事熨、强

规范状态，由于公粮、税收均操之于地方，近水楼台先得月，地方能够先用，中

央无法准确掌握收入的多少、迟早，也根本拿不到手里。(30)

当时最为紧要的两件事，公粮征收与税收整理，都出现了轻重不一问题。在

公根征收上，老区的公粮负担重丁新区，而新区基础不稳又不能执行老区标准,

因此又不能满足老区百姓减轻负担的愿望。城市还出现了漏税逃税，原因是税目

繁复，计税方法与估价不统一，手续复杂等等。：31）

为熟悉决这些问题，1950年，政务院采纳中央财经委员会的建议，宣布建

立全国统一的财政经济管理制度，要紧内容就是统一财政收入：“公粮、税收及

仓库物资的全部，公营企业的利润与折旧金的一部分，统归国库”。同时也统一

财政支出，实行“先收后支”，中央先收，然后下发给地方支出。（32）中央在选

配地方干部时，除了县长、县委书记，税务局长也要选派最优秀的干部，他们要

有恰当使用国家物力、财力的全局观，所谓恰当是一种政治智慧，就是善于在迟

用、早用，多用、少用，先用、后用，缓用、急用之间做出选择。（33）这些旨在

建立全国集中统一的财政收支体系的措施，让中国的财产认证体系自晚清以来，

重新从中央下到了基层。下基层有两个层面，一是下乡村，-一是下单位。

先来看“财产认证下乡村”。所谓财产认证下乡，要紧是恢复以家户为单位、

按常产定税的农业税制，也就是根据某个地区十地常年产量的均值，确定该地每

家每户的农业税率，确定公粮额与实际收获之间的合理比例，并保持不变，遇有

自然灾害则执行国家的减免税优惠政策；初期还适当减轻，多收不加税，数目不

大的货物交易也不征税。土地估产与确定常产，成为1949-1953年全国土地改革

的最重要内容，根据解放区的土改经验，构成土地估产委员会，由村内有经验、

熟悉情况的老人，核实土地面积、肥瘠、位置，人均分配土地，从而确定当地常

年平均产量。对土地财产事实的全面掌握，确保了税收规范的合理统一。

农村土地通常每隔三五年左右，根据婚丧嫁娶所造成的人口变动，根据人均

原则重新调整土地。也就是说，很多农业地区的土地实际权属定期变更，每户实

有上地的面积、位置与肥瘠状况也不断变化，这种变动通常按照民主原则，召开

村民大会或者村民小组会议具体操作，总体上保持相对公平。但是，不论每户土

地如何变动，每户的农业税额仍然按照当地常产确定，税负相当公平。

常产定税维持了家庭在农业国家的财政地位，农民个体仍不具备国家能够征

税的经济身份。为了改变这个局面，国家为每个村庄建立相当完整的财产认证体

系，就成为“财产认证下乡”的另一项重要内容。

从1949年到1982年人民公社解体，以户为单位的阶级成分登记表，既是记

录户主家庭出身、阶级成分、政治表现等政治身份的认证形式，也是记录户主个

人经历、家庭成员、受教育程度等社会身份的认证形式，更是记录不一致时期（土

改前、高级社前、当前）的动态财产状况、谋生方式与家庭历史等经济身份的认

证形式。以个人为单位的劳动工分制度，既有记录村庄年度收支各类经济活动的

总账、分类账与分户帐，又有登记每个劳动力的工分、供村民预支粮款年终结账

的工分帐，大队一级还有日记账、现金收付与出纳帐等收支统计，村庄与公社也

有相应的身份、财产认证账目，包含家户、人口、劳力、收入、十地、作物、牲

畜、收益、各类固定与流淌与水利状况。（34）村庄的经济活动，农民个人的经济

身份，开始得到国家的严密认证。

“财产认证下单位”。所谓财产认证下单位，是指国家对城市工商企业建立

严密的财产认证，而企业关于新生的共与国国家治理而•言是极其重要的经济单

位。新中国成立初期，为了在城市休养生息，中国执行工轻于商、日用必需品轻

于奢侈品、不超额征税、简化税目、减轻盐税与统一计税与估价方法等税收政策。

为了稳固在国家财政收入中比重越来越大的工商企业税收，中国首先统一了

认证规范，“城市各项税收”与“国营企业”执行必成数与期成数；“小商贩结

成合作小组”执行一年不变的定期定额税。（35）税收额的总量操纵，显然是由于

对事实熟悉不够，国家并不明白什么企业该纳税，该纳多少税。为了弥补税收机

制上的这个重大缺陷，中国开始尝试建立确认、评估与执行三环相扣的双向财产

认证体系，针对不一致类型的企业纳税人，执行不一致的认证方式。

首先是确认工商企业纳税人的资格，有两种方式：一是临时由行会确定，政

府向工业与商业团体整体分派税收配额，让行会H行确定纳税人，达到增加纳税

人数量继而增加财政收入的目的。二是居民委员会确定，政府根据行政区划分纳

税区，每个“纳税片”由政府税收机构负责商业登记、纳税评估、纳税审计、税

收征集，并协调与规管纳税分区。（36）

其次是税收规范也就是纳税额的确定，根据各地工商业进展及会计制度的差

别状况，有三种方式：第一，有规范的会计记账制度可作为征收准确根据的工商

企业，实行自行申报纳税义务，并同意税收机构审计；第二，完全没有任何会计

记账系统的小工商业及小城镇企业，缴纳定额营业税与所得税：第二，对会计记

账系统不完善的工商企业，实行民主评估，由每个纳税人、行会或者纳税小组与

税收机构共同讨论确定纳税额，纳税人自行申报，行会或者纳税小组负责审查，

税收机构审核审查结果，并通过群众路线鼓励工人向税务官提供公司销售、利润

信息，税收机构有选择地审计，来打击逃税行为。各大城市设立税务复议委员会,

由税务局、工商局、工商业联合会三方面派员构成，复议有关税额及处罚事项。

通过双向评估，城市税收机构很快掌握了足够的纳税人信息。（37）为了提高财产

认证的准确性，中国在城市成立建帐委员会，推动企业建立标准、规范的会计记

账系统。（38）双向评估机制的有效运行，使国家对企业纳税人的财产认证逐步例

行化、制度化。

财产认证能够“下乡村”与“下单位”，能够说是中央经济体制得以建立的

前提。大跃进时期出现浮夸风，预算外资金开始膨胀，部分原因就在于中央放弃

了这套行之有效的财产认证体系。“中央带头搞两本账，各级就都搞自己的两本

账，下到基层，同一个指标就有六七本账了。'大跃进’时期中的各类高指标，

大都是通过编两本账的方法，层层拔高的。”（39）过去的经验教训告诉我们，“情

况明，决心大，方法对，”中国的情况就好办些，一旦情况不明，决心大，方法

也跟着糊涂，决策就很容易出错。（40）

九、改革开放前15年国家财产认证能力的削弱

改革开放开始后，农业税在国家税收结构中的地位越来越不重要，家庭联产

承包责任制所激发出来的农民的生产积极性，并未改变这种农轻工重格局。农业

税的认证方式并没有发生变化，认证规范的混乱表达为地方政府的各类乱收费、

乱集资、乱摊派。中央政府本身汲取能力下降，无力给各省更多转移支付，各省

也没有给县乡级政府留出足够的饭钱，乂要执行上级政府的各项任务，既要马儿

跑又不让马儿吃饱，这种税外收入也就成为地方政府财政的重要构成部分。这种

税外收入的标准、额度都很不明确，有很大的随意性，也不管人们到底有多少财

富，通常是按照人头或者人均土地征收，财产认证处于“弱事实、弱规范”状态。

城市的情况也是这样。从1978年到1993年，中国的财政体制是财政包干制，

各省区共有六种包干方式：“收入递增包干、总额分成包干、总额分成加增长分

成包干、上缴额递增包干、定额上缴包干、定额补助包干”。在包干制下，中央

要花的钱不断增多，收入却相对稳固；（41）地方直接征税，直接享有地方企业的

利税，（42）只管盈利不管亏损，地方上缴并不够中央支出。除了中央国有企业以

外，中央将事实与规范两个层面的财产认证权都洪手交给地方。

针对工薪阶层所征收的个人所得税在总税收中的份额微不足道，纳税责任要

紧落在企业身上。分灶吃饭给了地方很大的财政税收自主权，富省的日子越来越

好过，而穷省即使认证严密也不可能给自己带来多少财政收入。地区、城乡之间

的贫富差距越来越大，各类偷税、漏税、逃税现象频发，中央财政收入占GDP

的比重、占全国财政收入的比重都连续下滑，汲取能力不断削弱。这样的局面难

以为继，中央政府从1994年1月1日开始推行分税制改革，在事实与规范两个

层面建设全面、统一的现代财产认证体系。

十、分税制改革重建认证体系

分税制的要紧内容是分收入、分征收与分支出，增值税等税目成为中央一地

方共享税。中国财产认证体系的重建，就是围绕增值税的征收展开的，要紧涉及

把握企业经济特征，改善事实的全面程度与规范的统一程度三个方面。

把握企业经济特征。在税收结构上，中国从新中国成立以来就与发达工业国

家不一致，中国的税制一直是“亲个人、远企业”的，企业流转税一直是国家的

要紧税源，这要求治理者务必掌握企业的全部经济过程知识。“马上得天下，能

否马下治天下”，能否平抑物价、遏制通货膨胀，是考验共产党治国能力的第一

课。1949年3月，决定成立中央财经委员会,领导21个部与6个直属局。(43)1953

年开始执行第一个五年计划时，中财委21个部局被分作五大摊，人称“五口通

商”。通过计划经济体制下的中财委，与分税制改革前一届比一届多的工业经济

主管部门，(44)中央政府掌握了工业与商业的基本流程，对什么环节能够征税，

征什么税与影响哪种企业，有了较为清晰的认知，丰富的工业经济知识成为金税

工程这种现代财产认证形式的知识基础。能够说，选择增值税作为突破口，并不

是偶然的。

全国税收数据库收集全面的事实。分税制改革前，税收以发票为根据，发票

都是手写的，难以辨别真伪，难以识别交易行为是否发生。分税制改革确立了以

流转税为主体的增值税体制，用做购销、纳税与扣税凭证的增值税专用发票，成

为各类逃税、避税、骗税行为的主攻对象。改革的设计者与执行者意识到，能否

解决认证事实的真实性，减少税收流失，是增值税体制能否成功增强国家汲取能

力的关键，因此启动了以全国税收数据库为核心的“金税工程”。

“金税工程”的核心机制事实上很简单：建立中央级的全国税收数据库，自

动备案企业每一次开具增值税发票行为，将手工开票变成全国联网开票。所有企

业在税务登记时，分配一个纳税号码作为其唯一的经济身份，全国数据库收集企

业的经济特征信息。在发生买卖，需要开具增值税发票时，交易金额，纳税额，

双方的纳税号码，发票的代码、号码及日期，全部表达在发票上，并自动在全国

税收数据库备案留存，企业务必定期用税控卡向税务机关申报开具发票的全面信

息，否则，全国数据库就会自动关闭其开票子系统，停止其购票与开票的权利。

这个认证机制简单、有效，整个“金税工程”在此基础上逐步拓展开来。最

初3年，也就是1994-1997年，全国50个重点城市试点增值税的自动备案机制。

这个时候，中央税收数据库只有四个内容：防伪税控开票、防伪税控认证、增值

税电脑交叉核查与发票协查，核心是提高增值税开具事实的真实性。试点取得了

成效，但毕竟范围有限，而且假如不能与其他地区做更为广泛的交叉核查，也就

是假如不能提高全国数据库的整合程度，并不能从整体上改善中国财产认证1勺真

实性。

因此，中间5年，也就是1998-2002年，“金税工程”将认证对象扩展为全

国的增值税纳税人，重点解决总体层面的认证准确性问题。为了确保纳税人申报

资料的准确性，1999年国家税务总局在全国统一了增值税专用发票进销项数据

的生产方式：纳税人务必通过计算机管理系统申报增值税电子数据，存根联数据

只能来自防伪税控系统的报税子系统，抵扣联只能来自税务机关的认证子系统，

其他来源的专用发票数据不得进入稽核系统。（45）这种生产方式很快就覆盖了全

国所有开具10万元以上发票的企业，企业纳税人的申报资料在全国层面得到统

一收集与处理。

在全国税收数据库中，增值税核查系统具体负责企业申报信息的准确性，由

申报信息核查、专用发票核查、通常纳税人档案管理、专用发票内部收发存管理

与税源统计五部分构成。整个财产事实的生产过程，能够概括为“基层收集、分

级核查、向上集中”。“基层收集”，是指发票数据与申报数据两大类原始事实,

由区县级税务机关收集。“分级核查”，是指申报数据区县核查，买卖双方的专

用发票，区县本地的，地市级核查：省内跨地区的，省级核查：跨省的，国家税

务总局核查。“向上集中”，是指所有信息向中夬数据库集中。

为了保障基本领实收集的及时、完整、准确，（46）各级税务机关分设专人专

岗。总局、省局、地市局设稽核管理岗位，统计分析发票协查、增值税专用发票

存根联与抵扣联的认证采集情况、增值税通常纳税人分类、增值税专用发票本级

比对情况、本级比对不符详情、上月协查结果返回统计、下级上报比对情况、下

级上报比对不符详情与比对情况汇总。（47）县税务局负责最前沿的具体认证，岗

位也最多，有税务登记、增值税通常纳税人认定、发票发售、报税管理、认证管

理、数据采集、日常稽核、税控设备管理等八个认证岗位。

“税务登记岗位”审核企业申办税务登记所提供的营业执照、注册资金iE明、

银行帐号证明、身份证明（身份证、护照或者者其他合法证件）、房屋产权证明、

房屋租赁合同等资料的合法性，实地察访经营场所、货物仓库，确认无误后，办

理税务登记，然后将企业税务登记资料与电子信息传递给增值税通常纳税人认定

岗位。

“增值税通常纳税人认定岗位”审核申办增值税通常纳税人认定手续的企业

所报送的营业执照、税务登记证副本、法人代表、办税人员的身份证明（如身份

证或者护照）及经营场地（如房产证或者租赁合同）等资料，与其申请办理税务登

记的资料核验无误后，认定其通常纳税人资格。这个岗位还负责根据商贸企业上

报的估计年销售额，核定其使用专用发票的数量及限额，将资料传递给发票发售

岗位，并同意调整申请、通知管理部门核实。

中报信息的核查方式有二：一是逐一交叉比对增值税专用发票的存根联与抵

扣联，将有抵扣联、无存根联的专用发票与一•者票面内容不相符的提交进一步审

查；二是利用全国丢失、被盗专用发票数据库与专用发票流向数据库，快速核查

是否属于全国各地丢失被盗发票，与各级税务机关专用发票的发放流向是否一

致，从而推断专用发票的合法性。（48）按照行政层级，自上而下核查，与依靠现

代沟通技术自动挖掘、分析、比对，提升了认证在事实层面的准确性。

核查以纳税申报资料为基础，根据每个行业的平均水平，定期确定税负率与

销售额变动率的正常标准，根据这个标准对正常企业与特殊企业做出区分，将两

项指标均超过正常标准的纳税人作为纳税申报特殊企业，使用更为精细的审查规

则，确定其是否存在偷税漏税行为。（49）这种均值检验（MeanTest）,是财产认证

的另一个核心机制，也是发达工业国家普遍使用的认证机制，不仅在税收领域广

泛应用，在福利领域也很常见。在国家决策层面进行均值检验，前提是全面掌握

人、财、物、行、事的基本领实，确认与区分人与物的各类特征，继而建立精细

的规则与统一的分析标准。

“通常纳税人基本情况档案库”是核查系统的基本数据，各级税务机关据此

全面掌握纳税人的基本领实，进行通常纳税人的确认与年审。“税源统计系统"

让各级税务机关将通常纳税人申报资料分类汇总，逐级上报，逐级确定一定数量

的重点企业，由基层税务机关通过核查系统按月上报其纳税申报详情。“专用发

票内部收发存管理系统”，记录总局、省、地市、区县四级税务机关专用发票的

计划、发放、调拨与票款结算，建立专用发票流向数据库。(50)通过对纳税人基

本领实与专用发票流向的认定，事实的全面程度再次得到提高。

通过覆盖全国的数据库，金税工程逐步实现了对纳税人增值税发票开具行

为、经营行为、纳税申报资料与纳税状况的全面认证。2002年，全国约3亿份

发票与120万户增值税纳税人纳入认证体系.

2003年，全国统一废止了手写版增值税发票，全国约2600万户纳税人纳入

征管信息系统管理，计算机处理纳税额占全国税收总收入的80%以上。认证机制

使国家税收流失状况大大减少，简化了认证程序，还加强了国家税收机构的内部

监控，国家税务总局能够直接监控到区县税务局、上级税务机关能够直接监控下

级税务机关的金税工程运行情况，直接考核基层单位的工作绩效，税收行为更为

规范。

“投入少、见效快”，促使国务院决心继续奉进金税工程，用三年时间

(2006-2009年)，建立由征管、行政管理、外部信息与决策支持四个系统构成的

全国税收数据库，覆盖自然人与法人等所有纳税人，覆盖增值税、消费税、营业

税、企业所得税、个人所得税等所有税种，覆盖申报征收、税款入库、发票管理、

税务核查、纳税评估等不兑收所有环节，覆盖国税与地税，为纳/兑人提供税收宣传、

纳税咨询、纳税申报、涉税申请、涉税查询等全面服务，并争取与银行（国库）、

工商、质检、海关、外贸、外汇管理、公安、统计、民政、国土管理、房产、法

院、财政、劳动与社会保障部门实现信息交换。

全国数据库推动规范的统一。国家税务总局将纳税人分为单位纳税人、扣缴

义务人、个体工商户与个人四类，统一全国税收数据库的建设标准、认证标准、

纳税咨询等服务标准、税收法规、网上办税标准。地税为各省财政收入的最耍紧

来源，税务信息要紧集中在省级，各类认证的技犬标准、方式方法也都实行省内

统一。由于中央政府金税工程的典范作用，地税的税务数据库通常都是按照国家

级的金税工程标准建设的，也就是各省分别建立省内统一的税收认证系统。地方

国税分局与地方地税分局的认证差异在于，前者最后统一在中央政府手中，后者

最后统一在省级政府手中C但由于认证标准基本相同，国税与地税这两个不一致

政府部门，在机构上是有可能合为一体的，但在职能上仍然有必要继续维持彼此

分离格局。

除上海外，全国国税系统已全部应用综合征管信息系统，