海南省基于林业碳汇交易的生态补偿机制研究报告

海南省基于林业碳汇交易的生态补偿机制研究报告引言继2013年国家在七个地区设立碳交易市场试点之后，全国碳排放权交易市场已于2017年末正式启动，为利用市场机制应对气候变化，推动生态文明建设奠定了制度基础。北京天德泰科技股份有限公司承接海南省发改委的《海南省基于林业碳汇交易的生态补偿机制》课题，组织行业专家，反复调研论证，根据林业碳汇开发、交易和生态补偿的现状及其未来发展方向，提出对策和建议。目录TOC\o"1-3"\h\u27666第一章建立机制具有重要意义 建立生态补偿机制具有重要意义1.1有利于推动海南生态文明建设《海南省基于林业碳汇交易的生态补偿机制》（以下简称“机制”）的研究和建立是贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会精神，践行习近平生态文明思想的一次具体行动。是将“坚持人与自然和谐共生，绿水青山就是金山银山，良好生态环境是最惠民的民生福址，山水林田湖草场是生命共同体，用最严格制度最严密法治保护生态环境，共谋全球生态文明建设”生态文明建设六个原则在海南的生动实践。是将绿水青山转变为金山银山的有效途径。是使海南林业走上“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路的助推器。是贯彻经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”整体布局的具体体现。“机制”的建立将使林业碳汇项目开发释放出的活力成为海南省生态文明建设的新动力。1.2有利于推动项目开发，带动海南绿色发展我国从2011年确立试点省市到2013年试点省市正式启动碳交易以来，中国温室气体自愿减排项目（以下简称：CCER）作为辅助碳权交易市场的重要抵消交易机制日臻成熟。截至2018年6月末，全国共有26省（区、市）依据相关的CCER林业碳汇方法学开发的98个林业碳汇项目正在履行备案暨交易的相关程序，其中碳汇造林项目70个，森林经营项目23个，竹林项目5个，其中已有15个林业碳汇项目成功备案。“机制”的建立将明晰林权人（国有、集体、个人三种林权）作为生态保护者应得的权益，充分调动他们开发林业碳汇项目的积极性，使更多的绿水青山转变为“金山银山”。“机制”研究和建立的过程本身就使包括林业系统在内的各方面干部群众加深对林业碳汇项目有关知识的了解，有助于调动他们的积极性，促进本省的开发工作。同时，也能积极带动具备条件的企业开发风电、水电、光伏等清洁能源的CCER项目。1.3有利于争取政策性生态文明建设资金《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中，明确提出要科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。结合深化财税体制改革，完善转移支付制度，合并和规范现有生态保护补偿渠道，加大对重点生态功能区的转移支付力度，逐步提高其基本公共服务水平。建立地区间横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。建立独立公正的生态环境损害评估制度。“机制”的建立将使生态补偿的主体、客体、核算体系、补偿标准等更加科学、合理、规范和透明，接近或达到中央有关文件的要求，有条件争取到更多国家层面的财税政策支持。同时也有助于吸纳更多的社会资金积极参与林业碳汇项目。也可利用碳汇收益具有的金融属性和收益期长等特点发行债券、申请银行贷款，弥补国家投资的不足，更好地反哺林业，推动林区生态文明建设加快发展。1.4有利于创新扶贫攻坚新模式海南省贫困人口的较大比例在林区。受地理环境、管理体制、产业政策、发展规划等因素的影响，林区的贫困问题尚没有得到根本解决。“机制”的建立将使广大的林业职工和林农作为生态环境保护者和贡献者的地位进一步明确，成为林业碳汇项目开发的受益者，在二十至六十年的项目期内获得长期稳定的补偿收益。通过碳汇开发模式创新，参与到扶贫攻坚中，赋予其科技扶贫、产业扶贫、生态扶贫的强大功能，努力实现精准扶贫和永续脱贫的扶贫攻坚工作目标。海南省林业状况2.1森林资源现状2.1.1区位海南省地处北回归线以南，热带季风性气候。全岛地貌中部高耸，四周低平，海拨一百米以下的平原台阶地占61.3%。宜林、宜胶、宜热作地3,624万亩，占全岛面积的71.2%。地势平缓，土壤深厚，再加上高温多雨，湿热同期，非常适合林木生长，是我国林业发展最具优势的区域之一。2.1.2森林资源针、阔叶树种1,400多种，乔木800多种，用材树种458种。拥有全国面积最大的橡胶林（899万亩），椰林（65万亩），槟榔（196万亩）、芒果（150万亩）、荔枝（46万亩）。拥有全国种类最多的沿海红树林6万多亩、青皮林1.4万亩。现已形成“两个体系、两个基地”（沿海防护林体系、热带天然林体系、以工业原料为主的速生丰产林基地、以橡胶和热带水果及药用植物为主的热带经济林基地）的林业发展新格局。截止到2016年底，全省有林地面积3,199万亩，乔木中幼龄林面积1,996万亩、乔木中幼龄林中国家国有一级公益林面积116万亩、乔木中幼龄林中国家级自然保护区核心区面积41万亩。森林覆盖率62.1%。活立木总蓄积量1.5亿立方米。2.2CCER林业碳汇项目开发潜力2.2.1已实施抚育面积全省2013—2017已实施的森林抚育面积为15.7万亩。该部分如果成功开发成森林经营碳汇项目，约能产生碳汇量7.85万吨二氧化碳/年。2.2.2未来可进行的森林抚育面积按CCER《森林经营碳汇方法学》的要求，在全省乔木林中幼龄林面积1,996万亩中扣除乔木国家国有一级公益林面积116万亩及国家级自然保护区核心区面积41万亩，剩余未来可进行森林抚育的面积约1,823.3万亩，该部分如果成功开发成森林经营碳汇项目，约能产生减排量911.65万吨二氧化碳/年。以上两项合计面积1,839万亩，如果成功开发成森林经营碳汇项目，合计约能产生减排量919.5万吨二氧化碳/年。2.3“十二五”林业发展主要成就“十二五”期间，海南林业系统深入贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的战略部署，紧紧围绕保护和修复三个系统一个多样性、发展生态林业民生林业，主要规划任务全面完成。截至“十二五”期末，“绿化宝岛”工程建设顺利实施，集体林权制度配套改革、林业行政审批制度改革、林地管理体制改革成效显著，在全国率先完成省以下森林公安垂直管理体制改革，民生工程不断完善，林业保障能力不断增强。营造林方面，全省森林面积达到3,199万亩，比“十一五”末增加188万亩；森林覆盖率62%，比“十一五”末提高1.8个百分点。森林资源保护方面，全省规划林地面积3,165万亩，占全省土地总面积的61.3%；工程建设征占用林地审核率达到100%，森林资源消耗连续低于年度采伐限额；完成1,345万亩公益林管护任务，比“十一五”末增长了150万亩，森林生态效益补偿基金投资达到82,065.36万元；建设湿地类型自然保护区11处，其中国家级1处、省级4处、市县级6处；全省森林公安机关共受理各类涉林案件7,121起，查处6,448起，涉林案件综合查处率达到90.5%以上。野生动植物保护方面，共开展各种宣传教育活动300余次，受教育人数达10万人次以上；扎实开展陆生野生动物疫源疫病监测防控，科学组织开展我省野生动植物资源调查；进一步加强自然保护区能力建设，并组织人工驯养繁殖成功的野生动物野外放归活动。森林灾害防控方面，全省连续20年森林火灾受害率在0.3‰以下，连续23年没有发生重、特大森林火灾。全省林业有害生物成灾率控制在3‰以内，无公害防治率达到85%以上，测报准确率达到85%以上，产地检疫率达到90%以上。林业产业方面，通过森林生态旅游业、花卉产业、林木种苗业、野生动物驯养业、木材加工业、特色经济林产业、林下经济产业的稳步发展和全国木材战略储备生产基地建设，全省林业总产值达到500亿元，比“十一五”末增长153亿元，同比增加44.1%。民生工程方面，坚持把改善民生作为推进生态文明建设的首要任务，加强林区民生工程，狠抓组织领导、责任目标、资金保障和监督管理四个关键环节，彻底改善林区职工生活条件，做到让生态建设者和保护者有效益、得实惠、不吃亏。林业保障能力方面，调整优化组织管理机构，强化科技支撑能力，提升林业信息化管理水平，稳步推进依法治林。通过各种学习和培训措施，推进作风建设，改进干部作风问题，提升干部队伍素质。2.4“十三五”林业发展规划目标“十三五”时期，全省林业要加快推进功能多样化、经营科学化、管理信息化、装备机械化、服务优质化，为到2050年基本实现林业现代化奠定坚实基础。到2020年，海南省林业发展的主要目标是：（1）国土生态安全屏障更加稳固。林业生产力布局进一步优化，生态承载力明显提升，生态环境质量总体改善。天然林、湿地、重点生物物种资源得到全面保护，森林覆盖率不低于62%，森林蓄积量保持在1.5亿立方米以上，湿地面积保有量稳定在480万亩，生态公益林（地）面积保有量不低于1,266万亩。（2）林业生态公共服务更趋完善。绿色惠民、公平共享、服务水平不断增强，优质生态产品和林产品更加丰富。森林公园面积达到260万亩，林业年旅游休闲康养人数力争突破400万人次，争创1个国家级森林城市、2个省级森林城市，人居生态环境显著改善。生态文化更加繁荣，生态价值观深入人心。（3）林业民生保障更为有力。林业产业转型升级，林农和林业职工收入不断提高，生产生活条件逐步改善，吸纳就业能力不断增强，木材储备供应能力显著提高，使中短周期和长周期用材林战略储备生产基地面积规模达到273万亩，并完成基地支持体系的建设。（4）林业治理能力明显提升。林业改革稳步推进，集体林业活力进一步释放，科技创新和依法治林进一步增强，基础设施和装备条件进一步改善，人才队伍进一步优化，林业制度体系更加健全。（5）法治建设继续完善。基本建立与海南省林业发展相适应的地方性林业法规规章体系；林业行政管理人员特别是各级领导干部依法治林观念明显增强，依法行政水平明显提高；林业法律法规规章得到全面高效公正实施，违法行为得到依法惩处，森林资源、野生动植物资源、湿地资源得到有效保护；全面实施林业综合行政执法；林业行政执法监督制度和机制基本完善，内部监督、层级监督和外部监督明显加强，形成及时有效、内外结合的林业执法监督体系；持续稳定、运作有序、全方位多层次的林业普法工作机制基本形成。表1海南省“十三五”林业发展主要指标指标名称单位2020年目标属性林地保有量万亩≥3,165约束性森林面积保有量万亩≥3,199约束性森林覆盖率%≥62约束性森林蓄积量亿立方米≥1.5约束性生态公益林(地)面积保有量万亩≥1,266约束性湿地面积保有量万亩480约束性森林公园面积万亩260预期性自然湿地保护率%≥32预期性林业有害生物成灾率‰≤3.0预期性无公害防治率%≥85预期性森林火灾受害率‰＜0.9预期性古树名木保护率%≥95预期性国内外碳市场建设情况3.1全球碳市场建设情况目前，全球范围内共有21个区域碳市场已经运行，涵盖了51个国家、州和省。这些碳市场覆盖了全球碳排放总量的15%，世界经济总量的50%，另有5个区域碳市场正在计划之中。158个国家提交的国家自主贡献文件（NDC）中有40%计划利用市场机制完成减排目标。中国七个碳交易试点覆盖碳排放总量仅次于欧盟碳交易体系（EUETS），而全国碳市场覆盖总量将超过欧盟居全球第一。中国碳市场的运行效果将对全球应对气候变化和低碳发展产生重大影响。表2国际碳交易市场碳市场总人口（百万人）GDP（万亿美元）年度配额价格区间（每吨碳）碳市场覆盖碳排放量（百万吨）碳市场覆盖碳排放量占总排放量比重欧盟碳市场517.4416.864.35-10.41欧元1,83942.1%加州、魁北克和安大略区域碳市场482.8814.56美元553.380.3%RGGI碳市场42.182.803.41美元89.120%哈萨克斯坦碳市场18.40.22-161.945%韩国碳市场50.981.4119.26美元55167.7%新西兰碳市场4.70.216.50-21.50新西兰元41.752%3.2我国碳市场建设情况2011年我国选择北京、天津、上海、广东、深圳、湖北、重庆等7省（市）开展碳排放权交易试点工作。各试点围绕制度设计、技术支撑、能力建设等开展大量工作，建立了各具特色的试点交易体系，并于2013-2014年先后启动市场交易。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，建设全国碳市场成为全面深化改革的重点任务之一，标志着我国正式迈入全国碳市场建设阶段。“十三五”规划等一系列国家重大政策文件不断明确全国碳市场建设要求，显示中国政府建立全国统一碳交易市场的决心。2014年12月10日国家发改委发布的《碳排放权交易管理暂行办法》首次确立全国碳市场总体框架，碳市场国家立法持续推进。随着行业碳排放监测核算、报告与核查等相关政策不断完善，碳排放核查机构筛选、重点排放单位历史碳排放核查等工作有序进行，碳市场数据基础日益坚实。八个全国碳市场能力建设中心陆续成立，市场支撑系统建设先后明确，碳市场基础支撑能力不断加强。全国碳市场建设筹备小组成立，为全国碳市场最终启动提供了重要保障。此外，地方政府和大型企业集团积极行动，为全国碳市场建设提供了全面有力的支持。2017年12月全国碳排放交易体系启动工作电视电话会议召开，并印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着全国碳交易体系完成了总体设计，全国碳市场建设迈进新阶段。碳市场建设目标任务是：坚持将碳市场作为控制温室气体排放政策工具的工作定位，切实防范金融等方面风险。以发电行业为突破口率先启动全国碳排放交易体系，培育市场主体，完善市场监管，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式。逐步建立起归属清晰、保护严格、流转顺畅、监管有效、公开透明、具有国际影响力的碳市场。配额总量适度从紧、价格合理适中，有效激发企业减排潜力，推动企业转型升级，实现控制温室气体排放目标。碳市场建设分三阶段稳步推进：基础建设期。用一年左右的时间，完成全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设。深入开展能力建设，提升各类主体参与能力和管理水平。开展碳市场管理制度建设。模拟运行期。用一年左右的时间，开展发电行业配额模拟交易，全面检验市场各要素环节的有效性和可靠性，强化市场风险预警与防控机制，完善碳市场管理制度和支撑体系。深化完善期。在发电行业交易主体间开展配额现货交易。交易仅以履约（履行减排义务）为目的，履约部分的配额予以注销，剩余配额可跨履约期转让、交易。在发电行业碳市场稳定运行的前提下，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式。创造条件，尽早将国家核证自愿减排量（以下简称：CCERs）纳入全国碳市场。截止2017年底，各试点碳市场共纳入20余个行业、近3,000家重点排放单位；市场运行总体平稳，累计成交量约4亿吨CO2当量，累计成交金额达100多亿元，碳配额价格1-123元/吨CO2当量之间；各试点均允许使用CCERs完成履约，CCERs累计成交减排量1.3亿吨CO2当量，累计成交金额约9.2亿元。林业碳汇项目开发4.1定义与概念碳汇：《联合国气候变化框架公约》将其定义为：从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制。林业碳汇：是指利用森林的储碳功能，通过植树造林、加强森林经营管理、减少毁林、保护和恢复森林植被等活动，吸收和固定大气中二氧化碳的过程、活动或机制。林业碳汇交易：是指利用森林的储碳功能，通过造林、再造林和森林经营、减少毁林等活动，吸收和固定大气中的二氧化碳，并按照相关规定确定可减少排放的二氧化碳总量，经过国家严格的审核认定后，将其在指定交易场所挂牌出售，而碳排放单位则通过购买二氧化碳减排量来抵消其工业排放的过程。4.2林业碳汇项目类型目前国际上的林业碳汇项目主要有清洁发展机制（CDM）项目、国际核证碳减排标准(VCS)项目和黄金标准（GS）项目。国内主要有CCER林业碳汇项目、福建林业碳汇(FFCER)项目和广东碳普惠(PHCER)项目。其范围分别为：CDM和GS碳汇项目：造林、再造林；VCS碳汇项目：造林、再造林、森林管理、减少毁林等；CCER碳汇项目：造林、森林经营、竹子造林、竹林经营、小规模非煤矿区生态修复等；FFCER：造林、森林经营、竹子造林和竹林经营；PHCER项目：森林保护、森林经营。其中：CDM项目全球注册总数66个，中国5个，分布在广西、四川和内蒙古。VCS项目全球146个，中国6个，四川、云南、江西、福建、内蒙古、青海各一个。GS全球33个，中国3个，内蒙、云南、广东各一个。自愿减排项目全国15个，广东、河北、内蒙古各3个，黑龙江2个，北京、江西、湖北、云南各1个。FFCER和广东碳普惠项目皆分布于福建和广东本省内。鉴于其他项目注册较少的实际情况，本次研究仅限于CCER林业碳汇项目。4.3CCER林业碳汇项目开发表3CCER林业碳汇项目的适用条件项目类型碳汇造林项目森林经营碳汇项目竹子造林碳汇项目竹林经营碳汇项目项目活动时间自2013年1月1日始土地利用类型无林地；非采伐和火烧迹地；无法天然更新成林；适宜树木（竹子）生长人为经营的中幼龄林符合国家规定的竹林；若出现散生乔木，乔木郁闭度不得达到国家乔木标准土壤类型矿质土壤；非湿地非湿地；若为有机土，须为满足特定条件的农地或耕地，且土壤扰动小于10%法律法规项目活动符合国家和地方政府颁布的有关法律、法规和政策措施；符合相关的技术标准或规程土地扰动土壤的扰动面积不超过地表面积的10%；每20年不超过一次；整地沿等高线进行生物量处理不移除原有的散生林木；不移除地表枯落物,不移除树根、枯死木及采伐剩余物除为改善林分卫生状况而开展的森林经营活动外，不移除枯死木和地表枯落物只收集竹竿、竹枝，不移除枯落物；

不移除原有散生林木人为火烧不采取炼山等林地清理方式，以及其他人为火烧活动（如计划烧除）活动转移不会造成项目开始前农业活动（作物种植和放牧）的转移4.4CCER林业碳汇项目开发程序依据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》的要求，林业碳汇项目开发程序如下：编制项目文本并公示制定开发方案项目前期评估编制项目文本并公示制定开发方案项目前期评估项目监测国家主管部门备案项目监测国家主管部门备案项目审定项目审定碳汇量签发项目碳汇量核证编写监测报告并公示并公示碳汇量签发项目碳汇量核证编写监测报告并公示并公示4.4.1选择咨询机构选择具有国内一流专家队伍、资金雄厚、林业碳汇项目开发经验丰富的技术咨询公司（简称咨询公司）并与其签订《林业碳汇项目开发服务合同》。4.4.2项目设计开发单位组织召开技术培训会，由咨询公司进行技术培训并布置收集、整理、提供碳汇开发所需要的各种数据及文件。咨询公司按照经国家主管部门备案的方法学的要求编制完成《中国温室气体自愿减排项目设计文件》（简称PDD）。4.4.3项目审定开发单位自主或授权咨询公司与经国家发改委备案且具有“造林和再造林”领域资质审定与核证机构签订《项目审定合同》。符合上述条件的审定与核证机构是：中环联合（北京）认证中心有限公司；中国农业科学院；北京中创碳投科技有限公司；中国林业科学研究院林业科技信息研究所；中国质量认证中心；广州赛宝认证中心服务有限公司等六家机构。审定机构完成PDD文审并在中国自愿减排交易信息平台公示与意见征集。审定机构及咨询公司专家到开发单位进行现场审定，开发单位按审定机构要求提供项目审定所需要的各种数据及文件。审定机构按照《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》要求编制完成并出具《项目审定报告》。4.4.4项目备案咨询公司辅导开发单位依据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》整理、编制、完成项目备案申报文件：项目备案申请函和申请表；造林作业设计或森林经营作业设计、项目核准文件或项目备案文件；项目环评审批文件；项目开工时间证明文件；PDD；项目审定报告。项目备案申请文件编制完成后报省政府主管部门，并由省政府主管部门转报国家主管部门。CCER主管部门组织专家对项目进行评审，咨询公司及审定机构对专家提出的问题进行答疑，咨询公司按主管部门（或机构）和专家意见备齐全部符合要求的申报文件，复审通过后开发单位获得项目备案文件。4.4.5项目监测咨询公司专家到开发单位指导收集、整理、提供监测报告所需数据及各种相关文件。开发单位完成监测报告所需数据的收集整理工作。咨询公司按《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》的要求编制、完成、出具各个监测期碳汇量的监测报告。4.4.6项目核证开发单位自主或授权咨询公司与经国家发改委备案且具有“造林和再造林”领域资质的审定与核证机构签订《碳汇量核证合同》。核证机构对监测报告文审并在中国自愿减排交易信息平台公示及意见征集。核证机构及咨询公司专家到开发单位进行现场核证，开发单位按核证机构要求提供项目核证所需要的各种数据及文件。核证构按照《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》要求编制完成并出具《碳汇量核证报告》。4.4.7碳汇量签发(备案)及交易咨询公司辅导开发单位制作完成碳汇量签发(备案)申请文件:碳汇量备案申请函；开发单位自主或授权咨询公司编制的监测报告；碳汇量核证报告。开发单位直接向国家主管部门申报碳汇量签发(备案)申请文件，国家主管部门组织专家进行评审，咨询公司及核证机构对评审专家提出的问题进行答疑，咨询公司按主管部门（或机构）和专家意见备齐全部符合要求的申报文件，复审通过后开发单位获得碳汇量签发（备案）文件。签发后的碳汇量由其所有方暨受益方在国家主管部门指定的交易平台按规定进行交易。4.5开发模式林业碳汇项目可采用下述开发模式：由项目业主全部投资，自主开发，承担全部开发风险；由专业技术咨询公司全部投资，承担全部投资风险，共享开发收益；由林权单位和提供技术咨询的单位共同投资，按比例承担风险，按比例共享开发收益。4.6碳汇项目的作用和特点 林业碳汇项目具有下述的作用和特点：作用广泛是实现林业生态价值、社会价值、经济价值三者相统一，将绿水青山转变为“金山银山”的有效途径；是精准扶贫、科技扶贫、产业扶贫、生态扶贫、永续脱贫的重要载体；是推进林区（林场）经济转型，实现全省森林面积扩大、蓄积增加、生态良好、环境优美、人民富裕美好愿景的重要动力。三不影响：不影响林木采伐、森林经营和林权变更。五权分置：使用权、采伐权、经营权、管护权、碳汇收益权等五权分置。金融属性：收益期较长，在项目期内（20—60年）的碳汇量逐年增加，碳汇价格逐年上涨。可提供保值、增值和资金融通等功能，还具有流动性、可存储性。林业生态补偿分析5.1定义与概念生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。生态补偿应包括以下内容：一是对生态系统保护（恢复）或破坏的成本进行补偿。二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化。三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿。四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。5.2现行政策性林业生态补偿方式近年来，国家层面的长期系统性林业生态补偿政策和工程主要有：天然林保护工程；退耕还林还草工程；三北防护林建设工程；草原生态保护奖励政策；重点生态功能区转移支付政策；在部分国有林区开展更新造林和中幼龄林抚育工程。这些生态补偿工程的资金均来源于中央财政，由各级林业主管机关组织实施。其他林业生态修复和生态建设的项目补偿由国家财政专项支出，国家和地方林业主管部门组织实施。海南省实施了上述一、二、五项和其他生态建设工程，并由省级财政补充了部分资金缺口。我国现行的林业生态补偿属政府补贴性质，标准低，金额小。森林管护5-20元/亩；中幼龄林抚育120元/亩；补植补造300元/亩；更新造林500元/亩。这些标准与实际作业发生的费用相差较大。以更新造林为例，当年要进行清林（割带）、整地（刨穴）、购买苗木、运输，植苗，后续五年内每年两次抚育（刀抚），在任何一个省份，500元的资金等补贴都远远不足。利用好林业碳汇项目开发交易等市场机制，是提高补贴标准、增加生态补偿的有效途径。5.3基于林业碳汇交易的生态补偿分析5.3.1林业碳汇量市场需求国内外购买林业碳汇的买家有三类：一是纳入试点地区管控的重点排放单位，二是投资人，三是环保自愿者，其中主要购买者是重点排放单位，用途为履约抵消。目前，国内各个试点地区均将林业碳汇纳入抵消范围，抵消比例见表4。全国碳市场正式交易后，仅发电行业每年配额量约30亿吨，如按表4中抵消比例中间值计算，约需1.5亿吨CCERs，而林业碳汇是CCER最优质的项目，市场需求巨大。表4各碳交易试点地区的林业碳汇抵消规定试点省市抵消比例地域限制时间限制北京不得超出当年核发配额量的5%本市辖区内项目获得的核证自愿减排量必须达到50%以上无天津不得超过纳入企业当年实际碳排放量的10%优选京、津、冀地区2013年1月1日后实际产生的减排量上海不得超过企业年度基础配额的1%无2013年1月1日后实际产生的减排量深圳不得超出当年核发配额量的10%无无广东不得高于企业上一年度实际碳排放的10%70%以上的CCER来源于广东省内项目无湖北不超过该企业年度碳排放初始配额的10%项目产生地区为长江中游城市群（湖北）区域的贫困县（包括国定和省定）未备案减排量按不高于项目有效计入期（2013年1月1日-2015年5月31日）内减排量的60%的比例用于抵消。已经由国家发展和改革委员会备案减排量100%可用于抵消。重庆不得超过审定排放量的8%无无5.3.2林业碳汇量市场供给林业碳汇项目开发在我国处于起步阶段，开发的成功案例很少。全国仅有3个获得碳汇量备案项目的碳汇量仅为187万吨二氧化碳/年。加快开发CCER林业碳汇项目，增加市场供给势在必行。5.3.3林业碳汇项目开发费用根据碳交易试点省市具体的林业碳汇项目案例，其分项和综合开发成本分析见表5。表5林业碳汇项目开发成本单位：万元项目总碳汇量（万tCO2）计入期(年)PDD费用审定费用监测费用核证费用合计单价(元/tCO2)顺义一期11.96202020604014011.71房山石楼15.1320202060401409.25房山平原5.55202020604014025.23丰宁千松坝92.5020302080601902.05合计125.142024206545152.54.88注：合计单价为加权平均数；合计费用为算术平均数，单位：万元；碳汇量单位：tCO2e；5.3.4林业碳汇量交易与补偿根据碳交易试点省市具体的林业碳汇项目案例，其碳交易价格、收益和基于林业碳汇可用于生态补偿金额的分析见表6。表6林业碳汇量交易收益与可用于生态补偿额项目总碳汇量(万tCO2)售价(元/tCO2)费用(元/tCO2)补偿(元/tCO2)总补偿（万元）顺义一期11.963611.7124.29290.51房山石楼15.13309.2520.75313.95房山平原5.553025.234.7726.5丰宁千松坝92.5036.732.0534.683208合计125.1435.554.8830.673,838.85.3.5海南省碳汇项目交易收益与用于补偿预测5.3.5.1假设条件:可开发面积：1,839万亩单位年碳汇量：0.5tCO2/亩单位碳汇量补偿：30.67元/tCO2单位面积补偿：15.34元/年亩5.3.5.220年计入期情景下：项目总碳汇量：1.84亿tCO2项目总补偿额：56.4亿元5.3.5.330年计入期情景下：项目总碳汇量：2.76亿tCO2项目总补偿额：84.65亿元5.3.5.460年计入期情景下：项目总碳汇量：5.52亿tCO2项目总补偿额：169.3亿元以上仅参考少数几个试点省市具体林业碳汇项目的数据计算，实际操作中，补偿额随交易价格、交易量的变化而变化。若每户林农拥有30亩以上林地，当单位减排量补偿价格达到70元/tCO2时，每户林农每年得到的补偿额将达到1,000元左右。5.3.6补偿对象林业碳汇项目收益可用于下述参与生态文明建设的补偿对象：林权人：国有独资或控股企业法人；国有事业法人；集体；个人；股份或合伙企业；项目业主：建设资金：包括造林、森林抚育、管护、样地所必需的设备、物资、材料、种子、树苗、劳务等经营成本，项目的管理、组织、施工、实施等费用；投资人（技术咨询费用投资人）：包括项目选择、实施方案、PDD编制、项目审定、项目监测、碳汇量核证等费用。5.3.7补偿流程服务合同项目业主实施方案基于林业碳汇交易的生态补偿流程图:服务合同项目业主实施方案审定、项目备案收集数据、编制PDD自愿委托审定、项目备案收集数据、编制PDD自愿委托监测、核证、碳汇量备案、签发完成生态补偿碳交易监测、核证、碳汇量备案、签发完成生态补偿碳交易

申请贷款量化股份项目备案基于林业碳汇交易收益增值的生态补偿流程图:申请贷款量化股份项目备案完成补偿交易股权分红产业获利产业建设完成补偿交易股权分红产业获利产业建设监测、核证、签发监测、核证、签发

对策及建议6.1组织机构建设要建立全省自上而下的林业碳汇开发及生态补偿管理机构，由政府主管领导任负责人，发改、财政、林业、农业、环境、金融等部门参加，形成合力，统筹谋划。6.2法制体系建设建立健全省级林业碳汇项目投资开发交易有关的规范性法规和政策体系；制定和发布财政、税收、金融等方面的支持性政策文件。6.3专业能力建设一是责成有关部门采用多种方式对全省林业碳汇相关的政府职能人员、专业技术人员、市场交易人员、碳金融工作人员、林业碳汇项目建设人员、第三方审定与核证机构人员、技术咨询服务人员等进行专业培训，提高全省林业碳汇产业人员的理论水平和业务能力。二是支持大专院校和科研单位开展林业碳汇方面的研究，特别是加强针对热带雨林和经济林等海南特有林业碳汇的科研力量，同时积极主动开展海洋碳汇方面的研究，以高质量的科研成果增加海南省在碳汇方面的话语权。6.4项目开发建设鉴于海南省存在林业碳汇资源相对较少且分别归属五十多万个林权人、每个林权人难以单独开发碳汇项目的实际状况，宜综合考虑林业碳汇项目的开发时限、开发规模、开发收益等因素。建议海南省按林权人隶属关系和地域整合组织林业碳汇项目的开发。6.4.1省属国有林场由省林业厅授权委托原有或新设国有独资企业作为项目业主暨申报方，所属各林场自愿委托该企业开发林业碳汇项目。6.4.2市（县）辖区内国有、集体、个人林权单位由市（县）政府授权委托原有或新设国有独资企业作为项目业主暨申报方，所属各林场及辖区内集体、个人林权单位自愿委托该企业开发林业碳汇项目。鉴于林业碳汇项目开发周期长、投入多、风险大，林权人众多且很难达成投资开发意向，现行林业碳汇项目开发模式中存在林权人直接支付技术咨询费用存在较大投资风险，共享开发收益模式将导致林权人应得利益大大减少等问题，建议海南省各级政府对项目开发给予资金支持，或由政府指定项目业主垫付技术咨询费用、技术咨询单位承担全部开发风险（开发失败需返还已收费用本息）、提高开发收益的模式（与共享开发收益模式相比增加20%以上收益）开发林业碳汇项目，实现早开发早收益的目的。6.5综合服务平台建设建议海南省政府组建综合服务平台，提供以下四方面服务：一是信息服务，介绍省内外林业碳汇资源和项目开发及国内外有关碳市场建设和交易情况；向林权单位推荐介绍一批实力强、业绩突出的碳资产公司，并提供相关的咨询服务；二是交易变现服务，委托省内外的碳资产管理公司在省内林业碳汇项目开发业主与国内排放配额试点单位及碳资产经营公司之间建立联系。为CCERs持有者变现和交易提供服务；三是金融服务，与国家林业和草原局以及农业农村部的主管部门及国家开发银行、农业发展银行，建设银行等金融机构建立工作关系，依据这些部门和机构下发的文件精神，为林业碳汇项目业主及其他投资者投身林业生态建设和林业产业项目提供融资服务；四是担保服务，现行金融政策，尚无碳汇项目融资的详细规定，以上林业碳汇项目融资都需要信用评级在AA级以上的公司为其担保。海南省可参照其他省份的做法，由省政府主管部门出面协调几户国有林业单位，以其拥有的林权出资，成立海南省林业产业发展担保有限公司，为符合投资条件的包括林业碳汇项目开发融资在内的林业生态建设和产业发展项目提供担保。6.6交易平台建设习近平总