行政强制措施研究

行政强制措施研究摘要行政强制措施是行政机关为了实现管理目标而采取的行政手段，作为外国行政强制手段的一种，其地位和作用具有不可替代性。根据我国行政强制法之规定，行政强制措施不只是学术研究领域达成了初步共识，而且实践中也具备了一定的法律依据。行政强制法实施至今，各种不确定因素影响较大，行政强制制度也因此而暴露出很多的问题与弊端。本文以真实案例作为切入点，对国内行政强制制度和措施存在的问题进行分析，明确其具体概念以及相关特征，对行政强制措施的基本性质和基本标准进行全面阐述。最后，对行政强制措施的具体程序价值以及内容等进行全面分析，然后提出相应的完善措施和建议。关键词：行政机关行政强制措施主体程序目录TOC\o"1-2"\h\u3854引言 1231531行政强制措施概述 1287242行政强制措施的设定 751362.1必要性 7210562.2立法权限 2201853行政强制措施的主体 8220833.1主体基本要求 882763.2法定主体分析 8228804行政强制措施的程序 9327524.1程序价值 943124.2程序内容 990324.3完善行政强制措施程序 525521结论 错误!未定义书签。后记 69661参考文献 6引言2018年11月，某市交警人员执勤过程中将脱保车辆依法扣留，违法者因此撒泼耍赖甚至恶意挑衅和威胁，然而交警在处理案件时依然非常的冷静、不畏，而且依法严格执法，被公众成为教科书式的行政执法。从实践来看，虽然该种教科书式的执法值得点赞，但是该种执法并非常态，实践中依然存在着暴力执法以及强行扣押等执法行为和违法违规现象。之所以原本应当所谓常态的交警执法能够引起热议和点赞，不只是交警执法时依法办案、尊重人权，更重要的是其在办案过程中有理有节，采取的行政强制措施有理有据，严格按照法定程序办案。自2012年违规行政强制法正式颁布至今，整体上有效解决了传统行政强制工作散、乱、软等不良现象，并且采用了框架式法律形式进行统一规定，对设定权以及实施程序进行了统一，行政强制效果得以增强，有效促进以及保障了行政管理目标得以实现。在行政执法过程中，行政机关采取强制措施时对相对人采取一定的物理手段，采取强制手段支配当事人的人身和财产权益。面对日益膨胀的行政职权，行政机关在行使强制措施时的频率也在不断的提高，而且出现的相关问题也暴露出来，矛盾突出。目前来看，为数不少的行政机关在行政执法时对强制措施的认定、主体以及设定和程序等方面存在一定的问题，需深入分析研究才能有效解决问题。1行政强制措施概述就概念而言，我国行政强制法中做出了明确的规定，即行政机关为了制止违法行为以及防止损毁证据和避免发生危害发生等，对公民依法实施的限制行为，具有暂时性。其立法影响具有持续深远性，立法概念已被学界接受。就行政强制措施而言，其特点如下：首先，强制措施具有暂时性。基于时间维度进行考察，其与吊销、罚款等行政处罚有所不同，只是暂时剥夺相对人的人身或者财产权利，在某一个时间区间范围内对当事人采取限制措施，当该时间区间已过，则行政机关就必须主动恢复原来的状态。比如，工商管理部门对某酒厂不合格的产品进行扣押，在此期间限制了酒厂经营者对产品的使用，当扣押期限届满时再作出处理决定，或违法没收，或合格归还。其次，强制措施的限权性特征。限权性是行政强制负担性的细化，强制措施并非授益性行为，其往往带有一定的损害性，该损害与行政处罚不同。行政强制措施的限权性主要体现在内容和空间层面上，犹如坐标系一样，将全面表述强制措施的内容。值得一提的是，限制不等于剥夺，其意味着还有少量不可利用的状态。比如，冻结存款、罚款二者不同，前者是行政强制措施，而后者则为行政处罚，对当事人的所有权采取了剥夺处罚。再次，强制措施的可恢复性特点。行政强制措施还具有一定的可恢复性，这一特点是基于前两个特点。暂时性对当事人的权利进行限制，为可能恢复原来的状态提供了可能性。如果永久剥夺，则不可能再恢复。比如，法定种类中的其他强制措施，行政机关需考虑如果实施完毕是否能够恢复到事前水平，恢复过程的成本是否合理等。恢复与重构不同，其本来就存在，恢复对象与原来一样。比如，行政机关将丧失人的汽车扣押，期满后因其他原因而无法返还给当事人原来的汽车；实际上就等于没收了财物，剥夺了其对原汽车的所有权，换言之就是变相处罚，不再是严格意义上的强制措施。最后，从属性特征。行政强制措施还具有一定的从属性，这是延伸于保障性特点，主要是为其他行政行为提供服务和保障，为制止违法以及防止证据毁损和避免危害等。比如，对当事人拘留而限制其人身自由，为避免危害扩大查封、扣押财务，主要是为了后续工作的顺利进行。2行政强制措施的设定2.1必要性行政强制措施的设定意味着公民的人身自由或者财产权利受到限制，同时行政机关法律赋予的权力也扩张。设定行政强制措施，具有一定的必要性，其主要表现为是否应当设定强制措施、强制力大小以及执行主体等。例如：卫生局在非典期间，对疑似病例进行强制隔离，使得患者短暂的失去了对自身人身自由的处分权，只能服从国家的强制安排。这一做法虽然限制了公民的人身自由，但目的是为了保护公民的生命安全，其结果多公民更为有利。再如，税务局通知银行冻结涉嫌逃税的某公司账户，某公司暂时的失去对其账上存款的支配权，同样受到了国家的强制性限制，无法转移其账户上的资产。这样做可以更好地保护国家或债权人的利益，防止公司损害国家及公民的利益。从政体层面来讲，全国人民代表大会作为最高立法机关，同时也是权力机关，有权设计行政权。对于设定权而言，其主要是关于强制权存在、实施以及大小等方面的权力，创设和安排强制权力的只有立法权。首先，设定层面上表现出法律优先性。法律设定行政强制措施，无法律规定则就不存在强制措施。其次，设定时不超过各自权限，对于不同立法机关而言，根据权限设定强制措施，最后，法律优先性。如果法律已规定了行政强制措施的条件、对象以及种类等，则行政法规以及地方性法规不可扩大规定。对于设定科学合理性而言，除应当满足合法性外，还应当严格遵循保障制度，具体表现在两个方面。一是事先，即听取说明理由以及意见；二是，事后，对社会反馈进行评估。基于此刻让广大公民以及群体等对行政强制措施的设定必要性影响发表个人的一些观点和看法，并且增加行政强制措施设定的可接受性。行政机关通过事后评估以及接受社会反馈，全面考虑行政强制措施设定的必要性。2.2立法权限对于行政强制措施而言，其设定过程中的立法权限是指基于行政强制法，作为法律体系中的组成部分的法律法规以及地方性法规等是否可以设定强制措施。就行政强措施权限而言，行政强制法体现了两个基本原则，一是设定层面的法律优先，二是规定的法律优先，其依据为行政强制法。从立法话外音而言，经济特区的相关法规以及自治条例和规章、规范性文件等，一律不可设定强制措施。行政强制法《中华人民共和国行政强制法》第11条：《中华人民共和国行政强制法》第11条：“法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。”3行政强制措施的主体3.1主体基本要求行政强制措施主体的确定，直接关系着很多问题，比如辅警是可以采取行政强制措施等。当设定了一个行政强制措施以后，应当依赖主体实施行政权力方可实现理想与现实之间的有效衔接。对于主体而言，其主要是基于行政强制法之规定，由立法机关具体设定，然后以个人名义实施强制措施，同时独立承担相应的责任。其一，其必须是行政主体。从行政法学理论层面来讲，定义行政主体时应当依法体现其行政职权，以自身名义实施行政权并独立参与行政诉讼胡建淼：《行政强制法论》，北京：法律出版社，2014年，249页。胡建淼：《行政强制法论》，北京：法律出版社，2014年，249页。3.2法定主体分析就法定主体而言，其主要是指合法拥有强制措施权并且以个人名义能够独立承担相应责任的组织。行政强制法规定了三类不得委托且享有强制措施实施权的主体，即由法律法规设定的行政机关、法律法规授权管理公共事务的组织，同时还包括相对比较集中的行政处罚权机关。对于第一类法律法规授权的行政主体，即人民政府和工作部门，比如公安、土地以及环保和工商等机关；第二类法定主体并非真正意义的行政机关身份，也不是立法机关、司法机关，而是从事公共管理事务职能的相关组织，比如企事业单位和各类社会团体等。对于该种类型的法定主体而言，其由法律以及行政法规授权，如果将行政强制法、行政处罚法以及行政许可法进行对比分析，行政强制中授权规定最为严格，而行政处罚以及行政许等均可由法律以及法规授权，行政强制范围缩小，仅有法律以及行政法规有权授权。这体现了立法层面的慎重性，同时也是对公民的人身和财产权利给予的尊重。就第三类主体而言，其有以下限定。首先，具备集中行政处罚权，由国务院或经其授权的相关政府设定全部或部分行政处罚权，然后集中到某个行政机关进行统一行使。从本质上来讲，此类行政机关具有相对集中的强制措施实施权。其次，行政强制措施的实施必须跟随相对集中行政处罚权。其中，后者是前者的基础，而前者因后者改变。比如，人身自由限制措施只能由公安机关实施。行政处罚法中对其进行了明文规定，并且限制了人身自由的处罚权仅由公安机关统一行使。最后，准确把握强制措施以及行政处罚关联性。一方面要避免牵强附会，另一方面也不能过于狭窄。4行政强制措施的程序4.1程序价值所谓行政程序价值，即行政程序对主体需求的满足，其中包括工具性与目的性两种价值。对于工具性价值而言，其主要是指为确法定权利以及义务的顺利实施，为实现实体公正目的而体现出来的价值。程序性价值即行政程价值，其不基于行政实体而体现的独立价值。行政程序目的性价值蕴含着自由、正义以及效率方面的追求，广大人民群众能够体验到的最深刻感受应当是上文所述的教科书式执法，相对人可以感受到被尊重的人格以及得到理性以及平等性对待，增加对行政强制措施实施的正确理解，并且体谅广大执法人员和增加他们对被实施强制措施的接受性。整体而言，其目的性价值使得行政机关以及相对人之间能够良性互动，使官民之间能够形成更为融洽和谐的关系。4.2程序内容行政强制法采用专章形式对强制措施的程序进行了规定，即一般与特殊两种程序，特殊程序包括查封、冻结和扣押等。上述两种程序之间的关系密切，其中一般程序应当包括特殊程序，特殊程序应当遵循一般性程序。一般性程序是原则，而特殊程序是补充和例外。对于一般程序而言，行政强制法有详细规定，实践中需注意如下问题。除紧急情况下必须采取强制措施外，其他都应当走法律程序。何为紧急情况下？我列举了下述这个真实案例予以说明：杨某系严重精神疾病患者，在车来车往的大街上光着身子跑来跑去，追打行人，此时，卫生局工作人员如果来不及经过批准，可以立即将其送入制定医院强制治疗，事后再补办手续。这种强制治疗即针对人身的行政强制措施，该措施是紧迫的、不可拖延的，但在强制治疗的同时应当当场或在实施后立即通知家属。换言之，在非紧急情况下，行政机关相关人员必须经本机关负责人批准，然后方可向当事人交付书面文书，文书内容应当包括名称、基本信息以及强制措施的具体类型和期限等；同时规定至少由2名执法人员共同执法，并且需满足正当程序中的回避要求，有执法资格。4.3完善行政强制措施程序行政强制法体现出谦抑的理念，行政强制措施的设定及其实施都适当和必须，对于可采取的强制手段措施之外的手段可进行预期，否则不得设定以及实施行政强制。在行政强制法中也体现出立法机关对强制权谨慎态度。对于行政强制措施而言，其代表国家对行政相对人采取强制权和强制措施，对行政相对人关系密切的财产和人身权利限制，事实上会产生一定的威胁与损害。执法机关需增强谦抑理念，确保行政强制法立法目的的实现，确保行政相对人的权益能够得以实现。思维理念是行为的指南，树立谦抑理念以及符合服务型政府建设需求也体现出执法为民的理念。行政机关与司法机关不同，其应当对违反管理秩序行为进行及时和主动的处理；基于对社会复杂性以及多变性的考虑，行政机关并非精力无线，无法对任何情况都做的面面俱到。通过立法的形式规定强制措施程序是为了能够有效维护管理秩序，并且给广大人民群众提供安全稳定的环境，体现出一定的工具性。对于近年来媒体上报道的各种教科书式的执法活动，不仅是因为行政执法机关的理念转变、执法水平的提升，而且还在于现代新媒体时代背景下的监督管理。广大公众拿起摄像机、智能手机即可随时对执法人员的行为进行拍照记录，然后上传到公众平台并快速传播出去，增强了社会公众舆论监督。然而，在每次执法过程中不可能有社会公众参与监督，对于不规范的执法更需要完善社会监督机制。笔者认为，无责任的法律就等于无法律，有权才有责，应当对用权过程进行监督。行政机关和工作人员可能受责令改正以及复议和行政赔偿的影响，金融组织机构也可能会受到责令改正以及行政处分和处罚等责任。整体而言，任何一个公权力实施者都不可能游离于法律法规之外，彼此加强法律监督管理，对违法行政者不仅要纠正制止，情节严重者还应当由有关机关进行严肃处理。现阶段对于日益膨胀的行政权力机关，除加强组织内部监督管理，还应当积极探索新的监管模式，比如检察机关介入其中，作为行政监督主体，对公民人身以及财产权益采取的制措施进行法律监督宋国涛、杨磊：《诉讼外行政强制措施的检察监督制度构建研究》，《学习论坛》，2018年第2期，第92-96宋国涛、杨磊：《诉讼外行政强制措施的检察监督制度构建研究》，《学习论坛》，2018年第2期，第92-96页。结论综上所述，行政强制法的制定及其实施全面推动了行政法学理论的发展，而且还明确了行政强制不能等于强制措施与强制执行，有利于法学理论与行政实务之间的相互融合。基于行政强制法，国内行政强制领域并非一片混沌，不仅是法律、学术的认知与同步，行政强制实施也得以统一。以最高院第90号指导案例为例，车辆拒不礼让行人处罚。在贝汇丰诉海宁市公安局交通警察大队道路交通管理行政处罚案中，裁判的要点的礼让行人是安全文明驾驶的要求。公安交管部门对不礼让行人的驾驶员依法进行行政处罚，法院对此应当予以支持。基本案情：贝汇丰（原告）诉称其驾驶浙的汽车靠近人行横道时，行人已停了下来，不属于“正在通过人行横道”；其是在确保通行安全的基础上不停车让行而直接通过人行横道，不应当被行政处罚；海宁交警大队按照简易程序做出处罚决定不合法。贝汇丰请求撤销海宁交警大队的行政处罚决定。海宁交警大队称：行人已先于原告车辆进入人行横道并正在通过，车辆应停车礼让行人；若行人停在人行横道上，驾驶员可以示意行人快速通过，如果行人不走，机动车才可通过，否则就构成违法。本案中对贝汇丰作的行政处罚事实清楚、证据确凿，适用法律正确，请求判决驳回求诉请。人民法院经审理查明，涉案车辆遇行人通过人行横道时没有停车让行，交警大队的行政处罚合法，驳回了贝汇丰诉讼请求。贝汇丰不服，上诉至中级人民法院，二审判决驳回贝汇丰的上诉，维持原判。本案的焦点在于贝汇丰驾驶机动车行经人行横道时遇行人正在通过而未停车让行，海宁交警大队根据贝汇丰的违法事实，依据法律规定的程序在法定的处罚范围内给予行政处罚。我认为，本案中海宁交警大队做出的行政强制措施之所以与原告不符，主要是因为近年来随着行执法力度的不断加大，依然存在着行政强制措施甄别方面的问题。为此，在行政法以及行政强制措施完善过程中，应当熟知强制措施核心，并且辅以认定标准，才能够顺利认定识别，规范行政权以及保护行政相对人的权利。在设定行政强制措施时应当符合必要性，坚持在规定和设定上的法律优先；强制措施的具体实施主体也应当是适格法定主体，行政强制措施程序的工具性与目的性价值二者不可偏废其一，需从多角度进行系统性完善其程序。后记行政强制权在行政机关实现预期行政管理目标中发挥着非常重要的作用，而行政强制措施作为行政强制制度中重要的内容，具有不可替代的地位。本文写作过程中采用文献分析法，在收集查阅大量关于行政强制措施著作和文献资料的基础上，了解了目前的研究现状和发展趋势，通过网络、图书馆、和各大知名网站获取了行政强制措施制度完善的应对策略资料，为本研究提供了理论支持和指导。同时，还通过查阅研究国内外不同国家对行政强制措施制度的发展状况和最新研究成果，按照“取其精华、去其糟粕”的原则，结合当前国内现状进行借鉴，为本文的