后脱贫攻坚时代贫困治理的热话题与冷思考

后脱贫攻坚时代贫困治理的热话题与冷思考【摘要】贫困治理是世界各国推进现代化进程中的一个永恒课题。后脱贫攻坚时代，相对贫困取代绝对贫困依旧是我国发展的主要突出问题。在扶贫减贫防贫同步推进的贫困治理过程中，常规性减贫与制度性治理将成为新战略。作为一项长期任务，缓解相对贫困需要分阶段逐步解决，需要建立长效识别检测机制、长效联动协作机制、长效保障机制与长效动力机制“四位一体”的解决相对贫困的长效机制。【关键词】后脱贫攻坚时代相对贫困长效机制【中图分类号】【文献标识码】A贫困治理是我国一项正在开展并将长期进行的伟业。今年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出，贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，脱贫攻坚目标任务接近完成，解决区域性整体贫困和全面建成小康社会目标任务即将实现，也意味着我国贫困治理即将进入后脱贫攻坚时代。2020年后，52个未摘帽县全部摘帽后是否就意味着贫困的终结？若不是，贫困发生了哪些新变化？新时代新语境下扶贫减贫防贫的贫困治理战略是否客观上需要调整？如何构建解决贫困的长效机制？上述相关问题呈日益活跃之势并逐渐成为学者们关切的热话题，这更是需要冷静思忖和客观回应的问题。一、相对贫困取代绝对贫困，贫困问题依旧是中国发展的主要突出问题“贫困”是一个老生常谈的名词，但要对贫困概念作一个恰当的界定并非易事。贫困也是一个具有时代性和语境性的概念，不同国家、不同时代的贫困问题是不一样的。不过，把满足人民日益增长的美好生活需要作为减贫扶贫防贫的贫困治理目标则是永恒的。目前，对贫困类型的常见划分有：绝对贫困与相对贫困、传统贫困（单一物质贫困）与新型贫困（多维度非物质贫困）。按照近年来脱贫攻坚不断取得的阶段性成就，年末现行标准下农村贫困人口如期脱贫摘帽只是时间问题，届时冠以“绝对贫困”之帽的贫困在我国将被彻底摘掉并退出历史舞台，这将是人类反贫困史上的一个重要里程碑。但是，在后脱贫攻坚时代，贫困将会站在一个新的起点上披上“相对贫困”的外衣重新呈现并将继续长期存在。换言之，长期困扰中国农村原发性绝对贫困的消除并不意味着贫困问题在中国的消逝和终结。正如习近平总书记指出，“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”。2020年后，贫困将会演化为一个以转型性的次生型贫困和相对贫困为主要特点的新阶段，贫困的形态将实现一个由绝对贫困转向相对贫困、由生存性贫困（“生存的正义”）转向发展性贫困（平等的正义）、由物质贫困转向非物质贫困、由传统贫困转向新型贫困、由农村贫困转向农村深度贫困地区和特殊人群贫困与城市贫困并重等多维度转变。总之，只要经济社会在发展过程中，贫困问题在任何社会都永远不会消失。在一个以相对贫困为主要形式的新型贫困阶段，贫困问题依旧是中国发展的主要突出问题。因为相对贫困植根于新时代的我国主要社会矛盾之中。易言之，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”必然会孕生相对贫困以及其他新型贫困。正如教育、社会地位、社会财富、发展机会、社会公共服务获得上的不平等、不均衡一定会个体之间、群体之间形成客观上的差异性和主观上的相对剥夺感，这本身就是相对贫困的题中之义。此外，中国的经济社会发展正面临一系列新变化，尤其是老龄化的加速与新型城镇化的逐步推进，这将使贫困问题呈现新特征。二、常规性减贫与制度性治理将成为以扶贫减贫防贫助贫为特点的相对贫困治理的新战略中国的扶贫事业和扶贫工作起步于农村的减贫。目前对中国减贫战略与政策的回顾与梳理，主要有70年说、40年说、20年说等主流观点。每一种观点内又有不同阶段划分。这些学术上的探索与争鸣和回顾与总结为我们更加清晰、全面认识中国扶贫减贫历程以及规划后脱贫攻坚时代下扶贫减贫战略提供了“历史镜像”。当然，随着后脱贫攻坚时代的日趋临近，学者们对2020年后扶贫减贫新形势与新挑战研究后提出了一些“新战略”。汪三贵等人（2018）提出2020年后“应推动反贫困走向城乡一体”的观点；魏后凯（2018）研究认为，研究制定2020年后中国减贫的新战略着重考虑把农村减贫与乡村振兴有机结合起来，全面统筹城乡贫困治理；李小云等（2020）认为，2020年后农村减贫战略框架将由“扶贫”向“防贫”转变，等等。不管是学人的理论判断，还是实际的客观状况，2020年后，我国将开启中国特色社会主义现代化强国建设的新征程，我国也将进入贫困治理的新阶段。在新的历史阶段，我国的扶贫减贫将面临着三大战略任务：一是建立可持续的相对贫困缓解或解决的长效机制。相对贫困无法从根本上消除，只能逐渐缓解，这就意味着2020年后的扶贫工作将从“攻坚战”转为“持久战”、“阵地战”。从这个意义上讲，应对相对贫困无法采用脱贫攻坚的形式，需要建立缓解相对贫困的长效机制。二是统筹农村减贫与日益凸显的城市贫困治理问题。面对市场经济、新型城镇化、数字经济、信息社会和消费社会的新形势，必然会出现有别于传统贫困的“新贫困”，有别于传统穷人的“新穷人”，并且将越来越成为贫困领域的新常态。新常态需要常规性的减贫战略，而不再是以往的集中式减贫策略；三是同步推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。中国70年的扶贫历史，取得了减贫领域的“社会奇迹”，探索形成了具有中国特色的扶贫开发道路和成熟制度化扶贫体系。在后脱贫攻坚时代，国家基于巩固脱贫成果和破解不平衡不充分发展的考虑，提出乡村振兴战略，这是一个兼顾减贫、扶贫、防贫与发展的长期过程，在客观上需要贫困治理摒弃“动员式治理”而转向“制度性治理”。依据上述分析，我国扶贫减贫和贫困治理战略应实现五个方面的重点转变：一是目标由消除绝对贫困转向缓解相对贫困；二是方向由农村转向城乡并重或统筹城乡贫困治理；三是重点由集中式区域性整体贫困治理转向以深度贫困地区和特殊困难群体（农民工群体、城市低保群体、老年人儿童、懒汉、光棍等）为主；四是动力主要是外力嵌入型力量转向内生动力与外在帮扶力量并重；五是由“扶贫”为主转向“防贫”。如果说，面对集中连片与区域整体性的绝对贫困脱贫攻坚目标任务，采取“动员式治理”是一种行之有效的战略和政策的话，那么在应对呈现新特点的相对贫困，常规化的制度性治理则是应有选择。三、中国共产党领导的分阶段的“四维一体”贫困治理机制将成为建立解决相对贫困长效机制的政策体系党的十九届四中全会首次提出：“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。首先要对相对贫困概念及产生缘由有一个相对准确的认识。联合国开发署《1997年人类发展报告》把贫困描述为，人们的寿命、健康、知识、参与、生活条件等基本条件得不到满足，限制了人们的选择。阿马蒂亚·森在他的《贫困与饥荒》中提到，除粮食生产外，包括个人在社会经济结构中的地位、社会生产方式、社会保障和就业权利在内的综合权力关系，也可以导致贫困。在我国，相对贫困是一个更为宽泛的概念，必须要站在新时代的主要矛盾是“社会的”而非经济发展或物质文化的判断高度上加以认识和理解：一是一定要依据“人民美好生活需要”来制定它的界定标准，不能仅凭借收入等物质标准来衡量，还必须要纳入政治、社会、文化等标准；二是“人民美好生活需要是日益增长的”决定了相对贫困是一个历史的、动态的概念；三是发展的不平衡不充分决定了相对贫困又是一个相对的、多维的概念。区域之间、城乡之间的标准不是同一标准。有学者将相对贫困分为转型贫困、流动性贫困、多维贫困、发展性贫困、结构性贫困及特殊群体贫困六种类型，也有学者认为全面建成小康社会进程中由传统贫困演化出来知识贫困、精神贫困、隐形贫困及代际贫困四种新型贫困类型。综上可知，相对贫困是一个集经济、政治、文化、社会乃至生态等多因素为一体的新型贫困形态，更强调一种通过社会比较产生的主观层面的相对剥夺感受。总结新中国70年反贫困的经验，对于应对相对贫困，建立缓解相对贫困的长效机制具有深远意义。一是坚持党的全面领导、统揽全局、协调各方、超强动员、全员执行的政治优势和制度优势是我国扶贫减贫工作取得伟大胜利的根本保证。在后脱贫攻坚时代，发展的不平衡不充分必然会造成相对贫困、相对落后、相对差距的长期存在。相对贫困治理必将是一项长期的系统工程。这是一场与相对贫困斗争的持久战，必须要始终不渝地坚持党的领导的核心作用。二是创新体制机制是扶贫工作从一个胜利走向另一个胜利的根本途径。70年的扶贫史，特别是改革开放后40年的扶贫历程，通过体制机制创新，扶贫工作不断向深层次发展，有力促使了扶贫要素间的有效配置和优化升级，释放出不竭的减贫动力。党的十八大以来，形成的“五级书记抓扶贫，党政一把手负总责”扶贫组织机制，专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“大扶贫”格局机制，驻村扶贫工作机制等，为打赢打好脱贫攻坚战奠定了结实的制度保障。缓解相对扶贫是一项长期任务，需要分阶段的逐步解决。需要从识别检测、联动协作、政策保障、驱动动力等方面构建解决相对贫困的长效机制：一是建立健全多元价值取向相对贫困的长效识别检测机制。贫困不仅是收入问题，教育、医疗、健康、居住和生态环境等问题往往与贫困互为因果。因此，要改变单纯以人均收入为指标的相对贫困测度和认定标准，坚持以具有深厚马克思主义“人的自由全面发展”意蕴的“多元价值取向”标准，实现其与社会环境、自然环境、人文环境的和谐发展，确保贫困治理的可持续性和整体增益性，确保由实现农村贫困群体基本“生存的正义”转向实现群体、区域和代际间的“公平的正义”。二是建立健全治理主体、对象与区域有机结合的长效联动协作机制。首先，建立政府、社会、市场、贫困人口联动协作机制，形成“政府主导、市场介入、社会参与、贫困人口响应”多元主体力量有机结合的相对贫困治理体系。其次，建立健全城乡一体的联动协作机制。后脱贫攻坚时代，贫困主要包括农村深度地区贫困、特殊人群贫困与城市边缘人口贫困，表现为非整体性的散点化为主。全面统筹城乡贫困治理，解决目前城乡扶贫体系割裂的问题。重点解决教育、卫生、住房等城乡公共服务均等化问题，缓解公共支出偏差，同时整合城乡扶贫机构或重新设立新部门，实现扶贫管理体系一体化。最后，建立区域联动协作机制。解决相对贫困不仅仅要满足贫困人口最基本的生活需要，还要缩小其与社会平均生活水平的差距，解决发展不平衡的问题。三是建立健全发展式扶贫与保障式扶贫并举的长效政策保障机制。不管是减贫还是扶贫，其根本是发展。发展必然形成竞争，竞争则导致分配不公现象，呈现“富者愈富，贫者愈贫，强者愈强，弱者愈弱”。为此，首先，在发展式扶贫机制方面，要建立产业升级优化、多元产业发展与产业融合机制，推动贫困人口与新型农业结构相融合，促进小农户与现代农业有机衔接，探索小农业发展；要建立能力建设机制与就业提升机制。就业是减贫的核心要素，能力是就业的保障与先决条件。具体是要建立贫困人口职业技能培训机制、贫困人口创业政策扶持和技术支持机制。其次，在保障式扶贫方面，要建立健全解决相对贫困的制度保障体系，从制度层面保障人民群众的基本公共服务水平；建立解决相对贫困的城乡一体化社会保障体系，切实实现“共建共治共享”治理理念。四是建立健全嵌入式扶贫与内生式扶贫相结合的长效动力机制。首先，建立解决相对扶贫与乡村振兴的有机衔接机制。2020年中央一号文件提出，要将解决相对贫困纳入乡村振兴战略统筹安排，建立长短结合、标本兼治的解决相对贫困与乡村振兴统筹衔接机制，推动二者在理念、规划、产业等方面的有效衔接。注重产业扶贫与产业振兴、就业扶贫与人才振兴、生态扶贫与生态振兴、教育扶贫与文化振兴等之