如何理解“十五五”规划建议对财政的部署安排

一、十五五规划建议财政相关内容的三大特点整体上看，十五五规划建议对财税的部署安排，既体现了当前国内外经济形势对财政政策及财税体制提出的新要求，又延续了二十届三中全会确定的财税体制改革要求。与十四五规划建议比较，可以发现十五五规划建议财政相关内容呈现四大特点。一是财政作为国家治理的基础和重要支柱的角色越发重要，在稳增长、增动力、惠民生、防风险等方面将发挥显著作用，其在五年规划中的分量也越来越重。十五五规划建议中关于财税的部署安排贯穿始终，既在提升宏观经济治理效能部分，专门部署了十五五时期财政政策和财税体制改革的具体方向，更是在科技创新、收入分配、提振消费、扩大投资、全国统一大市场建设、乡村振兴、人口高质量发展、绿色转型等重点领域和关键环节中，明确提出了要加强财政或税收相关支持。比如在加快形成绿色生产生活方式中提出落实促进绿色低碳发展的财税、金融、投资、价格、科技、环保政策；在坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点中提出完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享。相较而言，十四五规划建议中的财税体制改革包含在建立现代财税金融体制之中，并未单独成段，并且规划建议的其他部分相对更少涉及财政或税收。二是明确提出发挥积极财政政策作用，在中长期体制改革之外更加强调财政政策应对短期风险挑战、维护经济社会稳定的作用。历次五年规划建议对财税的要求基本侧重财税制度改革，偏中长期，较少涉及短期政策方向；而十五五规划建议提出强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策，相应地对财政提出要发挥积极财政政策作用，在持续稳增长、稳就业、稳预期中发挥重要作用。这种安排主要是源自十五五期间的内外部形势发生了重大变化，当前国内经济有效需求不足新旧动能转换任务艰巨，大国博弈、地缘政治等不确定难预料的因素明显增加。由此财政政策要因时因势而动，在扩大总需求、应对经济社会风险、促进科技自立自强、推动城乡融合发展等方面发挥出更大作用。三是财政投资于人、提振消费的色彩更加浓厚，大国财政的民生财政属性更加凸显。十五五规划建议中财政相关内容，民生财政被提到更加重要的地位。十四五规划建议提出增强国家重大战略任务财力保障，十五五规划建议则增加了基本民生，即提出强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。在其他部分都明显体现出对居民部门、对提振需求的高度重视，这在理念上与过去相对重视企业部门、重视投资发生了重大变化。十五五规划建议提出合理提高公共服务支出占财政支出比重增加政府资金用于民生保障支出提高民生类政府投资比重发挥育儿补贴和个人所得税抵扣政策作用，有效降低家庭生育养育教育成本等具体举措，明确传达了十五五时期财政将在增加民生财政支出规模及占比、降低居民和家庭负担等方面重点发力，解决社会普遍关注的教育、医疗、养老、养育等领域存在的民生痛点，全面提升居民的幸福感和消费能力。四是财政相关政策或改革部署的目标更加明确，政策导向清晰，政策可执行度更强，有利于稳定预期。一方面，十五五规划建议中的财政相关内容总体服务于促动力（内需主导、消费拉动、内生增长）和稳发展（持续稳增长、稳就业、稳预期）两大层面，实施更加积极的宏观政策明确传达了十五五时期我国将继续实施更加积极的财政政策的信息，总体目标明确，政策导向清晰。另一方面，重点领域财政相关政策部署可执行度高，政策重点突出，政策抓手比较具体。例如，明确提出了支持高新技术企业和科技型中小企业发展，提高企业研发费用加计扣除比例，比十四五规划建议中鼓励企业加大研发投入更加具体；在提振消费部分，十五五规划建议明确提出合理提高公共服务支出占财政支出比重加大直达消费者的普惠政策力度等措施，扩大投资部分则提出提高民生类政府投资比重的目标，十四五规划建议中的相关表述则较为笼统。用相对清晰的政策指向取代了较为模糊的政策表述，不仅明确了十五五时期财政发力的着力点和重点抓手，还有利于引导微观主体政策预期，提振企业和居民信心。图表1：十五五与十四五规划建议财政相关内容对比比较十四五规划建议十五五规划建议会议文件《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》财税部分核心表述完善宏观经济政策制定和执行机制，重视预期管理，提高调控的科学性。加强国际宏观经济政策协调，搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力，促进经济总量平衡、结构优化、内外均衡。。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指财政支出标准化明确府债务管理制度。……同……促进形成更多由强化逆周期和跨周期调节的宏观政策，持续稳增长、稳就业、稳预期。加强财政科强化国家重大战略任务和基本民生财力保障优化财政支出结构地方税健全适当政府债务管理长效机制。其他领域财税相关表述高水平科技自强自立鼓励企业加大研发投入，对企业投入基础研究实行税收优惠。加大研发投入，健全政府投入为主、社会多渠道投入机制，加大对基础前沿研究支持。加强基础研究战略性、前瞻性、体系化布局，提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持；企业发展，提高企业研发费用加计扣除比例。加大政府采购自主创新产品力度。提振消费费统筹促就业、增收入、稳预期，合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力。加大直达消费者的普惠政策力度，增加政府资金用于民生保障支出。扩大投资发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制。提高民生类政府投资比重进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设。统筹用好各类政府投资全口径政府投资计划。加强政府投资全过程管理。全国统一大市规范地方政府经济促进行为，破除地方保护和市场分割。完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享。乡村振兴实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。政投入力度总体稳定健全农村社会保障和救助制度。健全财政优先保障投入格局，确保乡村振兴投入力度不断增强。比较十四五规划建议十五五规划建议收入分完善再分配机制，加大税收、社保、转移支付等调节加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节。……实施配力度和精准性，合理调节过高收入，取缔非法收入。城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，合理调节过高收入，取缔非法收入，推动形成橄榄型分配格局。人口高倡导积极婚育观，优化生育支持政策和激励措施，发挥育质量发儿补贴和个人所得税抵扣政策作用，有效降低家庭生育养展育教育成本。基本公健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制共服务均等化绿色转强化绿色发展的法律和政策保障落实促进绿色低碳发展的财税型环保政策。健全绿色消费激励机制，推广绿色低碳生活方式。国家安提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方全能力政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风建设险。据十四五和十五五规划建议整理。转型十五五时期，我国经济整体上仍处于新旧动能转换期，经济面临较大的下行压力，积极财政政策是托底宏观经济、稳定发展大局的重要手段。财政政策有必要实现四个转型。第一，从过去较多关注赤字率转向支出增速，打破3%赤字率约束，确保必要的支出力度，增强财政政策的逆周期调节作用。十五五规划建议提出要实施更加积极的宏观政策发挥积极财政政策作用。这就需要保持一定的财政支出增速，根据经济社会发展需要合理确定实际赤字率水平，逐步采用基于全部财政收支的全口径赤字和赤字率来衡量财政政策积极程度。第二，由注重收入端的减税降费政策转向支出端的扩大支出为主，推动收入政策从数量规模型转向效率效果型。财政扩大支出可直接带动总需求扩大，从而增加居民和企业收入。对于收入政策而言，侧重清理规范税收优惠，提高关键领域和重要环节（例如科技创新、小微企业、鼓励生育等）的税收优惠政策的精准性。第三，支出端政策要进一步优化结构，从侧重供给、投资和企业转向供给需求并重、投资消费并重和企业家庭并重。过去支出政策更多地作用于供给端、企业端、投资端，主要是因为短缺经济和供给不足阶段的主要任务是增加供给。当前中国经济进入到需求不足阶段，要求宏观调控的目标和作用方式也要发生转变，财政支持政策有必要转向需求和家庭端，提高家庭部门的社会福利水平。一方面，优化政府投资方向，投资于人、投资于新质生产力。十五五规划建议提出提高民生类政府投资比重。未来政府投资要与人口流动挂钩，满足流动人口的生产、生活需求；与人口结构挂钩，加大高质量养老服务设施供给；与安全挂钩，加大老旧小区、城市地下管网、防洪设施等的更新改造力度；与激发经济增长潜力挂钩，更多支持信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基建。另一方面，加力提振消费，将我国建设为全球最大的消费市场。在百年变局的背景下，全方位扩大内需尤其是补齐消费短板显得更加紧迫，这需要构建消费导向型的财税制度和政策体系，推动供需再平衡。十五五规划建议提出，合理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力。强化民生领域投入，增加对特殊人群（青年失业群体、城乡低收入群体、多子女家庭等）的补贴，加大养老、医疗财政投入，增加教育、保障性住房等支出，以提高居民部门的抗风险能力和消费意愿。第四，更好地发挥财政政策预期管理的作用，必要时将积极财政政策的表述改为更加清晰的扩张性财政政策。明确当前财政政策积极的内涵，必要时将积极财政政策改为扩张性财政政策，以传递更加明确的信号。理论上，有效的财政政策能够使经济增长保持在高于实际利率的合理区间，长期看不必过于担心债务的可持续性问题，债务风险只有在经济实现平稳发展的前提下才能逐步化解。十五五时期，我国整体政府债务负债率偏低，且当前我国名义利率持续下行，政府举债成本不断下降，为实行扩张性财政政策进一步打开了空间。三、深化财税体制改革，增强财政可持续性，避免重现两个比重持续下降格局第一，规范税收优惠政策，稳定宏观税负。当前宏观税负持续下行，财政汲取能力较弱。财政汲取能力不足、财政支出难以压降的情况下，降低宏观税负意味着政府债务增加，不利于长期财政可持续。十五五规划建议明确提出增强财政可持续性的要求。增强财政可持续性，核心是增强政府债务可持续性，既需要提升财政政策效能，又需要完善政府债务管理机制，是一个长期性、系统性工程，但当下首要的是要保持合理的宏观税负水平，避免两个比重（财政收入占GDP比重、中央财政收入占全国财政收入比重）再次过低的局面。十五五时期有必要在落实好既有的减税降费政策和保持宏观税负基本稳定的基础上，对存量的减税降费政策进行结构性调整与优化，更加追求政策的精准性和效率效果。其一，应清理不必要的税收优惠，提高关键领域和重要环节（例如科技创新、小微企业、鼓励生育等）的税收优惠政策的精准性；其二，选择对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展、缩小贫富差距的税种进行税负的结构性调整；其三，根据经济发展状况及时研究探索新税源，例如研究探索数字资产税、碳税等。第二，增加地方自主财力，上移事权和支出责任，着力解决地方财政困境。近年来地方财政运行出现困难，根本原因在于长期以来的地方事权和支出责任过重，而中央与地方收入划分不够科学和规范，地方财力尤其是地方自主财力不足。一方面，十五五期间，要推动事权与支出责任上移，缓解地方政府小马拉大车的现状。将基本公共服务均等化、社会保障、自然资源安全、粮油储备、金融监管、跨区域建设或公共服务、环境保护、基础研究等领域的事权进一步上收至中央；推动中央政府职能转变，强化垂直管理和部门实体化，增强中央各部门的直接支出责任；建立中央与地方事权和支出责任划分的动态调整机制。另一方面，十五五期间，应积极拓展地方税源，以增强地方财政自主权为核心增加地方自主财力，完善以共享税为主的地方收入体系。短期内可以适当优化企业所得税、个人所得税等共享税的分享比例，以在较短时间内缓解地方财政运行困难，推动地方财政从应急状态回归常态。中长期应以增强地方财政自主权为核心增加地方自主财力，让地方获得更多的财力自主调配空间，配合事权和支出责任的上收，逐步实现各地财力与事权和支出责任相适应。例如，优化现行主要地方税种的税制设计，适当扩大地方税收管理权限，赋予地方政府更多的自主决策空间；在规范非税收入管理的前提下，适当下沉部分非税收入管理权限等。第三，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，健全直接税体系，增强税收制度与高质量发展的适配程度。当前我国主要税种在收入筹集与经济调控之间定位不清、优惠政策复杂、计税依据和税率不合理等问题，税收制度整体服务高质量发展的效能有待进一步提升，有必要在十五五期间深化财税体制改革过程中加以解决。其一，以个人所得税为主要抓手，健全直接税体系。一方面，按照宽税基、低税率、严征管的思路持续推进个人所得税制改革。十五五期间维持个人所得税免征额不变，将经营所得、财产所得、资本所得等逐步纳入综合所得，逐步走向彻底的综合征收制；适度降低综合所得最高边际税率，以提高纳税遵从度，同时强化对直播等新经济活动和娱乐明星等畸高收入群体的征管力度；建立个人所得税扣除金额随价格水平动态调整机制等。另一方面，完善其他直接税制度，例如研究探索开征遗产税与赠予税的可行性和必要性等。其二，优化增值税职能定位，完善增值税制度，增强税收中性。未来改革中要进一步强化第一大税种增值税的收入筹集功能，减少增值税的调节职能，取消不必要的增值税优惠；完善增值税抵扣链条，增强增值税税收中性。其三，结合征收管理能力，减少直接对企业征收的税收，减轻企业税负感。在征管可控的前提下，将消费税征税环节后移是可行途径之一。将消费税部分税目的征税环节后移到零售环节，减少对生产环节征税，减轻企业税负感。其四，研究建立适应数字经济下新业态的税收制度。梳理各类数字经济业务模式，明确纳税主体，强化平台的信息披露义务；稳妥研究探索数字资产税等新税种；深化征管制度改革，加强对新业态的税收征管，减少税收流失。四、加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，遏制地方政府债务风险当前防范化解债务风险的长效机制尚未形成，地方债务尤其是隐性债务风险仍然不构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，关键是建立地方政府预算硬约束，从根本上遏制地方政府债务风险，除了上述的下移财力、上移事权为核心的财税制度改革外，还可以从五个方面入手。其一，建立全口径地方政府债务监测体系和债务风险动态预警体系，加强地方政府债务长期可持续性的评估；增强债务信息透明度，健全外部监督机制。全口径地方政府债务监测体系要覆盖全部地方政府显性债务，还要纳入城投公司因参与政府准公益性项目而募集的资金、PPP项目中的社会融资等债务。定期、充分披露全口径地方政