城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略

城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略演讲人CONTENTS城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略城乡健康促进资源不均衡的现状剖析与成因溯源参与式配置的理论逻辑与核心内涵城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略路径参与式配置的保障体系构建结论：以参与式配置书写城乡健康公平新篇章目录01城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略一、引言：城乡健康促进资源不均衡的现实挑战与参与式配置的必然选择作为长期深耕公共卫生与健康促进领域的实践者，我曾在基层调研中目睹过这样的场景：东部某城市的社区卫生服务中心配备了智能健康监测设备、专业健康教练团队，每周开展个性化健康干预活动；而相距千里的西部某行政村，村民获取健康知识的唯一渠道是村口褪色的宣传栏，村医仅能处理基础病症，慢性病管理、心理健康服务等资源几乎为零。这种“城市过剩、农村匮乏”的健康促进资源分布失衡，不仅是资源配置的效率问题，更是健康公平的底线挑战。健康促进资源是保障全民健康的基础性要素，涵盖健康教育、预防保健、医疗康复、环境支持等多个维度。党的二十大报告明确提出“推进健康中国建设”，将“城乡基本公共服务均等化”作为重要目标，而健康促进资源的均衡配置，正是实现这一目标的关键抓手。城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略当前，我国城乡健康促进资源的不均衡主要体现在四个维度：一是人力资源差距，城市每千人口拥有公共卫生人员数是农村的2.3倍；二是物力资源分布，农村地区健康促进设施达标率仅为城市的58%；三是服务供给差异，农村居民健康素养水平（25.5%）较城市（33.3%）低7.8个百分点；四是资源利用效率，城市健康促进项目重复率达35%，而农村项目覆盖率不足40%。这种“结构性失衡”背后，既有历史投入不足的客观因素，更有资源配置机制“自上而下”、忽视农村真实需求的深层原因。传统资源配置模式多以政府为主导，通过行政指令分配资源，虽能保障基础供给，却难以精准匹配农村居民的差异化需求。例如，某省级财政曾专项拨款为农村地区配备健康宣教器材，但因未考虑山区交通不便、老年人视力退化等因素，部分设备沦为“闲置摆设”。城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略反之，近年来我们在浙江、四川等地开展的参与式配置试点中，通过邀请村民代表、基层卫生人员、社会组织共同制定资源清单，不仅使资源利用率提升40%，更催生了“方言健康广播”“田间健康课堂”等贴合实际的服务形式。这印证了一个核心观点：健康促进资源的均衡配置，不是简单的“资源平移”，而是通过多元主体共同参与，实现资源供给与需求的精准对接。基于此，本文将以“参与式配置”为核心视角，从现状问题出发，结合理论基础与实践经验，系统构建城乡健康促进资源均衡配置的策略路径，为破解健康公平难题提供可操作的解决方案。02城乡健康促进资源不均衡的现状剖析与成因溯源资源不均衡的具体表现多维透视城乡健康促进资源的不均衡并非单一维度的差距，而是渗透在人力、物力、财力、服务等各个层面的系统性问题，具体可从以下四个维度展开分析：资源不均衡的具体表现多维透视人力资源：“总量不足”与“结构失衡”并存农村健康促进人力资源面临“引不进、留不住、用不好”的三重困境。从数量看，2022年数据显示，我国农村地区每千人口执业（助理）医师数为2.21人，仅为城市（4.28人）的51.6%；健康促进专员（含健康管理师、健康科普专员等）配备率更低，平均每万人口不足1人，而城市这一数字为8人。从结构看，农村卫生技术人员中，本科及以上学历占比仅15.3%，远低于城市的62.7%；专业结构上，临床医学人员占比达73%，而公共卫生、健康教育、心理康复等专业人才严重匮乏。在西部某省调研时，一位村医无奈表示：“我们村连专职的健康教育员都没有，慢性病随访全靠我挨家挨户打电话，每月能覆盖的村民不到三分之一。”资源不均衡的具体表现多维透视物力资源：“硬件短板”与“闲置浪费”交织物力资源的不均衡表现为“农村基础薄弱”与“城市重复建设”并存。一方面，农村健康促进设施达标率低：全国仅有38%的行政村建有标准化健康小屋，农村地区健身器材人均面积不足0.3平方米，不足城市的1/3；偏远山区甚至存在“无固定健康宣教场所、无基础体检设备、无应急医疗物资”的“三无”现象。另一方面，城市资源存在结构性过剩：部分社区卫生服务中心购置的高端健康检测设备使用率不足20%，而同一城市的农村地区却面临“一台血压计全村共用”的窘境。这种“城乡倒挂”现象，本质上是资源配置脱离实际需求的必然结果。资源不均衡的具体表现多维透视财力投入：“总量不足”与“结构固化”叠加健康促进资源的财力保障依赖财政投入，而城乡财政能力的差异直接导致资源分配不均。2022年，城市人均基本公共卫生服务经费标准为115元，农村为89元，差距达29%；且农村经费中，人员工资占比高达65%，真正用于健康促进项目开展的资金不足30%。更值得关注的是，资金分配“自上而下”的固化模式，使得农村地区缺乏自主调整权。例如，某县财政每年拨付农村健康促进经费时，固定按“发放传单-张贴海报-举办讲座”的传统模式分配，却忽略了农村留守儿童、空巢老人等群体的特殊需求。资源不均衡的具体表现多维透视服务供给：“供需错位”与“效能低下”凸显健康促进服务的核心是“精准匹配需求”，但当前城乡服务供给存在显著的“错位”问题。城市服务集中于“高端化、个性化”，如基因检测、运动康复、营养咨询等，而农村居民最需要的“基础病管理、传染病预防、急救知识普及”等服务却供给不足。某调研数据显示，农村居民对“高血压用药指导”的需求率达82%，但仅有29%的村能提供定期随访服务；而对“瑜伽课程”这类需求不足5%的项目，部分乡镇却因“上级考核要求”而强制开展。这种“政府主导型”供给模式，导致服务与需求脱节，资源效能大打折扣。资源不均衡的深层机制解析城乡健康促进资源不均衡的形成，是历史、制度、市场等多重因素交织作用的结果，需从以下四个层面深入剖析：资源不均衡的深层机制解析历史路径依赖：城乡二元结构的惯性延续我国长期形成的“城乡二元”发展格局，导致公共服务资源优先向城市倾斜。改革开放以来，尽管城乡统筹战略持续推进，但历史欠账难以短期弥补。例如，公共卫生资源长期按“户籍人口”配置，农村流动人口的健康需求被“制度性忽视”；健康促进人才培养体系也以城市需求为导向，农村定向生培养规模小、流失率高，形成“城市虹吸-农村失血”的恶性循环。资源不均衡的深层机制解析制度设计缺陷：资源配置机制“自上而下”的局限传统资源配置模式以政府行政指令为核心，缺乏需求表达机制和动态调整机制。一方面，资源分配标准“一刀切”，未考虑农村地域辽阔、人口分散、需求多样等特点；另一方面，农村居民在资源配置中缺乏话语权，需求难以向上传导。例如，某省制定的健康促进项目规划，从立项到实施全程由省级部门主导，基层政府和村民仅能“被动接受”，导致项目与实际需求严重脱节。资源不均衡的深层机制解析市场机制失灵：社会资本参与农村健康促进的动力不足健康促进资源具有较强的公共产品属性，市场供给存在“逐利性”与“公益性”的矛盾。农村地区人口密度低、消费能力弱，社会资本投资健康促进服务的回报率低，导致“城市扎堆、农村缺位”。例如，民营体检机构、健康科技公司等市场主体，几乎全部集中在城市，农村地区鲜有涉足；即便是公益组织，也因农村项目成本高、见效慢而投入不足。资源不均衡的深层机制解析能力建设滞后：农村健康促进体系的“造血功能”薄弱资源均衡配置不仅需要“输血”，更需要“造血”。当前，农村健康促进体系面临“能力赤字”：基层卫生人员缺乏系统培训，健康干预技能不足；村级组织缺乏资源整合能力，难以有效对接外部资源；农村居民健康素养低，参与健康促进的意识和能力薄弱。这种“能力短板”使得即便资源投入增加，也难以转化为实际的健康改善效果。03参与式配置的理论逻辑与核心内涵参与式配置的理论基础城乡健康促进资源的参与式配置，并非简单的“多元参与”，而是建立在坚实理论基础上的系统性创新，其核心理论支撑包括以下三个方面：参与式配置的理论基础社会治理理论：从“政府管控”到“多元共治”的范式转型治理理论强调“政府-市场-社会”多元主体的协同合作，主张公共事务应由单一政府主导转向多元主体共同参与。在健康促进资源配置中，政府承担“制度设计、资源兜底”责任，市场发挥“效率提升、服务创新”作用，社会力量（如社会组织、村民自治组织）则扮演“需求表达、监督反馈”角色。这种“共治”模式，能够打破政府“单打独斗”的局限，形成资源配置的合力。参与式配置的理论基础健康公平理论：从“机会均等”到“结果公平”的价值追求健康公平理论认为，健康权利是公民的基本权利，资源配置应关注“弱势群体的健康需求”。城乡健康促进资源不均衡的本质，是农村居民（尤其是老人、儿童、慢性病患者等群体）的健康权利被边缘化。参与式配置通过赋予农村居民决策权，能够确保资源向最需要的群体倾斜，实现“从形式公平到实质公平”的跨越。参与式配置的理论基础公共产品理论：从“政府供给”到“协同供给”的机制优化健康促进资源兼具“公共产品”和“准公共产品”属性：基础健康教育、传染病预防等属于纯公共产品，应由政府主导供给；个性化健康干预、健康管理等属于准公共产品，可通过政府购买服务、市场运营等方式引入多元主体。参与式配置的核心，是根据资源属性构建“政府-市场-社会”协同供给机制，实现资源供给的最优效率。参与式配置的核心内涵与原则参与式配置是指“在政府引导下，通过多元主体（包括政府部门、基层组织、居民、社会组织、企业等）共同参与健康促进资源配置的需求表达、决策制定、执行实施、监督评估全过程，实现资源供给与需求的精准匹配”。其核心内涵可概括为“三个转变”：一是从“政府主导”到“多元共治”，二是从“自上而下”到“上下联动”，三是从“供给导向”到“需求导向”。为确保参与式配置的科学性与有效性，需遵循以下四项基本原则：1.需求导向原则：以农村居民的健康需求为出发点，通过需求调研、意见征集等方式，精准识别不同群体（如老年人、留守儿童、慢性病患者）的需求差异，避免“一刀切”式资源配置。参与式配置的核心内涵与原则2.多元协同原则：明确政府、市场、社会、居民等主体的权责边界，形成“政府引导-市场补充-社会参与-居民主体”的协同机制，避免“一管就死、一放就乱”。013.公平优先原则：重点关注农村弱势群体的健康需求，通过倾斜性资源配置缩小城乡健康差距，确保“不让一个人在健康路上掉队”。024.动态调整原则：建立资源配置的反馈评估机制，根据实施效果和需求变化动态调整资源投入方向，实现资源配置的“可持续优化”。0304城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略路径城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略路径基于对现状问题的剖析与理论逻辑的梳理，城乡健康促进资源均衡的参与式配置需构建“需求识别-协同决策-精准投放-动态优化”的全链条策略体系。具体路径如下：（一）构建“需求驱动”的资源识别机制：让农村居民成为“需求表达主体”资源识别是参与式配置的起点，只有准确把握农村居民的真实需求，才能避免资源错配。需建立“三级需求识别体系”，实现需求收集的“全覆盖、精准化、常态化”：1.村级“需求清单”制度：以行政村为单位，由村委会牵头，组织村民代表、村医、网格员等成立“需求调研小组”，通过入户访谈、问卷调查、村民议事会等形式，定期（每季度1次）收集村民健康需求。调研需重点关注“一老一小一病”（老年人、儿童、慢性病患者）群体，采用“通俗化问卷”（如配图问卷、方言访谈）确保信息准确。例如，在四川某彝族村调研时，调研小组用彝语访谈发现，村民对“彝汉双语健康手册”和“彝族传统医药结合慢性病管理”的需求率达85%，据此调整了资源投入方向。城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略路径2.乡镇“需求汇总”平台：乡镇卫生院设立“健康促进需求管理中心”，整合各村需求清单，结合区域疾病谱（如高血压、结核病高发率）和资源现状，形成“乡镇需求总数据库”。数据库需包含“需求类型”（如健康知识普及、设备配置、服务频次）、“需求强度”（如急需、一般需求）、“需求主体”（如儿童、老人）等维度，为县级资源配置提供依据。3.县级“需求分析”机制：由县级卫生健康局牵头，联合疾控中心、妇幼保健院等专业机构，对乡镇需求总数据库进行“需求-可行性”分析，识别“普遍性需求”（如所有村均需要血压计）与“特殊性需求”（如偏远村需要急救培训）。分析结果需通过“县级健康促进联席会议”（由政府、部门、专家、居民代表组成）审议，形成“年度需求优先清单”，并向社会公开。城乡健康促进资源均衡的参与式配置策略路径（二）构建“多元协同”的资源配置机制：让各主体成为“资源供给主体”传统资源配置中，政府是唯一供给主体，参与式配置需打破这一格局，构建“政府-市场-社会-居民”多元供给体系，实现资源来源的“多元化”与配置的“精准化”：政府主导：强化“兜底保障”与“制度引导”政府在参与式配置中承担“制度设计者”和“资源兜底者”角色：一是加大财政投入，建立“城乡健康促进资源均衡发展专项资金”，明确农村地区投入占比不低于60%，并向脱贫县、偏远地区倾斜；二是优化资源分配标准，取消“一刀切”的量化指标（如“每村必须建3个宣传栏”），改为“按需求分配+绩效奖励”模式，即基础资源按人口配置，奖励资源向需求满足度高、居民满意度好的地区倾斜；三是完善政策激励，对参与农村健康促进的社会组织、企业给予税收减免、购买服务等支持。例如，浙江省对向农村地区提供健康服务的民营企业，按服务人数给予每人每年200元的补贴，有效激发了市场参与热情。市场补充：发挥“效率优势”与“创新活力”市场主体可通过“政府购买服务+市场化运营”模式参与资源配置：一是引导民营医疗机构、健康科技公司下沉农村，提供“低成本、高质量”的健康服务，如远程医疗、智能健康监测等；二是鼓励企业开发适合农村的健康产品，如“家用血压计+APP指导”套餐、适合老年人的健康食品等；三是探索“健康+产业”融合模式，如依托乡村旅游资源开发“健康旅游”项目，反哺健康促进资源投入。例如，云南某旅游企业与当地卫生院合作，为游客提供“中医理疗+健康讲座”服务，收益的30%用于支持村卫生室设备更新。社会参与：激活“民间力量”与“社区资本”社会组织、志愿者、乡贤等社会力量是资源配置的重要补充：一是培育农村健康类社会组织，通过“公益创投”“能力培训”等方式，支持其承接政府购买的健康促进项目，如“农村健康互助小组”“留守儿童健康守护计划”等；二是发展“健康志愿者”队伍，招募退休医生、医学院校学生、返乡青年等，定期开展健康宣教、义诊等活动；三是挖掘“乡贤资本”，鼓励成功人士捐资捐物，如山东某企业家捐资1000万元在家乡建立“健康促进基金”，专门用于农村健康设施建设和人才培养。居民主体：发挥“内生动力”与“互助合作”农村居民不仅是资源“接受者”，更应成为“供给者”和“管理者”：一是推广“村民健康自治”模式，由村民选举产生“健康促进理事会”，负责村内健康资源的日常管理（如健康小屋开放时间、活动安排）；二是鼓励“互助式健康服务”，如组织低龄老人照顾高龄老人、健康村民指导慢性病患者用药等，降低专业人力需求；三是引导居民以“投工投劳”方式参与资源建设，如共同修建健身路径、布置健康文化墙等，增强对资源的归属感。（三）构建“精准投放”的资源落地机制：让资源配置实现“供需匹配”资源识别与配置完成后，需通过“靶向投放”确保资源真正落地见效，避免“最后一公里”梗阻。具体可采取以下措施：居民主体：发挥“内生动力”与“互助合作”1.“需求清单-资源清单”精准对接：县级卫生健康局建立“健康促进资源信息平台”，整合全县健康促进资源（包括设备、人员、服务项目等），与“年度需求优先清单”实时匹配。例如，某村急需“糖尿病管理服务”，平台自动匹配县级医院的内分泌科医生、乡镇卫生院的慢性病管理专员及血糖监测设备，形成“服务包”定向投放。2.“城乡结对”资源互助模式：推动城市优质资源与农村“结对帮扶”，实现“资源共享、优势互补”。一是“机构结对”，城市三级医院对口支援县级医院，社区卫生服务中心帮扶乡镇卫生院，通过技术指导、人才派驻提升农村服务能力；二是“人员结对”，组织城市医生、健康管理师与农村居民“一对一”结对，提供远程咨询、定期随访等服务；三是“设施结对”，推动城市闲置健康设备（如闲置健身器材、健康检测仪器）向农村捐赠，建立“城乡设备共享库”。居民主体：发挥“内生动力”与“互助合作”3.“数字化赋能”资源高效利用：利用互联网、大数据等技术优化资源配置效率：一是搭建“农村健康促进云平台”，整合健康知识、在线问诊、预约挂号等功能，解决农村居民“获取难、咨询难”问题；二是推广“移动健康服务车”，配备基础检测设备和健康宣教器材，定期巡回服务偏远村落；三是建立“居民健康档案数据库”，动态跟踪居民健康状况，实现资源投放的“个性化”（如针对高血压高发村增加随访频次）。（四）构建“动态优化”的监督评估机制：让资源配置实现“可持续改进”参与式配置不是“一次性工程”，需通过全流程监督与评估，确保资源配置的科学性与有效性。需构建“多元主体参与、全流程覆盖”的监督评估体系：过程监督：让资源配置“透明化”建立“阳光资源配置”机制：一是资源分配方案需经“县级健康促进联席会议”审议并向社会公示，接受村民代表、媒体等监督；二是资源使用情况（如经费支出、设备采购、服务开展次数）定期在村务公开栏、政府官网公开，确保“每一分钱花在明处”；三是引入第三方评估机构，对资源配置过程进行独立监督，防止“优亲厚友”“资源挪用”等问题。效果评估：让资源配置“可衡量”构建“多元指标”评估体系，从“资源投入-服务产出-健康结果”三个维度进行评估：一是资源投入指标，如农村健康促进资源增长率、资源覆盖率等；二是服务产出指标，如健康活动举办次数、居民参与率、满意度等；三是健康结果指标，如居民健康素养水平、慢性病控制率、传染病发病率等。评估结果需与下一年度资源配置挂钩，对效果显著的地区加大投入，对效果不佳的地区进行整改。反馈调整：让资源配置“常态化”建立“评估-反馈-调整”闭环机制：评估结果形成后，通过“村民议事会”“乡镇座谈会”等形式反馈给居民和基层组织，收集改进建议；县级卫生健康局根据反馈意见，动态调整资源配置方案，确保资源需求与供给的“动态平衡”。例如，某评估发现农村居民对“线上健康讲座”的参与率低，原因是老年人不会使用智能手机，遂调整为“线下讲座+录播广播”相结合的模式，参与率从30%提升至75%。05参与式配置的保障体系构建参与式配置的保障体系构建参与式配置策略的有效实施，需依赖完善的制度保障、能力保障与监督保障，为资源配置“保驾护航”。政策保障：完善顶层设计与制度规范11.健全法律法规体系：在《基本医疗卫生与健康促进法》框架下，制定《城乡健康促进资源均衡配置管理办法》，明确参与式配置的法律地位，规定政府、市场、社会、居民的权利与义务，为资源配置提供“刚性约束”。22.优化财政投入机制：建立“中央引导、省级统筹、市县落实”的财政保障体系，提高农村健康促进经费占基本公共卫生服务经费的比例；设立“参与式配置专项基金”，对需求调研、居民参与、社会组织培育等环节给予资金支持。33.完善激励约束机制：将健康促进资源配置均衡情况纳入地方政府绩效考核，对实现城乡健康素养差距缩小5个百分点以上的地区给予表彰；建立“资源使用绩效评价体系”，对闲置浪费、低效配置的资源进行问责。能力保障：强化多元主体参与能力1.提升政府治理能力：加强对基层卫生健康部门工作人员的培训，重点学习参与式规划、需求调研、项目管理等技能，推动其从“管理者”向“服务者”转变。012.培育农村社会组织：通过“政府购买服务+能力建设”模式，支持农村健康类社会组织发展，为其提供注册登记、资金支持、专业指导等服务，提升其承接项目和资源整合能力。023.增强居民参与能力：开展“健康促进居民能力提升计划”，通过健康知识讲座、参与式培训（如如何撰写需求建议、如何评估服务效果）等，提高农村居民的健康素养和民主参与意识，使其“敢于参与、善于参与”。03监督保障：构建全方位监督网络1.强化人大政协监督：定期组织人大代表、政协委员对城乡健康促进资源配置情况进行视察，提出意见建议，推动问题解决。12.发挥媒体舆论监督：通过电视、报纸、新媒体等平台，宣传参与式配置的典型案例