《城市建设用地节约集约利用详细评价技术指南》

《城市建设用地节约集约利用详细评价技术指南》城市建设用地节约集约利用详细评价是国土空间治理的重要技术支撑，旨在通过科学量化的方法评估土地利用效率，识别提升潜力，为优化空间布局、制定差别化用地政策提供依据。其核心在于构建覆盖全周期、多维度的评价体系，精准诊断土地利用状态，推动土地资源从“规模扩张”向“质量提升”转型。以下从评价目标、对象范围、技术框架、指标体系、实施流程及成果应用等方面展开详细说明。一、评价目标与基本原则评价的根本目标是揭示城市建设用地利用的集约程度与空间分异规律，量化土地利用效率与效益，识别低效用地类型及分布特征，为国土空间规划编制、土地供应调控、存量用地盘活等提供数据支撑。具体包括三方面：一是横向对比不同区域、功能单元的用地效率，明确优势与短板；二是纵向分析同一区域不同时期的变化趋势，评估政策实施效果；三是建立“效率-效益-可持续性”协同的评价标准，引导土地利用向高效集约转型。为确保评价结果的科学性与实用性，需遵循四项基本原则：1.系统性原则：综合考虑土地利用的经济、社会、生态属性，将强度、结构、效益、可持续性等维度纳入评价，避免单一指标片面性。例如，既关注地均GDP等经济效益指标，也需考量公共服务用地占比等社会效益指标，以及绿地率等生态指标。2.可操作性原则：指标设计需基于可获取、可量化的基础数据，优先采用国土空间规划“一张图”、统计年鉴、遥感监测等权威数据源。如容积率、建筑密度等空间强度指标可通过国土调查数据库提取，地均税收可通过税务部门统计数据计算。3.动态适应性原则：结合城市发展阶段、功能定位及区域差异调整评价标准。例如，超大城市中心区与中小城市新区的用地强度基准需差异化设定，避免“一刀切”；同时建立年度更新机制，跟踪土地利用效率变化趋势。4.问题导向原则：聚焦存量用地挖潜、闲置土地处置等实际问题，通过评价识别“批而未供”“供而未用”“用而低效”地块，为制定针对性整治措施提供依据。二、评价对象与范围界定评价对象为城市行政范围内的建设用地，具体包括以下三类功能单元：1.城市建成区：指实际已开发建设、市政公用设施和公共服务设施基本具备的区域，是评价的核心范围。需覆盖居住、商业、工业、公共管理与公共服务、交通等主要用地类型，重点分析用地结构合理性（如工业用地占比是否过高）、开发强度（如平均容积率是否低于基准值）及混合利用程度（如产城融合区域的功能复合率）。2.开发区（园区）：包括国家级、省级开发区及各类产业园区，是产业用地集约利用的重点区域。评价需突出投入产出效益，如地均工业产值、地均税收、单位用地从业人员等指标，同时关注土地开发进度（如土地供应率、建成投产率）及产业准入标准落实情况（如投资强度是否达标）。3.特定功能区：指具有特殊定位的区域，如历史文化街区、生态敏感区、交通枢纽区等。需结合功能定位调整评价重点，例如历史文化街区侧重用地功能兼容性（如商业与居住功能的协调度）和建筑高度控制合规性；生态敏感区侧重开发强度与生态保护的平衡（如建设活动是否突破生态保护红线）。评价范围以县级以上行政单元为基本评价单元，可根据需要进一步细化至街道（乡镇）、社区或地块尺度。其中，地块尺度评价需结合国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，提取单宗用地的开发强度、利用状态（闲置、低效、高效）等信息，形成微观层面的精准诊断。三、技术框架与指标体系构建评价技术框架由“目标层-准则层-指标层”三级结构组成，通过多指标综合评价法计算集约利用水平得分。具体如下：（一）目标层反映城市建设用地节约集约利用的总体水平，通过综合得分量化表示。（二）准则层从土地利用强度、用地结构效益、投入产出效率、可持续利用潜力四个维度构建，分别对应“怎么用”“用得如何”“效益怎样”“能否持续”的核心问题。（三）指标层每个准则层下设3-5个具体指标，涵盖定性与定量两类，以定量指标为主（占比不低于80%）。具体指标设计如下：1.土地利用强度：衡量土地开发的空间紧凑程度，包括：-平均容积率：建成区总建筑面积与建设用地面积之比，反映垂直空间利用效率。基准值可参考《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137）中不同用地类型的容积率控制指标，结合城市实际开发强度修正。-建筑密度：建成区建筑基底面积与建设用地面积之比，反映水平空间利用效率。需区分居住、工业等不同用地类型的密度标准，例如工业用地建筑密度一般不低于30%。-土地开发强度指数：综合容积率、建筑密度等指标，通过加权计算得到，反映空间资源的综合利用水平。2.用地结构效益：衡量土地利用的功能合理性与公共服务保障能力，包括：-用地结构协调度：居住、工业、公共管理与公共服务、绿地与广场等用地占比与理想结构（如工业用地占比建议不超过25%）的匹配度，通过偏离度计算。-公共服务设施用地占比：教育、医疗、文化等公共服务设施用地面积与建设用地面积之比，反映民生保障水平。基准值可参考《城市公共服务设施规划标准》（GB50442）。-混合用地比例：功能混合地块（兼容两种及以上主导功能）面积与建设用地面积之比，反映土地复合利用程度，较高比例有助于减少职住分离、降低交通能耗。3.投入产出效率：衡量土地的经济社会效益产出能力，包括：-地均GDP：建成区GDP与建设用地面积之比，反映单位土地的经济产出效率。需按可比价计算，消除价格波动影响。-地均税收：建成区税收总额与建设用地面积之比，反映土地的财政贡献能力，可细化至工业用地、商业用地等类型。-单位用地从业人员数：建成区从业人员总数与建设用地面积之比，反映土地的就业承载能力，需区分不同产业类型（如第三产业用地从业人员密度通常高于工业用地）。4.可持续利用潜力：衡量土地利用的长期合理性与生态韧性，包括：-闲置土地率：闲置土地（超过约定动工开发日期满1年未动工）面积与建设用地面积之比，反映土地资源浪费程度。-生态用地占比：绿地、水域等生态用地面积与建设用地面积之比，基准值需满足城市生态安全格局要求（如建成区绿地率不低于30%）。-土地整治潜力：可盘活存量用地（包括低效工业用地、城中村、旧居住区等）面积与建设用地面积之比，反映通过改造提升集约利用水平的空间。四、数据采集与处理数据是评价的基础，需建立“多源融合、质量可控”的数据采集体系，确保数据的准确性、完整性与时效性。（一）数据类型与来源1.空间数据：包括土地利用现状数据（来自国土变更调查）、规划数据（来自国土空间规划“一张图”）、遥感影像（分辨率不低于0.5米，用于提取建筑轮廓、绿地分布等信息）。2.经济社会数据：包括GDP、税收、从业人员数等统计数据（来自统计年鉴、税务部门、人社部门），需注意统计口径与评价范围的一致性（如建成区GDP需从全市GDP中按用地比例或人口比例分摊）。3.管理数据：包括土地供应台账（来自自然资源部门）、闲置土地认定文件、规划许可信息等，用于判断土地利用状态（如是否闲置、是否按规划建设）。（二）数据质量控制1.一致性检查：核对空间数据与统计数据的空间范围是否一致（如建成区边界需与国土变更调查中的“城镇村及工矿用地”范围衔接），避免因范围差异导致指标计算偏差。2.逻辑校验：对关键指标进行合理性分析，例如工业用地地均产值若远低于区域平均水平，需核查是否存在数据漏统或用地类型误判（如将仓储用地误作工业用地）。3.缺失值处理：对于少量缺失数据，可采用相邻年份插值法（如某年份地均GDP缺失，用前后两年平均值替代）或同类区域类比法（如某街道数据缺失，参考同级别街道的平均水平）补充；若缺失数据占比超过20%，需重新采集或调整评价范围。五、评价方法与结果分级采用综合指数法计算集约利用水平得分，具体步骤如下：1.指标标准化：将各指标原始值转换为0-100的无量纲值，正向指标（如容积率、地均GDP）采用公式：\(S_i=\frac{X_i-X_{\text{min}}}{X_{\text{max}}-X_{\text{min}}}\times100\)；逆向指标（如闲置土地率）采用公式：\(S_i=\frac{X_{\text{max}}-X_i}{X_{\text{max}}-X_{\text{min}}}\times100\)。其中，\(X_{\text{min}}\)和\(X_{\text{max}}\)为指标的最小值和最大值（可采用评价区域内的极值或行业基准值）。2.权重确定：采用德尔菲法与熵值法结合的主客观赋权法。首先通过专家咨询（邀请国土、规划、经济等领域专家）确定主观权重；再通过熵值法计算客观权重（反映指标变异程度，变异程度越大，权重越高）；最终权重为两者的加权平均（如主观权重占60%，客观权重占40%）。3.综合得分计算：\(S=\sum_{i=1}^n(S_i\timesW_i)\)，其中\(W_i\)为第i个指标的权重，\(n\)为指标总数。4.结果分级：根据综合得分将评价结果分为四个等级：-高效集约（得分≥85）：土地利用强度高、结构合理、效益突出，可持续性强，需总结经验并推广。-较高效集约（70≤得分＜85）：土地利用总体合理，但部分指标存在提升空间（如公共服务用地占比偏低），需针对性优化。-一般集约（55≤得分＜70）：土地利用效率中等，存在一定低效用地（如部分工业用地闲置），需制定整治计划。-低效利用（得分＜55）：土地利用粗放，结构失衡（如工业用地占比过高）、效益低下，需重点整治（如开展“腾笼换鸟”、功能置换）。六、成果应用与动态监测评价成果需与国土空间治理全流程深度融合，充分发挥技术支撑作用：1.服务国土空间规划：将评价结果作为国土空间规划编制的重要依据，在划定城镇开发边界时，优先保障高效集约区域的用地需求；在调整用地结构时，引导低效区域降低工业用地占比、增加公共服务用地。2.优化土地供应管理：在编制年度土地供应计划时，对高效集约区域可适当增加新增建设用地指标；对低效利用区域严格控制新增供应，优先通过存量挖潜满足需求。例如，对开发区评价中地均税收低于基准值的园区，暂停新供工业用地，直至完成低效用地整治。3.推动存量用地盘活：针对评价识别的闲置土地、低效工业用地，制定“一地一策”整治方案。如对闲置土地依法收回或收取闲置费；对低效工业用地通过“退二进三”（退出第二产业、发展第三产业）、“零增地”技改（在现有用地上提高容积率）等方式提升效率。4.强化绩效考核：将节约集约利用评价结果纳入地方政府土地管理绩效考核体系，与新增建设用