对地票制度的几点思考

对地票制度的几点思考地票制度作为重庆在城乡统筹改革中的重要创新，其核心逻辑是通过市场化手段将农村闲置建设用地转化为城市可用的建设用地指标，本质上是土地发展权在城乡之间的重新配置。这一制度自2008年正式运行以来，累计交易规模超过20万亩，涉及数十万农户，既为城市扩张提供了增量空间，又尝试为农村土地资产化开辟路径，但运行中暴露出的深层矛盾也值得深入探讨。从制度设计初衷看，地票试图破解两个关键难题：一是农村建设用地低效利用。据统计，重庆农村人均建设用地达250平方米，远超国家标准，大量宅基地因人口外流闲置，复垦潜力巨大；二是城市建设用地指标紧张。重庆作为山地城市，可开发土地有限，2008年前后城镇化率年均提升1.5个百分点，每年需新增建设用地约5万亩，传统指标分配难以满足需求。地票通过“先补后占”模式，要求农村复垦耕地并经验收后生成指标，理论上实现了耕地总量动态平衡，同时将土地增值收益反哺农村——农户通过复垦宅基地、集体建设用地获得每亩1218万元补偿（含地上附着物补偿），村集体可获得部分收益用于公共设施建设。实际运行中，地票确实展现出制度优势。以渝东北某县为例，20152020年通过地票交易盘活闲置农房8000余户，户均获得补偿15万元，部分农户以此作为进城购房首付款；同期重庆主城区通过地票落地保障了轨道交通、保障性住房等300余个重点项目用地，缓解了“用地指标卡脖子”问题。更重要的是，地票将土地从“资源”转化为“资产”，激活了农村“沉睡资本”，为城乡要素双向流动提供了载体。但制度摩擦同样显著。其一，复垦耕地质量存疑。部分地区为加快指标生成，将坡度25度以上坡地、废弃工矿地简单复垦，土壤层厚度不足30厘米，难以达到“耕作层厚度不低于50厘米”的标准，甚至出现“占优补劣”现象。2021年重庆耕地质量等别调查显示，地票复垦耕地平均等别较被占用的城市周边耕地低23个等别，影响粮食产能。其二，利益分配失衡。地票交易价格由政府指导（约30万元/亩），但扣除复垦成本（约810万元/亩）、税费（约5万元/亩）后，农户实际获得的补偿仅占交易价的40%50%；部分乡镇为完成任务，存在“代签协议”“压低补偿”现象，农民作为土地所有权主体的议价权未充分体现。其三，指标落地周期长。地票本质是“虚拟指标”，需与具体地块的规划调整、征地拆迁等环节衔接，从交易到落地平均耗时23年，部分指标因城市规划调整或企业资金链断裂长期闲置，2020年重庆农村土地交易所数据显示，累计交易的20万亩地票中，实际落地率不足70%，造成资源沉淀。其四，农村发展权受限。地票制度下，农村通过出让建设用地指标支持城市发展，但农村自身的产业用地需求（如乡村旅游、农产品加工）因建设用地总量减少难以满足，部分地区出现“乡村要发展却无地可用”的矛盾，2022年某乡镇调研显示，70%的新型农业经营主体因用地限制无法扩大规模。这些问题背后，是土地发展权分配的深层矛盾。地票制度本质是农村向城市让渡发展权，但未建立“发展权回购”机制，农村未来发展空间被压缩；市场化交易中，政府既是“裁判员”（制定规则）又是“运动员”（参与交易），市场定价机制未完全形成；农民作为土地权利主体，在指标生成、交易、收益分配中的参与权、决策权仍需强化。改进方向需聚焦三个层面：一是强化质量管控，建立地票复垦耕地“占补平衡”动态监测系统，将耕地质量等别、产能作为交易价格的核心参数，实行“优质优价”；二是重构利益分配，明确农民在土地增值收益中的分配比例（建议不低于60%），探索“地票交易+社会保障”捆绑模式，将部分收益用于农户养老保险、技能培训；三是完善指标管理，建立地票“储备交易落地”全周期跟踪机制，允许指标在一定区域内跨年度、跨用途调节，提高流动性；四是保留农村发展权，划定“乡村发展用地红线”，规定地票交易不得超过行政村现有建设用地的30%，为农村产业留足空间。地票制度的探索，本质上是在城乡二元土地制度框架下寻找破局点。其价值