民宿业存在的法制方面的问题

4-ADDINCNKISM.UserStyle摘要“民宿”这个词语最早是日本人提出的,通常指个人在政府批准下所经营的家庭式旅馆。因而，经营民宿的人通常都有属于自己的住宅，而且还有多余的房间可以为客人提供休息居住的便利，还为客人提供每日的饭食。在欧美，民宿的经营也较为流行，而且其管理模式也趋于完善。[1]从20世纪80年代开始，民宿在中国发展起来，我们国内随着旅游业的蓬勃发展，民宿逐渐壮大起来。民宿是一个新兴的产业，民宿业态发展中存在的问题,是不可回避的。在此形式下，卫生部门应在充分了解民宿卫生的管理现况的基础上，分析存在的主要问题，提出相应的事前、事中和事后的监管对策，确保民宿业的健康发展，保障人民群众生命健康安全。本课题通过查阅文献了解国内民宿业的发展历程和国内先进省份或地区民宿业的发展状况，分析其暂行监管模式和存在的突出卫生管理问题，进而提出相应的措施和建议，探索民宿管理新模式，明确监管要点。【关键词】民宿业卫生管理现况监管对策【Abstract】Theterm"lodging"wasfirstproposedbytheJapanese,usuallyreferringtoafamilyhotelrunbyanindividualwiththeapprovalofthegovernment.Asaresult,peoplewhorunresidentialquartersusuallyhavetheirownhouses,andthereareextraroomstoprovideguestswiththeconvenienceofrestandliving,butalsotoprovidedailymealsforguests.InEuropeandtheUnitedStates,theoperationofresidentialaccommodationismorepopular,anditsmanagementmodelisalsotendingtoimprove.Beginninginthe1980s,residentialaccommodationhasdevelopedinChina.WiththevigorousdevelopmentoftourisminChina,residentialaccommodationhasgraduallygrownup.Residenceisanewindustry,andtheproblemsinthedevelopmentofresidentialhousingareunavoidable.Inthisform,thehealthdepartmentshouldfullyunderstandthemanagementstatusofresidentialhygiene,analyzethemainproblems,putforwardthecorrespondingpre-event,in-eventandpost-eventsupervisioncountermeasures,ensurethehealthydevelopmentofresidentialindustry,andensurethehealthandsafetyofpeople'slives.Bymakingquestionnaires,thispaperconductsaquestionnairesurveyofresidentialquartersinsomeareasofFujianProvince,analysestheirtemporarysupervisionmodeandoutstandinghealthmanagementproblems,andthenputsforwardcorrespondingmeasuresandsuggestions,exploresthenewmodeofresidentialquartersmanagement,andclarifiesthemainpointsofsupervision.【Keywords】Home-stayindustryCurrentstatusofhealthmanagementSupervisionCountermeasures民宿业现况1.1民宿业发展的国内现况1.1.1基本情况随着我国旅游业的迅速发展，我国民宿也进入了高速发展期，在“逆城市化”的发展驱动下，民宿对乡村生活理念的传递恰恰与现代人乡村情结的需求相结合，催生了民宿的迸发。在我国民宿业以家庭经营为主，常见的形态有农家乐、客栈、家庭旅馆和民宿，作为地域文化的重要载体，民宿多遍布在景区、郊区、农村等地、相对于传统意义上的住宿行业，它的功能更加齐全，涵盖了食、宿、娱、游、购。截至目前，我国大陆客栈民宿总数达42658家，其中云南以6466家客栈民宿的数量位居全国第一，主要分布在南方，以西南和东南地区最为火热。一半以上的民宿平均房价在100-300元，700元以上也占-定比例。[2]1.1.2我省民宿管理的现状目前我省厦门市、武夷山市、南靖县、永宁镇和平潭综合试验区等地相继出台了民宿地方性管理规范，对民宿的定义、规模大小和管理模式都做出一定的规定，分析暂行办法的相同点和异同点。相同点主要有：一、定义较为统一。民宿(含提供住宿的农家乐)是指利用城乡居民自有住宅、集体用房或其他配套用房，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林牧渔生产活动,为旅游者休闲度假、体验当地风俗文化提供住宿、餐饮等服务的处所。二、经营规模较为统一。民宿的经营规模，单栋房屋客房数不超过14间，建筑层数不超过4层，且建筑面积不超过800平方米。三、卫生条件的要求较为统一。民宿卫生条件要符合公共场所卫生条件标准。四、管理原则较为统一。民宿管理实行“属地负责、分级管理、行业自律、行政监管”的原则。异同点主要有：比如平潭实行备案制，不需要事先办理卫生许可证，采取事后监管的形式。同时对比国内先进省份浙江省的民宿管理办法后发现浙江省在民宿规模的规定上与我省存在细微的差别，浙江省规定单栋房屋客房数不超过15间而我省规定单栋房屋客房数不超过14间。民宿在运行管理过程中各主体发挥的作用有别，其中民宿业主及经营管理者负经营管理主体责任，民宿所在地的乡镇人民政府履行辖区属地管理的主体责任。民宿所在地村（居）委会或委托专业管理机构负责具体日常管理。各有关部门负本行业内部监管职责。1.1.3两岸民宿业发展的差别我国民宿组织发展滞后，作用甚小，民宿产品没有创新，民宿服务质量参差不齐，散，乱，脏，民宿营销手段单一，主要依靠政府推广，行业组织只能发挥指导，组织等基础作用，民宿产品千村一律，如初一辙。[3]还有学者研究指出我国民宿经营合法化问题难以解决的原因，我国民宿存在项目单一，同质化严重，滞后于游客的个性需求。农产品销售规模有限，从业人员素质参差不齐，整体素质不高等多项问题。[4]反观台湾的民宿业，初期经营水平参差不齐，缺乏完善的管理制度，导致消费者权益毫无保障，政府于2001年12月12日颁定《民宿管理办法》，就民宿之设置地点、规模、建筑、消防、经营设施基准、申请登记要件、管理监督及经营者应遵守事项订有规范，设定为农、林、渔、牧业的附属产业，正式辅导台湾民宿产业合法化，期透过辅导管理体系之建制，以提升民宿质量与安全，促进农业休闲、山地聚落观光产业发展，至此民宿产业正式成为台湾一个农业的新行业。1.2民宿发展中存在的问题全民休闲度假时代来临，渴望释放压力，追忆乡村生活，崇尚自然的度假方式的兴起，经济的发展导致住房增多，以及村里外出就业所产生的空心村的出现，共享经济的发展，创客返乡及各路资本的注入等等，所有的上述原因都促进了我国民宿的火热发展，但从发展进度看，我国整体还处于民宿发展的初级阶段[5]，还存在许多问题。1.2.1民宿业存在的行业内部管理问题民宿业管理滞后，违规经营依然存在。一方面民宿缺乏行业标准界定，缺少在民宿文化、服务内容及特色服务等方面的相关标准，导致现实生活中出现“农家乐”的“改装版”“升级版”。[6]且多数民宿经营者综合素养不高，缺乏科学的服务及管理理念，有的民宿经营者只是简单地认为只要把自家空余的房间留出来给游客住下就好，缺乏相关的管理知识，对业务较为陌生，服务态度和质量差强人意，时常遭遇各种投诉。另一方面社会组织管理乏力。尽管乡村旅游协会在乡村旅游业自治自律方面发挥了积极作用，但区县还没有成立相关的社会组织参与民宿业管理。[7]对民宿业的管理，缺乏行业组织的规范引导导致民宿业的服务能力不高，服务人员整体素质参差不齐，大部分民宿业依然是“野蛮生长”，行业自律得不到有效的重视。1.2.2民宿业存在的卫生问题住宿及餐饮的旅客满意程度较低。通过查阅大量文献后发现多数游客表示最突出的安全隐患是民宿的餐厅及住宿等环境卫生条件差，主要表现在顾客用品用具的消毒水平不达标，公共场所的饮用水水质不达标，病媒微生物指标不达标，空调系统很久未清洗等，与星级酒店相比差距较大。例2016年10月,游客翟玲和爱人在某平台预定了厦门火车站附近民宿,在洗漱的时候，发现水池里面还出现了蚂蚁,蟑螂,不仅如此,床单看起来也没有更换。针对此事询问前台服务人员,得到的答案却是“卫生工作做得很到位,不可能出现这些问题”。后来,翟玲将此事举报至预订平台，经过反复沟通协调，平台下架房源,并给予2000元慰问补偿，返还预订费。1.2.3民宿业存在的法制方面的问题在法制建设方面我国民宿监管的统一的立法缺失，部分民宿经营主体缺乏合法性，服务水平存在较大的缺陷，收费标准不规范，民宿食品卫生，住宿安全没有较好地保障，还有一些民宿无法有效处理产生的垃圾及污水使环境受到污染。[8]。国家和部分地方出台了一些民宿管理的暂行办法，但规定较为笼统缺乏针对性，界定的不清晰容易给执法带来影响，监管主体执法成效亟待提升。同时各地立法进度参差不齐，部分地区执法力量无法及时有效的强力介入，尤其是处于偏远村落的民宿，存在监管盲区，违法经营惩罚机制缺失的问题。1.3民宿业存在问题成因分析分析其原因：一、民宿为国内新兴旅游产业的载体，是为游客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施，由于其发展速度较快，缺乏科学的管理体系，民宿经营者大多未经过培训，缺乏专业的管理知识和经验，而且民宿经营者的成分千差万别，对卫生管理的认识没有引起足够的重视，大多数民宿的卫生条件和硬件设施达不到国家卫生标准，处于无证经营状态。二、中国社科院旅游研究中心副主任刘德谦所说，目前民宿“在公安、卫生、安全、消防等方面尚无明确的行业标准。”换而言之，相关政策空白，为民宿的监管带来了法律依据难题。现有的法律法规中，对民宿卫生监管方面也没有统一的标准，卫生监督执法人员缺乏有针对性、有操作性的法律规范，监管过程受到很大的影响，执法成效受到很大困扰，特别是当经营主体存在违反卫生规范的行为时没有可靠的法律条款对其约束，容易引发违法行为的再次发生。三、民宿大部分分布在乡村、山村等交通不方便的地方，监督部门对其进行日常监管，会耗尽大量的人力、物力和财力，造成执法成本上升，在民宿末端形态农家乐上还存在较大的监管难题。1.4民宿卫生监管的重要性据了解，现行政策体系下，一家民宿要合法经营至少须取得6个证件：卫生许可证、营业执照、税务登记证、特种行业许可证、消防检查合格意见书和食品流通许可证或餐饮服务许可证。想要拿到这些证难度不小。通过调查发现福建大部分地区的民宿大多存在着无证经营的情况，游走于灰色地带，造成民宿业内部乱象丛生。据了解，福建省共有民宿3000多家，从业人员数量庞大，发展较为迅速，一定程度缓解了当地的就业压力，对旅游经济的拉动效应日益明显，有利推动当地经济的快速发展。但反过来民宿业经营管理不规范、卫生不达标、环境不理想的现象也容易影响当地整体市政形象，对经济社会的发展起到负面的影响作用。此外随着群众生活水平日益提高，对消费体验也有了更高的追求，在住宿方面对卫生的要求更敏感。然而目前良莠不齐的民宿的发展走向和监管问题正受到高度关注和热议，频频爆出的“酒店门”事件让人们对诗情画意的民宿感观也充满了担忧。关于尽快完善民宿监管体制、出台民宿监管执行细则的呼声愈加强烈。资料和方法2.1方法目前国家信息报告系统中关于福建省民宿卫生管理现状的内容没有太现成的数据，故本课题通过查阅文献了解国内民宿业的发展历程、国内先进省份或地区民宿业的发展状况、各省份各地区的民宿管理暂行办法以及通过国家卫生监督信息系统中近三年来福建省公共场所卫生监督检查内容，分析民宿业卫生监管中可能存在的突出问题。2.2资料来源查阅国内各省民宿发展情况相关文献，相关部门的政策规定或统计数据；查阅近三年福建省公共场所卫生监督检查内容分析。2.3结果处理利用SPSS20.0统计学软件进行数据处理，对资料进行描述统计，计数资料用百分比表示，组间比较时使用χ2检验，以α＝0.05为检验水准。对结果进行综合性分析，拟定民宿卫生管理要点，探索民宿卫生监管新模式。2.4分析2.4.1国内现行民宿管理办法分析现况指标民宿规模是否需要办理卫生许可证生活饮用水符合国家规定标准通风、采光良好设置清洗、消毒、保洁等设施设备和公共卫生间从业人员持有健康证明联合核验机制备案有要求201821212121204未要求130000117所占比例95.2%85.7%100%100%100%100%95.2%19.0%查阅了浙江、成都、云南和福建等国内民宿业较为发达的地区出台的民宿暂行办法，对各办法具体规定做了统计分析发现目前现行的民宿管理办法对民宿规模、办理卫生许可证、联合核验机制都给出了具体的规定，但绝大部分民宿管理办法对达不到民宿设定要求但又存在经营行为的家庭式小旅馆管理没有说明。有些地区的民宿管理办法指出民宿仅需备案而有些则明确规定要办理卫生许可证，此外，没有明确字眼指出是否要办理卫生许可证的3部民宿管理办法中，规定需要对民宿进行星级评定。2.4.2近三年福建省公共场所所查处案件违法事实信息分析2016-2017公共场所查处案件中住宿业案件的比例未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的未按规定对公共场所进行卫生检测未按规定对顾客用品用具进行清洗、消毒、保洁，或重复使用一次性用品用具的公共场所卫生质量不符合卫生标准和要求的安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务201629.3310.6622.664.0033.33201730.6510.9421.163.6433.572018年公共场所查处案件中住宿业的比例(宾馆\旅馆)违反卫生管理有关规定违反设施设备和公共卫生间有关规定违反通风系统有关规定违反公共用品用具有关规定违反预防性卫生审查有关规定违反危害健康事故处置有关规定住宿业71.962.270.0025.750.000.00查阅2016-2018公共场所查处案件违法事实信息汇总表并对住宿业查处案件违法事实信息进行描述性统计分析发现,在未依法取得公共场所卫生许可证擅自营业的、未按规定对顾客用品用具进行清洗、消毒、保洁，或重复使用一次性用品用具的、安排未获得有效健康合格证明的从业人员从事直接为顾客服务的违法案件所占比例较高。由于民宿相关许可证较难取得，在取得卫生许可证方可营业方面要给出明确的规定;民宿经营者大多为民宿所有者，管理服务水平有限，未取得健康证就上岗的情况相较于住宿业更为严峻，应加大对取得健康证方可上岗的查处力度;采用符合规定的用品用具必然带来经营成本较高，规模以上民宿顾客用品用具勉强能达标，规模以下的民宿散在分布监管难且经营成本较低，在顾客用品用具达标方面必然是重灾区，在民宿管理办法中必须要在这方面做出严格要求。3.1拟定民宿管理暂行办法3.1.1立法层面对于民宿的卫生监管方面缺乏有针对性、操作性的规范性文件，虽说各地区陆陆续续的出台一些民宿管理的地方性法规，但普遍存在着千篇一律的现象，基本上也都参照《公共场所卫生管理条例》和《公共场所卫生管理条例实施细则》的要求，没有完全兼顾到民宿行业自身的特色和行业特殊性的地方，尤其是对达不到民宿基本要求但又有开展经营活动的小规模民宿，有经营动态变化的民宿缺乏管理的依据，使广大卫生监督人员面临无法可依的现象，限制了执法活动的开展。民宿卫生管理的制度设计要充分考虑到民宿业的特殊性，在传统住宿业卫生监管指标上再进一步细化和区分，有针对性的对不同规模、不同形态、不同地区的民宿采取个性化的监管模式，充分考虑到不同层级变化的民宿特点。同时，针对网约平台数量多且网约平台上民宿质量参差不齐，公众难以得到真实卫生状况的评价拟提出：出台民宿网约平台管理暂行办法，明确规定申请网约平台的民宿经营者必须提供卫生许可证的复印件。同时平台工作人员需亲自前往民宿查实其在网约平台提供照片的真实性，加强网约平台旅客居住后的评价管理体系使旅客较准确了解其的卫生状况。3.1.2综合监管创新对民宿经营单位的卫生监管机制。首先要持续完善底档，全面推行“双随机、一公开”监督抽查，不断夯实基层监督执法的能力水平，对群众投诉举报多、安全隐患较大的民宿增加抽查频次，加大查处力度，利用官方网站、微信公众号和电视台新闻播放等新媒体的方式对违法违规的民宿进行报道，起到警示示范作用；其次，运用“互联网+”信息技术，建立对民宿的日常巡查、专项督查、专项整治等情况的信息库，比照民宿抽查抽检、违法失信等相关信息，对民宿经营单位实行分级管理机制，不断加强对民宿的风险评估和分析，提高发现问题和防范化解风险的能力。最后，探索建立民宿经营单位信用监管机制，加强对失信行为的记录、公示和预警，并联合其他部门实行跨部门惩戒，完善信用约束机制，倒逼民宿经营主体守法经营，依规管理。3.1.3行业、社会监管吴呤颗(2016)指出民宿经营管理存在规范性不足，基础设施与配套设施标准缺失、经营者整体素质有待提高。【9】郑雪罪(2015)主要分析民宿开发管理中存在理念陈旧，经营档次相对低端:要素限制,产业形象日益受损，同质并行,特色缺失,产品品质难以提升三个方面的问题，并结合案例提出民宿管理应趋向标准化、精细化、品牌化。【10】基于民宿经营主体在整体管理水平的不足和缺陷，探索引入第三方服务机构进行有针对性的指导培训，分析民宿客栈从业人员的培训需求特征，提出建立培训平台、实施精准培训、设计PAT培训模式实现民宿从业人员提供更好的服务、更专业化的