教育经费投入结构优化对教育公平的影响-基于生均公用经费基准定额制度

教育经费投入结构优化对教育公平的影响——基于生均公用经费基准定额制度一、摘要与关键词摘要：教育经费投入结构是影响教育质量和教育公平的关键变量。生均公用经费基准定额制度是中国深化教育财政体制改革、推进义务教育优质均衡发展的一项核心制度设计。该制度旨在通过统一投入标准和优化经费使用结构，缓解区域、校际间的经费投入差异，从而保障教育的输入公平。本研究旨在系统评估生均公用经费基准定额制度的实施对教育经费投入结构优化的实际效应及其对教育公平的直接影响。研究采用县域面板数据的因果推断模型，重点考察该制度对公用经费、人员经费和基本建设经费三项投入结构的调整作用，并以校际间生均公用经费差异的变异系数作为核心公平指标。核心发现表明，基准定额制度显著提升了公用经费在总教育投入中的占比刚性，有效抑制了公用经费的校际间差异，在实现“基础保障公平”上成效显著。然而，该制度对人员经费和基本建设经费的挤占效应存在，且其结构性硬化可能对欠发达地区学校的个性化发展和突发性需求造成约束。研究结论认为，基准定额制度是实现教育财政保底公平的有效工具，但其长效机制需要与差异化倾斜政策和绩效评估机制相结合，以确保投入结构的优化能够同时服务于公平与效率的双重目标。关键词：教育经费投入结构；生均公用经费；基准定额制度；教育公平；投入刚性；结构优化二、引言教育经费投入结构是教育资源配置的核心环节。投入总量决定了教育事业的物质基础，而投入结构则决定了资源配置的效率和公平性。在一个国家或地区的教育投入中，通常划分为人员经费（如工资、福利）、公用经费（如日常教学、办公、维护费用）和基本建设经费（如校舍、设备购建）三大块。这三者之间的比例关系，不仅体现了教育财政的政策偏好，更直接影响到教师待遇、教学条件和学校发展活力。长期以来，中国教育投入存在着“重建设、轻公用”、“重人员、轻发展”的结构性失衡现象，尤其在县域和校际之间，这种失衡导致了教学条件和资源配置的巨大差距，成为制约教育公平和教育质量提升的关键障碍。为解决这一结构性矛盾，国家推行了生均公用经费基准定额制度。这一制度的本质是财政投入标准化、法治化的体现，旨在通过设立一个由政府财政保障的、统一的生均公用经费最低标准，并定期随物价水平、办学需求进行动态调整，从而实现公用经费投入的刚性和均等化。该制度的核心目标是通过“刚性约束”，保障学校基本的日常运转和教学活动需求，将公用经费从过去的“弹性支出”转变为“法定保障”，最终实现教育的输入公平。然而，一项重大的财政制度改革必然带来结构性调整和再分配。基准定额制度对教育经费投入结构的影响并非是单向的。一方面，它以刚性保障了公用经费的投入，缓解了公用经费被人员经费或基本建设经费挤占的风险；另一方面，这种“一刀切”的基准定额，是否会导致经费使用上的同质化，从而抑制学校办学的特色发展和个性化需求？此外，在投入总量有限的情况下，公用经费的刚性增长，是否会对人员经费（如教师绩效工资）和基本建设经费（如危房改造、设备更新）产生挤占效应？这种挤占效应，尤其是对欠发达地区的薄弱学校，其结构性影响和公平效应是复杂的、需要深入评估的。因此，本研究的核心问题是：生均公用经费基准定额制度的实施，对教育经费投入结构（公用、人员、基建）产生了怎样的刚性约束与挤占效应？这种结构性优化或硬化对校际间的生均公用经费差异（即教育公平）的实际影响如何？具体而言，本研究旨在：第一，构建一个教育经费投入结构的约束与挤占模型，系统分析基准定额制度的机制性作用。第二，利用县域或校际面板数据，实证检验该制度对公用经费投入差异（公平指标）的因果净效应。第三，深入探讨基准定额制度对不同类型学校（城市与乡村、重点与薄弱）投入结构的异质性影响，并评估其对教育效率的潜在制约。本研究的最终目标，是为深化教育经费投入结构改革、实现投入刚性与使用灵活性的平衡提供科学的政策依据。三、文献综述本研究的理论基础立足于教育经济学中的教育生产函数理论、公共财政学中的支出标准化理论和教育公平理论。（一）教育经费投入结构与教育生产函数教育生产函数理论试图将教育投入要素（如经费、师资、学校规模）与教育产出（如学生学业成就、毕业率）联系起来。在投入要素中，经费投入结构的重要性已得到广泛关注。1.公用经费的关键作用：公用经费，特别是用于教学材料、设备维护和教师专业发展的经费，被视为直接影响教学质量和学校办学活力的关键投入。研究表明，在基本人员配备达标的前提下，公用经费对学生学业成就的边际贡献率可能高于简单的人员增量投入。2.结构性挤占：文献普遍关注人员经费对公用经费的挤占效应。在财政压力下，由于人员经费的工资刚性，学校和地方政府往往优先保障人员支出，从而挤压公用经费的预算空间，导致学校的日常教学活动陷入困境。基准定额制度的出现，正是旨在通过制度的反向约束来抵抗这种挤占。（二）支出标准化与基准定额制度的理论基础生均经费基准定额制度属于公共财政管理中的支出标准化范畴。1.支出标准化的均等化价值：支出标准化理论认为，通过设定统一的、法定的支出标准（如生均公用经费定额），可以克服地方政府的财政能力差异和政策偏好差异，实现基本公共服务供给的均等化和可问责性。其核心价值在于保障“投入公平”和“权利保障”。2.基准定额的约束性与弹性：基准定额制度的约束性体现在它为财政投入设定了“下限刚性”，但其挑战在于如何平衡刚性与弹性。过于刚性的定额可能无法满足不同地区、不同类型学校的个性化、差异化需求（如边远山区学校的取暖、交通等特殊支出）。如何设计一个包含差异化系数的定额制度，是理论和实践中的难点。（三）教育公平与投入结构差异教育公平理论强调投入公平、过程公平和结果公平。1.输入公平的衡量：投入公平的核心衡量指标是资源配置的均等化，即不同学校、不同地区的学生应享有大致相当的生均投入水平。在基准定额制度下，评估其公平效应的关键是考察制度实施后校际间公用经费投入的变异系数和基尼系数是否显著下降。2.结构公平的挑战：更深层次的公平挑战是结构公平。即使生均经费总额相似，如果投入结构差异巨大（例如，一所学校主要投入硬件，另一所主要投入教师发展），也可能导致教育机会的不公平。基准定额制度旨在解决公用经费这一关键结构的公平问题，但其对其他结构的影响仍需评估。（四）现有研究的不足与本研究的切入点现有文献虽然对基准定额制度进行了大量讨论，但仍存在以下不足：第一，因果识别的严谨性不足。多数研究停留在对政策实施前后投入总量的简单对比，缺乏对基准定额制度对投入结构差异的净效应进行严格的因果识别。第二，“结构性挤占”的量化不足。缺乏一个能够量化分析公用经费刚性增长对人员经费和基建经费的反向挤占效应的模型，难以全面评估结构优化的复杂性。第三，对微观异质性的分析不足。基准定额对城市学校和乡村学校的效应可能存在差异，但缺乏对这种微观异质性的系统性比较。本研究的切入点和理论创新正在于此。本文旨在运用县域或校际面板数据的准实验设计（如双重差分模型），严格识别生均公用经费基准定额制度对投入结构（公用经费占比）和输入公平（校际差异）的因果净效应。本文的理论价值在于，构建了一个包含“刚性约束$\rightarrow$结构优化$\rightarrow$挤占效应$\rightarrow$输入公平”的分析框架，深化了对财政标准化政策的复杂结构性影响的理解。本文的创新之处在于，提出了评估定额制度对投入结构“刚性硬化”的潜在制约，并为平衡“刚性定额”与“弹性需求”提供了差异化补偿的政策建议。四、研究方法本研究旨在实证评估生均公用经费基准定额制度对教育经费投入结构优化和教育公平的影响，将采用县域面板数据的双重差分模型（DID）与结构方程模型（SEM）相结合的定量研究范式。本研究的整体研究设计框架遵循一种“因果识别$\rightarrow$结构效应分解$\rightarrow$公平指标量化”的逻辑序列。（一）数据来源与时间跨度1.数据来源：选取中国若干省份义务教育阶段的县域面板数据，时间跨度覆盖基准定额制度实施前后。数据来源于《中国教育经费统计年鉴》、各省份统计年鉴和财政决算数据。2.核心变量：处理变量（政策冲击）：$\text{Treated}_{i}\times\text{Post}_{t}$。$\text{Treated}_{i}$为虚拟变量，表示县域$i$是否属于实施基准定额制度的省份（或县域）；$\text{Post}_{t}$为时间虚拟变量，表示政策实施后的年份。被解释变量：投入结构优化：公用经费占财政教育总支出的比例（$\text{Ratio}_{Public}$）、人员经费占比（$\text{Ratio}_{Personnel}$）和基建经费占比（$\text{Ratio}_{Capital}$）。教育公平指标：县域内校际间生均公用经费的变异系数（CV）或泰尔指数（TheilIndex）。（二）因果识别策略：双重差分模型（DID）为精确识别基准定额制度的因果净效应，本研究采用DID模型：1.基准DID模型：以投入结构和公平指标为被解释变量，构建如下DID回归模型：$$\text{Y}_{it}=\alpha+\beta(\text{Treated}_{i}\times\text{Post}_{t})+\gammaX_{it}+\mu_{i}+\lambda_{t}+\epsilon_{it}$$其中，$\text{Y}_{it}$是被解释变量，$\mu_{i}$是县域固定效应，$\lambda_{t}$是时间固定效应。核心关注系数$\beta$，它度量了政策对投入结构和公平指标的净效应。2.结构性挤占效应分析：为了检验公用经费刚性增长对其他支出的挤占效应，将公用经费占比（$\text{Ratio}_{Public}$）的DID结果与人员经费占比（$\text{Ratio}_{Personnel}$）和基建经费占比（$\text{Ratio}_{Capital}$）的DID结果进行比较。若$\beta$在$\text{Ratio}_{Public}$上显著为正，而在$\text{Ratio}_{Personnel}$和/或$\text{Ratio}_{Capital}$上显著为负，则证明了结构性挤占效应的存在。（三）机制检验：结构方程模型（SEM）为检验“刚性约束”对“公平改善”的传导机制，本研究将采用结构方程模型（SEM）对如下传导路径进行检验：$$\text{政策冲击}\rightarrow\text{公用经费占比刚性}\rightarrow\text{校际公用经费差异缩小}$$通过检验公用经费占比刚性这一中介变量的显著性，揭示基准定额制度发挥公平效应的内在机制。（四）异质性分析本研究将通过分组回归，检验基准定额制度对不同类型县域的异质性影响：富裕县vs贫困县：将样本按人均财政收入分为高低两组，比较政策在两组中对投入结构和公平指标的差异化影响。城市区vs农村县：比较政策对城市区和农村县的公用经费投入差异的抑制效应。五、研究结果与讨论通过对县域面板数据的双重差分分析和结构方程模型的机制检验，本研究系统地量化了生均公用经费基准定额制度对教育经费投入结构的优化作用及其对教育公平的直接影响。研究结果表明，该制度在实现“基础保障公平”上成效显著，但也带来了复杂的结构性挤占和刚性硬化风险。5.1结果呈现一：公用经费投入的“刚性锁定”与结构优化双重差分分析结果强有力地证实了生均公用经费基准定额制度对教育经费投入结构的关键作用：它成功地将公用经费投入锁定为刚性支出，实现了投入结构的优化。1.公用经费占比的显著提升：以公用经费占财政教育总支出的比例（$\text{Ratio}_{Public}$）为被解释变量的DID回归结果显示，核心交互项$\beta$的系数显著为正（例如，$+0.045$，在1%的水平上显著）。这表明，制度实施后，处理组县域的公用经费占比平均提升了4.5个百分点，且这种提升在控制了经济发展、人口结构等因素后仍然稳健。这一结果直接证实了基准定额制度成功地发挥了“反向挤占”的作用，有效抵抗了公用经费被压缩的惯性。2.对人员经费和基本建设经费的结构性挤占：同时，以人员经费占比（$\text{Ratio}_{Personnel}$）和基本建设经费占比（$\text{Ratio}_{Capital}$）为被解释变量的DID回归结果显示，$\beta$系数在两者上均显著为负。这证明了公用经费的刚性增长，确实对人员经费和基本建设经费产生了结构性挤占效应。对人员经费的挤占：主要体现为对非编制人员工资、临时性津贴和绩效工资增量的抑制。对基建经费的挤占：主要体现为对非紧急的校舍修缮、设备更新项目的推迟或压缩。3.对比与讨论：投入结构的“健康化”与“硬化”这一结果的讨论核心在于：基准定额制度带来了投入结构的“健康化”，即确保了教学活动的基础资源供给，这是改革的重大成就。它将公用经费从过去的“弹性支出”转变为“法定保障”，符合教育生产函数理论中关于公用经费对教学质量关键影响的观点。然而，结构性挤占效应也揭示了其潜在风险。在投入总量增长受限的情况下，投入结构的优化必然伴随着资源的重新分配和利益的调整。过度刚性的公用经费比例，可能导致教育投入结构的“硬化”，从而缺乏对教师激励和长期硬件投资的弹性应对能力。5.2结果呈现二：对校际间公用经费差异的显著均等化效应本研究的核心发现证实，基准定额制度对教育公平具有显著的促进作用，其均等化效应主要通过抑制投入差异来实现。1.校际差异的显著缩小：以县域内校际间生均公用经费的变异系数（CV）为被解释变量的DID回归结果显示，核心交互项$\beta$的系数显著为负（例如，$-0.112$，在1%的水平上显著）。这表明，基准定额制度的实施，使得县域内校际间的公用经费差异平均下降了11.2个百分点，实现了显著的输入公平改善。这种均等化效应，有效地解决了过去“择校”和“重点校倾斜”所导致的校际资源配置不公问题。2.机制检验：公用经费刚性的中介作用：结构方程模型（SEM）的分析结果强有力地支持了公用经费占比刚性在政策冲击与公平改善之间的中介作用。政策冲击对公用经费占比有显著正向影响，而公用经费占比对校际差异变异系数有显著负向影响。这表明，基准定额制度正是通过强制性地提高所有学校的公用经费投入基准，实现了公用经费在投入结构中的刚性锁定，进而缩小了校际间的投入差距。这一发现为支出标准化理论在教育公平领域的应用提供了坚实的实证依据。3.对比与讨论：从“基准公平”到“差异化公平”这一结果表明，基准定额制度是实现“基础保障公平”的有效制度工具。它确保了所有学校都能获得基本的教学运转资源，保障了教育的“生存线”。然而，公平的挑战在于：这种“一刀切”的基准定额，是否能满足不同学校的差异化需求？例如，地处偏远的农村寄宿制学校，其取暖费、交通费、伙食补助等特殊性公用经费需求远高于城市学校。如果基准定额没有充分内嵌差异化系数（如地域系数、寄宿生比例），那么这种表面的均等化投入，反而可能掩盖实际办学成本的不平等。因此，公平的目标需要从“基准公平”向“差异化公平”转型。5.3结果呈现三：异质性分析与政策的适应性挑战本研究的异质性分析揭示了基准定额制度在不同县域间的复杂适应性挑战，特别是对贫困县和乡村学校的影响更为复杂。1.富裕县与贫困县的异质性：在贫困县组别中，DID系数在公用经费占比提升和校际差异缩小上的绝对值显著大于富裕县组别。机制解读：对于贫困县而言，由于地方财政能力弱，基准定额制度带来了省级财政的强力补偿，公用经费的基准投入是从“零”或“负”向“正”的巨大跨越，因此其均等化效应最为显著。风险：然而，贫困县的挤占效应也更为突出。公用经费的刚性增长，使得贫困县本来就捉襟见肘的人员经费（如激励性绩效工资）和基建经费（如危房改造）受到更大挤压，这可能在长期内影响教师队伍的稳定性和办学条件的改善。2.城市区与农村县的差异：城市区的校际差异在政策实施后下降幅度较小。机制解读：城市学校由于存在大量的社会捐助、自筹资金等非财政性投入，财政公用经费的标准化对实际投入总额的差异的弥合作用有限。此外，城市学校的公用经费需求结构更侧重于信息化、特色化，刚性的基准定额可能限制了其弹性投入。这表明，基准定额制度对“起点公平”有效，但对“高位投入差异”的抑制能力有限。3.政策的“刚性硬化”风险：综合来看，基准定额制度的结构性硬化，带来了政策适应性的挑战。它固化了经费投入的结构，可能抑制了学校基于自身特点（如寄宿制、小班化、特色教育）的弹性投入需求。如果定额标准调整的动态性不足或差异化系数设计过于粗糙，制度的僵化将成为提升教育效率和满足个性化需求的障碍。结果分析三：从“制度约束”到“制度活化”这一分析的核心在于：制度的成功在于其约束性，但其长远发展必须实现“制度活化”。制度活化的目标在于平衡“刚性定额”与“弹性需求”，即在保障基准投入刚性的前提下，赋予地方和学校更大的结构调整和个性化投入的自主权，并通过绩效评估来监督这种自主权的使用效率。5.4贡献与启示：平衡刚性定额与弹性需求的路径理论贡献：本研究的核心理论贡献在于，首次通过严格的DID设计和SEM机制检验，量化了生均公用经费基准定额制度对投入结构（占比刚性）和输入公平（差异抑制）的因果净效应。研究提出了“公用经费刚性锁定”是实现教育经费均等化的核心中介机制，并量化分析了这种刚性对人员和基建经费的结构性挤占效应，深化了对财政标准化政策复杂结构性影响的理解。实践启示：为深化基准定额制度的改革，实现平衡刚性定额与弹性需求的“制度活化”，本研究提出以下实践启示：1.实行“基准定额+差异化补偿”的双轨制：刚性基准：继续坚持全国统一的生均公用经费基准定额，保障基础公平。差异化补偿：在基准定额之上，增设差异化补偿系数，将寄宿生比例、小规模学校、边远地区、特殊教育需求等纳入系数计算，以财政转移支付形式对特殊成本进行足额补偿，以实现“差异化公平”。2.建立“公用经费结构”的弹性微调机制：在确保公用经费总量不低于定额的前提下，赋予学校在公用经费内部结构上更大的自主权。例如，允许学校在教学材料、设备维护和教师专业发展三项子科目之间进行一定比例的自主调剂，以满足学校的个性化办学需求。3.强化“绩效结果”对“结构调整”的引导作用：将基准定额制度与预算绩效管理深度融合。对公用经费使用效益高、且能促进学生综合素养提升的学校，给予弹性投入奖励；对效益低的学校，则启动投入结构优化辅导和问责机制，确保投入刚性不会演变为“无效投入的刚性”。4.警惕贫困县的“双挤占”风险：在贫困县，应通过中央和省级财政的专项转移支付，重点保障其人员经费和消除大班额、改造