教育数字化转型中的数据安全治理-基于《教育行业数据安全管理办法（征求意见稿）》

教育数字化转型中的数据安全治理——基于《教育行业数据安全管理办法（征求意见稿）》一、摘要与关键词摘要：教育数字化转型已成为全球性趋势，其在深化教育改革、提升教学质量的同时，也催生了海量的、高度敏感的教育数据，引发了前所未有的数据安全治理挑战。本研究聚焦于教育数字化转型背景下的数据安全治理体系构建，以中国新近发布的《教育行业数据安全管理办法（征求意见稿）》为核心分析文本，旨在系统性地剖析其所构建的治理框架、核心机制及其在实践中可能面临的深层困境。研究采用政策文本分析与治理理论相结合的研究范式，核心发现表明，该办法标志着中国教育数据安全管理从过去零散、被动的技术防护，迈向了系统化、主动性的全生命周期治理新阶段。它通过构建分级分类、权责清晰、流程规范的治理框架，为教育数据的安全与合规利用奠定了制度基石。然而，该框架的成功落地仍面临三大结构性挑战：基层教育机构在技术、人才、资金等方面普遍存在的“治理能力赤字”；数据安全保护与教育创新所需的数据开放利用之间固有的“目标性张力”；以及数据资产的确权、估值与共享流通等深层产权问题的悬置。研究结论认为，教育数字化转型中的数据安全治理，其根本出路在于超越单纯的合规性监管，构建一个集风险预防、能力建设与价值赋能于一体的协同治理生态，确保数据安全成为教育高质量发展的保障而非束缚。关键词：教育数字化转型；数据安全治理；分级分类；政策实施；治理能力赤字；协同治理二、引言数字技术正以前所未有的广度与深度重塑着现代社会，教育领域作为其重要的应用场景，正经历一场深刻的数字化转型。从智慧校园的建设、在线教育平台的普及，到基于大数据的教学诊断与个性化学习路径推荐，数字化已经渗透到教育教学、管理评价和师生发展的各个环节。这场转型极大地提升了教育服务的效率、拓展了教育资源的边界，为实现因材施教和教育公平提供了前所未有的技术可能性。然而，伴随这场技术盛宴而来的，是数据安全与隐私保护的严峻挑战。教育数据的特殊性在于其高度的敏感性与关联性。它不仅包含学生的姓名、身份证号等基本个人信息，更囊括了其学业成绩、成长轨迹、心理健康状况、家庭背景乃至生物特征等海量、多维度的隐私信息。这些数据一旦被泄露、滥用或篡改，不仅会侵犯师生的个人隐私权，更可能导致针对性的教育歧视、商业欺诈，甚至影响个体的长远发展与社会公平。近年来，教育领域的数据泄露事件频发，加之部分教育应用过度收集个人信息、数据算法存在偏见等问题，已引发社会各界的广泛担忧。显然，缺乏有效治理的数据洪流，非但不能成为教育发展的“新石油”，反而可能成为侵蚀教育信任、破坏教育生态的“新公害”。在此背景下，为教育数字化转型建立一套科学、系统、有效的数据安全治理体系，已成为刻不容缓的时代命题。这不仅是技术层面的安全防护问题，更是一个涉及法律、管理、伦理和文化的综合性治理难题。响应这一需求，中国相关部门于近期发布了《教育行业数据安全管理办法（征求意见稿）》，这被视为中国首次尝试为教育行业的数据安全建立一个全面、统一的顶层制度设计。该办法的出台，标志着我国教育数据治理的思路正从过去侧重于网络安全和技术防御的“被动保护”模式，转向一个强调全生命周期管理、风险主动预防和权责明确的“主动治理”新范式。然而，一项宏大的制度设计从文本走向现实，必然会遭遇复杂的实践挑战。因此，本研究的核心问题是：在教育数字化转型的宏大叙事下，新近提出的《教育行业数据安全管理办法》构建了一个怎样的治理框架？这一框架在理论上如何回应当前教育数据安全的核心挑战？更重要的是，它在未来的落地实施中，可能面临哪些结构性的困境与“实施赤字”？本研究旨在通过对这一关键政策文本的深度剖析，达成以下研究目标：第一，系统性地梳理和呈现该办法所构建的教育数据安全治理的核心原则、关键机制和责任体系。第二，结合数据治理理论与教育领域的特殊性，评估该治理框架的创新性与前瞻性。第三，深刻揭示该框架在基层教育机构的实施能力、数据开发利用与安全保护的平衡、以及相关配套制度建设等方面可能存在的深层挑战。本文的最终目的，是通过对这一前沿政策的学理反思，为中国乃至全球范围内正在进行的教育数字化转型，提供关于数据安全治理的深刻洞见与审慎的实践指导。三、文献综述本研究的理论基础横跨数据治理、公共政策与教育技术学等多个领域，核心在于审视一个新兴的、特定行业的数据治理框架的理论逻辑与实践挑战。首先，数据治理理论为本研究提供了核心的分析框架。数据治理并非单纯的数据管理或技术安全，而是一个更为宏观的、涉及战略、组织、政策和流程的权威体系。国际数据管理协会等机构提出的经典数据治理框架，通常涵盖数据战略、数据标准、数据质量、数据安全以及主数据管理等多个维度。在数据安全治理这一分支上，学界普遍强调几个核心原则：第一，风险导向原则，即安全措施应与数据泄露可能造成的风险相匹配，而非采取“一刀切”的防护。第二，分级分类原则，即根据数据的重要性、敏感性和价值进行分级分类，是实施差异化、精细化保护的前提。第三，全生命周期管理原则，即安全控制必须贯穿数据从收集、存储、使用、加工、传输、提供到公开、销毁的全过程。第四，权责对等原则，即必须明确界定数据处理者、监管者等各方主体的权利、责任与义务，建立有效的问责机制。这些通用理论为我们评估《教育行业数据安全管理办法》的科学性与完备性提供了理论标尺。其次，教育数字化与数据伦理的研究，揭示了本研究议题的特殊性。教育技术学领域的文献广泛探讨了大数据、人工智能等技术在教育中的应用潜力，如个性化学习、学情诊断、教育评价改革等。然而，批判性的研究也日益增多，主要聚焦于数据驱动下可能产生的伦理困境。例如，算法偏见，即训练数据中固有的社会偏见可能被算法放大，导致对弱势群体的系统性歧视。数字监视，即对学生学习过程的过度追踪可能侵犯其隐私，压抑其探索和犯错的空间。以及教育主权的丧失，即公立学校的核心数据可能被少数科技巨头所掌控，导致公共教育目标的偏离。这些研究深刻地指出，教育数据治理不仅要考虑安全，更要嵌入教育公平、学生福祉和人的全面发展等核心教育价值观。再次，关于中国数据安全法律框架与政策实施的研究，为本研究提供了宏观的制度背景。近年来，中国相继出台了《网络安全法》、《数据安全法》和《个人信息保护法》，构建了国家数据安全治理的“四梁八柱”。这些上位法确立了数据安全保护的基本原则和法律责任。《教育行业数据安全管理办法》正是在这一法律框架下，针对教育行业的特殊性进行的细化和落地。然而，公共政策领域的研究普遍指出，中国在政策实施中常面临“最后一公里”的难题，即顶层设计与基层执行之间存在巨大鸿沟。这通常源于基层政府和机构的能力不足、资源限制、激励机制错位以及政策本身的模糊性等。因此，对《教育行业数据安全管理办法》的分析，不能仅仅停留在文本解读，更必须预判其在复杂教育行政体系中的“实施赤字”。综上所述，现有文献为本研究提供了坚实的理论基础和宏观背景。但其不足之处也十分明显：第一，缺乏对新兴行业性数据治理政策的系统性剖析。多数研究停留在对国家层面大法原则的解读，或对教育数据安全问题的现象描述，而缺乏对《教育行业数据安全管理办法》这样一个承上启下、具体而微的关键性政策文本的深度、系统的治理框架分析。第二，未能将通用数据治理理论与教育领域的特殊性进行有效结合。现有研究要么谈通用的数据治理，要么谈教育的伦理问题，但很少有研究能够将两者有机结合，深入探讨一个数据安全治理框架如何回应教育领域“促进创新发展”与“保障学生福祉”的双重使命。第三，对实施挑战的分析多为推测性，缺乏基于治理理论的结构性预判。对于该办法的实施难度，现有讨论多为零散的观点，未能从治理能力、目标冲突、制度配套等结构性层面，系统地构建其“实施赤字”的分析框架。本研究的切入点和理论创新正在于此。本文旨在以《教育行业数据安全管理办法（征求意见稿）》为具体分析对象，运用数据安全治理的理论框架，对其制度设计进行系统性解构，并创造性地提出“治理能力赤字”和“目标性张力”两大概念，用以系统性地预判其在本土化实施中可能遭遇的结构性困境。本文的理论价值在于，它为特定行业的数据治理政策分析提供了一个可复制的研究范式，并深化了对公共政策在数字化时代“实施赤字”问题的理解。本文的创新之处在于，它不仅是对一项新政策的解读，更是借此构建了一个反思教育数字化转型中安全与发展、监管与赋能之间复杂关系的理论透镜。四、研究方法本研究的核心任务是深度剖析《教育行业数据安全管理办法（征求意见稿）》这一关键政策文本，并对其所构建的治理框架及其潜在的实施挑战进行系统性评估。鉴于此，本研究的性质决定了其并非一项收集一手经验数据的实证研究，而是一项以理论分析和文本解读为核心的定性政策研究。研究设计将遵循一种“文本解构→框架提炼→挑战预判→理论升华”的逻辑路径。（一）研究范式与整体设计本研究将采用政策文本分析法作为核心研究方法，并将其置于数据安全治理理论的宏观框架下进行。政策文本分析不仅是对政策条文的表面梳理，更是对其背后蕴含的治理逻辑、价值取向和权力关系的深度挖掘。本研究将把《教育行业数据安全管理办法》视为一个结构化的“文本”，通过系统性的解读、编码和归纳，提炼出其内在的治理模型，并以此为基础，结合中国教育系统的现实情境，进行前瞻性的挑战分析。（二）数据来源与文本选取本研究的核心分析文本是中华人民共和国教育部发布的《教育行业数据安全管理办法（征求意见稿）》及其官方起草说明。选择“征求意见稿”作为分析对象具有特殊意义，因为它反映了政策制定者在当前认知水平下最完整、最系统的初步构想，对其进行分析能够在政策正式定型前提供学理层面的反馈与建言。辅助分析文本将包括：第一，中国的上位法律文件，如《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》，用以理解该办法的法律渊源和合规基础。第二，教育领域的其他相关政策文件，如《教育信息化2.0行动计划》等，用以理解教育数字化转型的宏观背景和政策意图。第三，国内外关于数据安全治理的权威理论文献和行业标准，用以构建本研究的理论分析框架。（三）分析框架与研究步骤本研究将构建一个基于数据安全治理理论的四维分析框架，用以系统性地解构《教育行业数据安全管理办法》：1.治理主体与责任体系：分析办法如何界定各级教育行政部门、学校、教师、学生以及第三方服务提供商等不同主体的权利、责任和义务，特别是其问责机制的设计。2.治理对象与分类机制：重点分析办法如何对“教育数据”进行定义和分类，特别是其“一般数据、重要数据、核心数据”的三级分类体系，及其对实施差异化保护的意义。3.治理流程与全生命周期控制：分析办法如何对数据从收集、存储、使用、加工、传输到销毁的整个生命周期设置具体的合规要求和技术标准。4.治理目标与价值平衡：分析办法在保障数据安全、促进数据合理利用、保护个人权益等多元目标之间，体现了何种价值取向和平衡策略。基于此框架，研究将分步进行：第一步，文本编码与内容提炼。逐条研读《教育行业数据安全管理办法》的全部条款，按照上述四维分析框架进行编码，将相关条款归入不同维度，形成结构化的内容摘要。第二步，治理框架的系统性呈现。基于编码结果，系统、完整地描绘出该办法所构建的教育数据安全治理模型。第三步，实施挑战的结构性预判。将提炼出的治理模型与中国教育系统的现实情况（如区域发展不平衡、基层学校能力不足、数据利用需求旺盛等）进行比对，从“治理能力”、“目标张力”和“制度配套”等结构性层面，识别和预判其在实施过程中可能遇到的核心挑战。第四步，理论升华与政策建言。在分析的基础上，将发现的问题上升到数据治理理论和公共政策实施理论的高度进行讨论，并提出具有建设性的政策完善建议。五、研究结果与讨论通过对《教育行业数据安全管理办法（征求意见稿）》的系统性解构与分析，本研究发现，该办法构建了一个前所未有地全面、细致的教育数据安全治理框架。然而，这一雄心勃勃的制度设计在未来的实践中，将不可避免地遭遇源于中国教育系统内部的结构性挑战。5.1结果呈现一：一个系统化的全生命周期治理框架的诞生与以往零散、侧重技术防御的规定不同，《教育行业数据安全管理办法》首次为教育数据安全构建了一个系统化、全生命周期的治理框架。这一框架的先进性主要体现在以下四个方面。1.权责明晰的多元主体责任体系：办法明确构建了一个纵向到底、横向到边的责任体系。在纵向层面，确立了从国家教育行政部门到地方各级教育行政部门，再到各级各类学校（或其他教育机构）的分级监管与属地管理责任。在横向层面，清晰界定了数据处理者（主要是学校和教育机构）作为第一责任人，以及第三方服务提供商的连带责任。尤为重要的是，办法将责任细化到学校内部的具体岗位，要求设立数据安全负责人和管理机构。这标志着教育数据安全从一个模糊的“集体责任”转变为一个可追溯、可问责的“个体责任”，为治理的落地提供了组织保障。2.风险导向的分级分类保护机制：办法最大的创新之处在于引入了数据分级分类的核心机制，将教育数据划分为一般数据、重要数据和核心数据三个等级。这一划分的依据是数据一旦遭到泄露、篡改或滥用可能对国家安全、社会稳定、公共利益以及个人和组织合法权益造成的危害程度。“重要数据”和“核心数据”将面临更严格的保护要求，如出境限制、加密存储、严格的访问控制等。这种基于风险评估的差异化保护策略，取代了过去“一刀切”的粗放式管理，极大地提升了治理的精细化水平和资源配置效率，是与国际主流数据治理思想接轨的关键一步。3.贯穿始终的全生命周期流程管控：办法将安全要求嵌入到数据流转的每一个环节。在数据收集环节，强调“合法、正当、必要”原则，禁止超范围收集。在数据存储环节，对存储介质、加密措施和存储期限提出了明确要求。在数据使用和加工环节，强调授权访问和目的限制，特别是对利用个人信息进行自动化决策（如学生画像、智能评价）提出了规范性要求，旨在防范算法歧视。在数据传输、提供和公开环节，设置了严格的审批和脱敏程序。这一全流程的闭环管控，从根本上改变了过去“重收集、轻管理”的局面。4.兼顾安全与发展的平衡性目标导向：办法在强调安全的同时，也为数据的合理利用保留了空间。它明确提出“在保障安全的前提下，促进教育数据的开发利用”，并鼓励开展数据治理和应用创新。这体现了政策制定者试图在“安全红线”与“发展需求”之间寻求平衡的努力。虽然具体细则仍有待明确，但这种双重目标的设定，为未来构建既安全又高效的教育数据生态提供了基本的政策导向。5.2结果呈现二：实施层面的三大结构性挑战尽管该办法的制度设计在理论上具有高度的科学性和前瞻性，但将其从政策文本转化为遍布全国城乡的数千万师生的日常实践，将面临三大深刻的结构性挑战。挑战一：基层教育机构的“治理能力赤字”这是该办法实施中最为现实和严峻的挑战。办法所设定的分级分类、全生命周期管理、风险评估、应急响应等一系列复杂的治理要求，对数据处理者，特别是作为第一责任人的各级各类学校，提出了极高的专业能力要求。然而，中国教育系统的现实是，绝大多数学校，尤其是中西部地区和农村地区的薄弱学校，在数据安全治理方面存在巨大的“能力赤字”。技术赤字：缺乏先进的数据加密、访问控制、入侵检测等安全技术和设施。人才赤字：严重缺乏既懂教育又懂数据安全管理的复合型专业人才。办法要求的“数据安全负责人”在很多学校可能只能由信息技术教师兼任，其专业能力和权威性远不足以承担如此重大的责任。资金赤字：构建和维护一套符合要求的数据安全体系需要持续的、高昂的资金投入，这对于许多经费本就紧张的公立学校而言，是一个沉重的负担。这种普遍存在的能力赤字，将导致政策在基层出现“悬空”或“形式化”的风险。学校可能为了应付检查而制作合规文件，但实际的安全防护能力并未得到实质性提升，宏大的治理框架可能沦为一纸空文。挑战二：数据安全与教育创新的“目标性张力”办法在文本上试图平衡安全与发展，但在实践操作中，这两者之间存在着天然的“目标性张力”。安全趋严导致创新保守：严格的合规要求和严厉的问责机制，可能会使学校和一线教师在数据应用上变得过分谨慎和保守。为了避免触碰安全红线，他们可能倾向于“少做少错，不做不错”，从而抑制了利用数据进行教学模式创新、个性化辅导和教育评价改革的积极性。例如，对跨校、跨区域的数据共享进行严格限制，虽然保障了安全，但也可能阻碍了区域教育质量监测和优质教育资源共享等有益的探索。个人信息保护与个性化学习的矛盾：个性化学习的实现，高度依赖于对学生个体学习行为、认知特征和情感状态的深度、持续的数据画像。然而，这恰恰是个人信息保护中最敏感的地带。如何在不侵犯学生隐私、避免“数字监视”的前提下，合规、合乎伦理地收集和使用这些数据，是该办法未能也难以给出明确操作指南的深层矛盾。这种张力如果处理不当，可能导致教育数字化转型陷入“要么不安全，要么不智能”的两难境地。挑战三：核心数据资产属性的“制度性悬置”该办法成功地构建了数据安全的“防护栏”，但对于“防护栏”内的核心资产——教育数据本身的产权属性、价值评估和流通规则等深层问题，则基本处于“制度性悬置”状态。确权难题：学生在学习过程中产生的数据，其所有权、使用权和收益权究竟归属于学生本人、学校、政府还是提供服务的科技公司？产权界定的模糊，使得数据共享、交易和价值实现的法律基础极为薄弱。估值与流通困境：作为一种新型生产要素，教育数据的价值如何评估？其在保障安全和隐私的前提下，应遵循何种市场规则进行流通和共享，以释放其在科研、政策制定等领域的巨大潜力？办法对此未能触及。这些深层产权问题的悬置，意味着该办法目前主要是一个“防御性”的治理框架，而非一个“赋能型”的治理框架。它能有效地管住数据，但对于如何科学地“用好”数据，特别是如何构建一个能促进数据要素市场化配置的良性生态，尚未提供制度性答案。这在长期来看，可能会成为制约教育数字化向更高阶段发展的深层瓶颈。5.3理论贡献与实践启示理论贡献：本研究的核心理论贡献在于，将通用的数据安全治理理论应用于教育这一特殊行业，并结合中国国情，创新性地提出了“治理能力赤字”和“目标性张力”两个核心概念，用以解释宏观政策在微观实施层面可能遭遇的结构性障碍。这不仅为《教育行业数据安全管理办法》这一具体政策的实施提供了前瞻性的风险预判，也为研究其他领域（如医疗、金融）的行业性数据治理政策提供了一个可供借鉴的分析框架，深化了对数字时代公共政策“实施科学”的理解。实践启示：为推动《教育行业数据安全管理办法》从“文本”走向“现实”，并有效应对上述挑战，本研究提出以下实践启示：1.从“监管合规”转向“能力建设”：政府的角色不应仅仅是制定规则和实施惩罚的“监管者”，更应成为帮助基层学校提升治理能力的“赋能者”。应通过设立专项资金、开展大规模专业培训、提供标准化的技术解决方案和咨询服务等方式，系统性地弥补基层学校的“治理能力赤字”，确保政策要求具有现实的可达性。2.建立“沙盒监管”机制以平衡创新与安全：针对数据利用与安全保护之间的张力，可以借鉴金融科技领域的“沙盒监管”模式。在教育领域设立若干“数据安全与教育创新试验区”，允许部分学校和研究机构在风险可控的前提下，探索数据共享、算法应用等创新实践。通过在沙盒中进行小范围、高强度的试错，为更大范围的政策推广积累经验，找到安全与发展的最佳平衡点。3.加快数据产权与流通规则的顶层设计：数据安全治理的最终目的是促进数据价值的释放。国家层面应加快对数据产权制度的研究和顶层设计，明确不同主体在数据链条中的权利与义务。同时，探索建立教育领域的“数据信托”或公共数据授权运营等机制，在确保公共利益和个人隐私的前提下，推动教育数据安全、有序地向社会开放和流动，真正将数据资源转化为教育发展的新动能。4.培育全员参与的数据安全文化：数据安全治理的根基在于人。必须将数据安全与隐私保护教育纳入教师职前培养和在职培训的必修内容，并作为学生信息素养教育的核心组成部分。只有当每一位师生成为数据安全的“第一责任人”，形成全员参与、主动防护的文化氛围，治理体系才能获得最坚实的社会基础。六、结论与展望本研究通过对《教育行业数据安全管理办法（征求意见稿）》的系统性剖析，全面描绘了中国在教育数字化转型背景下构建数据安全治理体系的宏大蓝图与现实挑战。研究的核心结论是：该办法以其系统化的责任体系、风险导向的分级分类机制和全生命周期的流程管控，标志着中国教育数据治理进入了一个科