拉美“锂欧佩克”构想在2023–2025年的制度化障碍-基于阿根廷、玻利维亚、智利国内政策不一致性

拉美“锂欧佩克”构想在2023–2025年的制度化障碍——基于阿根廷、玻利维亚、智利国内政策不一致性摘要与关键词在全球能源转型与地缘政治竞争加剧的宏观背景下，锂作为“白色石油”的战略价值日益凸显，掌握全球近百分之六十锂资源的拉丁美洲“锂三角”地区（阿根廷、玻利维亚、智利）因此成为全球焦点。基于此，构建一个类似石油输出国组织的“锂欧佩克”以提升议价能力、协调生产政策、最大化资源收益的构想，在地区内外引发广泛讨论。本文旨在深入剖析在二零二三至二零二五年这一关键窗口期内，该构想面临的深刻制度化障碍。本研究采用比较政策分析方法，聚焦于阿根廷、玻利维亚、智利三国在锂资源开发上的国内政策不一致性。研究发现，三国在资源所有权模式、外国投资准入、产业化战略路径以及国家与地方政府关系等核心制度领域存在根本性分歧。智利推行国家主导的公私合营模式，玻利维亚坚守国家绝对垄断与自主工业化，而阿根廷则呈现为省政府主导的、高度开放的联邦制特许经营模式。这些根植于各国不同政治经济历史与发展路径的政策异质性，共同构成了“锂欧佩克”实现制度化协调的内在结构性障碍。本文的核心结论是，尽管三国共享提升资源控制权的宏观愿望，但其国内政策逻辑的根本性不兼容，使得在短期内形成一个具有约束力的生产与价格协调机制的可能性极低。相比于正式的卡特尔，一种非正式的对话与信息共享论坛是更为现实的合作前景。关键词：锂欧佩-克，锂三角，制度化障碍，资源民族主义，政策不一致性引言进入二十一世纪第三个十年，一场以脱碳化为核心的全球能源转型正在以前所未有的速度和规模展开。电动汽车、储能系统以及便携式电子设备的爆炸性增长，共同将锂推向了全球战略性矿产资源的核心位置。在这一时代背景下，拥有全球已知锂储量约百分之五十八的南美洲“锂三角”地区，即阿根廷、玻利维亚和智利，其地缘经济与地缘政治重要性被急剧放大。如何将丰富的资源禀赋转化为可持续的国家发展动力，避免重蹈历史上初级产品出口的“资源诅咒”覆辙，成为三国共同面临的时代课题。在此背景下，效仿石油输出国组织（欧佩克）的成功先例，构建一个“锂欧佩克”的构想应运而生。这一构想的核心逻辑在于，通过三国间的政策协调与市场协同，形成对全球锂供给侧的结构性影响力，从而在价格制定、产量调控、技术标准和产业发展等领域掌握更多主动权。这一构想的现实意义是深远的。一方面，它被视为“锂三角”国家推行新一轮资源民族主义、反抗北方工业化国家技术与资本主导地位的重要战略工具。另一方面，一个稳定的锂供给协调机制，理论上也有助于平抑近年来锂市场价格的剧烈波动，为全球新能源产业链的健康发展提供可预期的环境。然而，尽管该构想在政治话语层面被频繁提及，并得到了一些区域领导人的支持，但在二零二三至二零二五年的关键发展期内，其从一个政治愿景向一个功能性国际制度的转化过程却步履维艰，面临着巨大的不确定性。表面的合作意愿之下，潜藏着深刻的结构性分歧。因此，本研究的核心问题是：拉美“锂欧佩克”构想在当前阶段实现制度化的主要障碍是什么？这些障碍是如何通过“锂三角”核心三国（阿根廷、玻利维亚、智利）国内锂资源开发政策的内在不一致性来体现的？本研究试图超越一般性的地缘政治分析，深入到三国的国内政策肌理，从比较制度分析的视角，系统性地揭示阻碍区域资源卡特尔形成的关键变量。为解答上述问题，本研究的目标在于，首先，系统梳理和比较阿根廷、玻利维亚和智利在锂资源开发上的核心国家政策框架，特别是在所有权结构、外资政策、产业化路径和治理模式上的差异。其次，基于比较分析，论证这些国内政策的异质性如何直接转化为在区域层面构建统一行动机制的制度性障碍。最后，评估在可预见的未来，“锂欧佩克”构想最可能的发展路径。本文的结构安排如下：首先是文献综-述，梳理关于资源卡特尔理论、拉美资源民族主义以及锂地缘政治的研究现状。其次是研究方法，阐明本文采用的比较政策分析框架。再次，作为论文的核心，研究结果与讨论部分将对阿、玻、智三国的国内锂政策进行详细的比较剖析，并深入探讨其不一致性对“锂欧佩克”制度化的阻碍作用。最后，结论与展望部分将对全文进行总结，并对该区域锂资源合作的未来前景提出研判。文献综述围绕“锂欧佩克”构想及其制度化障碍的研究，必须置于三个相互交叉的学术领域之中：资源卡特尔理论、拉丁美洲资源民族主义的历史与现实，以及新兴的锂地缘政治研究。对这三个领域的文献进行系统梳理，是定位本研究创新价值的基础。首先，资源卡特尔理论为分析“锂欧佩克”的可行性提供了基础的分析框架。以石油输出国组织（欧佩克）为经典案例的研究指出，一个成功的资源卡特尔需要具备几个关键条件：成员国在全球供给中占据主导性市场份额；产品需求缺乏弹性；成员国之间具有高度的政治意愿与政策协调能力，能够有效执行生产配额与价格纪律；以及有效应对非卡特尔成员国竞争和替代技术挑战的能力。关于卡特尔失败的研究则普遍强调内部成员的“欺骗”动机、不同的生产成本与储量导致的利益分歧、以及宏观经济冲击等因素。这些理论为评估“锂欧佩克”提供了参照系，但多数研究停留在宏观条件的类比上，缺乏对锂这种固体矿产与石油在市场结构、开采技术和产业链特征上差异的深入分析，也未能充分探讨特定区域内部成员国政策异质性的具体影响。其次，拉丁美洲资源民族主义研究为理解“锂欧佩克”构想的政治动因提供了深厚的历史背景。自二十世纪以来，拉美各国围绕石油、铜、锡等战略资源的国有化与控制权斗争，构成了其政治经济史的主线之一。相关研究深入分析了资源民族主义在不同历史时期（如进口替代工业化时期、新自由主义改革时期以及二十一世纪初的“粉红浪潮”时期）的表现形式、驱动因素及其经济后果。这些研究普遍认为，资源民族主义是拉美国家追求经济独立、反对外部依附、并进行国内财富再分配的重要政治工具。“锂欧佩克”构想在很大程度上可以被视为这一历史传统的当代延续，即在全球能源转型的新背景下，对新的战略性资源主权进行集体声索。然而，既有研究更多地侧重于资源民族主义的国内政治逻辑，对于其在区域合作层面如何转化为具体的、可操作的跨国制度安排，特别是如何克服国家间利益与模式冲突的研究相对不足。再次，新兴的锂地缘政治研究是与本议题直接相关的领域。随着锂战略价值的提升，学术界开始关注全球锂供应链的竞争、主要大国（如中国、美国、欧盟）的锂资源战略、以及“锂三角”国家在全球价值链中的地位。这些研究敏锐地捕捉到了锂资源的“政治化”趋势，并讨论了“锂三角”国家通过合作提升其地缘政治影响力的可能性。部分研究已经注意到三国在开发模式上的差异，例如玻利维亚的国有化模式与智利、阿根廷的私有化模式的对比。这些观察为本研究提供了重要的起点。然而，尽管上述领域的研究成果丰硕，但也存在明显的理论与研究空白，构成本研究的切入点。第一，现有研究对“锂欧佩克”的讨论多为宏观层面的可行性分析或新闻性的时事评论，缺乏一个系统的、基于比较制度分析的、聚焦于“制度化障碍”本身的深入研究。第二，虽然有研究提及三国模式的差异，但大多是描述性的，未能将这些政策差异系统性地理论化为阻碍区域卡特尔形成的“内在结构性矛盾”。第三，对阿根廷国内独特的联邦制及其“省权”在锂资源治理中的关键作用，及其对区域协调构成的根本性挑战，现有国际关系视-角的研究往往重视不足。本研究的理论价值与创新之处在于，它试图弥合上述研究空白。本文将资源卡特尔理论、资源民族主义研究与具体的国别政策分析相结合，提出一个核心论点：拉美“锂欧佩克”制度化的最大障碍并非外部压力或市场条件，而是源自核心成员国国内根深蒂固的、异质性的政策范式与治理结构。本文的创新点在于：一是以“政策不一致性”为核心分析变量，将比较政治经济学的视角引入国际制度研究；二是深入剖析了阿根廷联邦制在其中的独特“搅局者”角色，揭示了次国家行为体对区域合作的深刻影响；三是通过对二零二三至二零二五年这一具体时间窗口的聚焦，为理解当前锂地缘政治的动态演变提供了具有时效性的深度分析。研究方法本研究旨在深入剖析拉美“锂欧佩克”构想在二零二三至二零二五年期间所面临的制度化障碍，其核心是比较分析阿根廷、玻利维亚和智利三国的国内锂资源开发政策。鉴于研究问题的性质，本研究采用定性的、以案例为导向的比较研究设计。具体而言，本研究框架是一种聚焦于小样本的、结构化的比较政策分析，旨在通过对三个关键案例的系统性对比，揭示导致区域合作困境的深层次国内制度性因素。这一方法能够超越宏观的理论推演，深入到政策实践的细节，从而为理解制度化障碍提供具体而有力的证据。本研究的数据收集主要依赖于对公开可得的二手资料进行系统性的爬梳与整合。考虑到研究的时效性与政策导向性，数据来源主要包括以下几类：第一，官方政策文件与法律文本。这包括阿根廷、玻利维亚、智利三国政府（包括国家层面和阿根廷的省级层面）发布的关于矿业投资、锂资源开发的法律、法规划、国家战略报告以及官方公报。例如，智利政府发布的《国家锂战略》、玻利维亚关于战略性蒸发资源的法律等。第二，政府官员与机构负责人的公开言论与报告。这包括三国矿业部长、能源部长、国家锂业公司负责人等在国会听证会、行业会议和媒体采访中的发言记录。第三，国际组织与行业协会的研究报告。例如，联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会、国际能源署、美洲国家组织以及各大矿业咨询机构发布的关于全球锂市场和“锂三角”国家政策环境的分析报告。第四，高质量的学术文献与新闻报道。这包括在权威学术期刊上发表的关于拉美资源政治和锂产业的论文，以及路透社、彭博社、经济学人等国际知名媒体对该地区锂产业发展的深度报道。数据收集的时间范围严格限定在二零二二年底至二零二五年初，以确保分析的现实性和前瞻性。本研究的数据分析技术是结构化的、主题式的比较政策分析。为确保比较的系统性和有效性，本研究建立了一个统一的分析框架，将对阿根廷、玻利维亚和智利三国的国内锂政策，从以下五个核心维度进行逐一的比较分析：第一个维度是资源所有权与国家控制模式。分析各国宪法和法律如何界定锂资源的所有权（国家所有、省所有），以及国家在资源开发中的角色（直接运营者、监管者、还是合作伙伴）。第二个维度是外国投资的法律框架与准入条件。比较各国对外资的态度（鼓励、限制、有选择性开放），以及外资参与锂开发的主要模式（特许经营权、服务合同、合资企业等）。第三个维度是产业化战略与价值链定位。分析各国政策是倾向于鼓励锂作为初级原材料的快速出口，还是致力于推动国内的下游产业发展，如电池正极材料和电池制造。第四个维度是财政与税收制度。比较各国针对锂矿开采设定的权利金、税收和利润分享机制，分析其对国家财政收入和投资者回报的不同影响。第五个维度是治理结构与决策机制。特别关注中央政府与地方（省/区）政府之间的权力分配关系，以及政策制定的透明度与稳定性。通过在这五个维度上对三国进行系统性的“配对比较”和“整体比较”，本研究将能够清晰地勾勒出三国政策的“异”与“同”，并在此基础上，深入讨论这些政策的不一致性是如何共同作用，最终构成了“锂欧佩克”难以逾越的制度化障碍。研究结果与讨论通过对阿根廷、玻利维亚和智利三国在二零二三至二零二五年期间国内锂资源开发政策的系统性比较分析，本研究发现，三国之间存在着深刻的、结构性的政策不一致性。这些不一致性并非细枝末节的技术性差异，而是根植于各国独特政治经济结构与发展理念的根本性分歧。它们共同作用，构成了“锂欧佩克”构想在制度化道路上难以逾越的障碍。下文将从所有权与控制模式、外资准入与产业化战略、以及治理结构三个层面，对这一核心发现进行呈现与深入讨论。首先，在资源所有权与国家控制模式上，三国展现了从国家绝对垄断到联邦制下地方开放的巨大光谱差异，这构成了政策协调的根本性障碍。玻利维亚是资源民族主义的坚定奉行者，其宪法明确规定锂等战略性蒸发资源归国家所有，并由国家独家开采和工业化。其国家锂业公司对整个锂产业链拥有绝对的垄断控制权。尽管在二零二三年后，玻利维亚为引进直接提锂等先进技术，开始与外国公司（主要是中国和俄罗斯企业）签订合作协议，但这些协议的性质是服务合同或在国家绝对主导下的合作生产，而非资源所有权的转让或许可。这种模式的目标是实现百分之百的国家控制和最大限度的国内价值创造，对外资的定位是技术提供方而非独立的市场主体。与此形成鲜明对比的是阿根廷的模式。阿根廷实行联邦制，根据其宪法，矿产资源的所有权归属于各省政府，而非联邦中央政府。这意味着每个拥有锂资源的省份（如胡胡伊省、萨尔塔省、卡塔马卡省）都拥有独立的立法权和矿权授予权。这导致了一种高度去中心化的、以吸引投资为导向的自由市场模式。各省政府为了竞争外国直接投资，倾向于提供优惠的税收政策和宽松的监管环境。联邦政府虽有制定国家产业政策的意愿，但缺乏直接干预省政府矿权管理的宪法权力，其协调能力非常有限。这种模式导致了阿根廷锂产业的快速扩张，但也造成了政策的碎片化和潜在的“逐底竞争”。智利则处于两者之间，采取一种国家战略主导下的公私合营模式。智利的锂资源在法律上被视为不可特许的战略性矿产，国家拥有最高所有权。长期以来，其开发主要通过国家发展公司与少数私营企业（如智利矿业化工和雅宝）签订的特殊经营合同进行。二零二三年，博里奇左翼政府推出的“国家锂战略”，进一步强化了国家的主导作用，要求在所有新的锂开发项目中，国家必须持有多数股权。这是一种试图在吸引私营部门技术与资本和确保国家战略控制与收益之间寻求平衡的混合模式。这三种模式的根本性不兼容，使得“锂欧佩克”最核心的功能——生产配额协调——几乎无法实现。一个以国家垄断和自主工业化为目标的玻利维亚，其生产决策主要基于国内发展需求而非国际市场价格；一个由各省竞争性招商引资驱动的阿根廷，其总产量是各省独立决策的加总，中央政府难以进行统一调控；而一个寻求国家收益最大化的智利，则可能根据市场情况灵活调整其国有控股公司的生产策略。在如此异质的所有权和控制模式下，根本无法形成一个统一的、具有约束力的生产纪律，任何配额协议都将因国内制度的掣肘而形同虚设。其次，在外资准入与产业化战略路径上的分歧，进一步加剧了协调的难度。玻利维亚的战略是“先工业化，后规模化生产”，其核心目标是在本国建立从锂提取到电池制造的完整价值链，因此对外资的选择极为挑剔，主要集中在能够提供下游技术转让的合作伙伴。这种内向型的、以技术吸收为导向的战略，决定了其在短期内不会为了迎合国际市场而大规模增产初级产品。阿根廷则恰恰相反，其战略可以概括为“先规模化生产，后尝试工业化”。各省政府的首要目标是通过快速批准项目、扩大锂盐出口来增加地方财政收入和就业。虽然联邦政府层面也在倡导发展下游产业，但缺乏有效的政策工具和投资。因此，阿根廷在可预见的未来仍将是锂原料的主要出口国，其国家利益在于最大化出口量和吸引尽可能多的前期投资。智利则试图在两者之间走一条中间道路。其“国家锂战略”明确提出了推动国内高附加值产业发展的目标，例如通过提供优惠价格的锂配额来吸引电池材料生产商在国内建厂。但与此同时，作为成熟的锂生产大国，智利也高度依赖锂出口带来的巨额财政收入。因此，其战略需要在保障当前出口收益和培育未来下游产业之间进行艰难的权衡。这三种截然不同的产业化战略，决定了三国在锂全球价值链中的定位和利益诉求各不相同。玻利维亚追求的是技术主权，阿根廷追求的是投资和出口规模，智利则在出口收益和产业升级之间摇摆。一个旨在稳定价格的卡特尔，可能要求成员国在价格低迷时削减产量。然而，对于急需外汇和投资的阿根廷省政府而言，这无异于自断财路。对于致力于技术攻关和工业化试点的玻利维亚而言，国际市场价格的短期波动并非其首要考量。这种战略定位的错位，使得三国在面对市场波动时难以形成统一的利益认知和行动逻辑。最后，在治理结构和政策稳定性上的差异，为制度化合作增添了更多不确定性。智利和玻利维亚是中央集权的单一制国家，其国家战略一经确立，具有较强的全国性约束力。然而，两国近年来都经历了显著的政治波动，左翼和右翼政府的交替可能导致锂政策的重大调整，影响了政策的长期可预期性。例如，智利“国家锂战略”的最终实施细节，仍有待国内政治力量的进一步博弈。阿根廷的联邦制治理结构则构成了更为独特的挑战。其政策制定的碎片化不仅体现在省际之间，还体现在联邦政府与省政府之间持续的政治和财政博弈。此外，阿根廷长期面临的宏观经济不稳定、高通胀和频繁的政策变动，使得任何长期的、需要国内政策高度配合的国际承诺都变得极为脆弱。在一个连国内经济政策都难以保持一致性的国家，要求其为了一个区域卡特尔的目标而约束各省的自主权，几乎是不可能的任务。综上所述，“锂欧佩克”构想的制度化障碍，深刻地镶嵌在“锂三角”三国国内的政治经济结构之中。所有权模式的异质性瓦解了生产协调的基础，产业化战略的分歧导致了利益诉-求的错位，而治理结构的差异和不稳定性则削弱了任何区域协议的执行能力。因此，尽管三国领导人在外交辞令上可能表现出合作的姿态，但其国内政策的“离心力”远大于区域合作的“向心力”。在二零二三至二零二五年这一时期，一个功能性的、具有约束力的“锂欧佩克”仍然是一个遥远的愿景。相比之下，一个侧重于技术交流、环境标准协调和市场信息共享的非正式合作论坛，或许是更为现实和可行的路径。结论与展望本研究通过对阿根廷、玻利维亚和智利三国国内锂资源开发政策的系统性比较分析，旨在揭示拉美“锂欧佩克”构想在二零二三至二零二五年期间所面临的核心制度化障碍。研究的核心结论是，该构想难以在短期内实现制度化的根本原因，并非源于外部市场压力或大国干预，而是深刻地内在于三国国内政策范式与治理结构的根本性不一致性之中。具体而言，三国在资源所有权与国家控制模式上，形成了从玻利维亚的国家绝对垄断，到智利的国家主导公私合营，再到阿根廷的省政府主导自由开放的巨大差异，这使得统一的生产配额协调机制缺乏制度基础。同时，在产业化战略路径上，三国