【《D市西岗区公务员职务与职级并行制度实施现状、问题及完善建议》17000字】

D市西岗区公务员职务与职级并行制度实施现状、问题及完善建议目录TOC\o"1-3"\h\u16280D市西岗区公务员职务与职级并行制度实施现状、问题及完善建议 175611大连市西岗区公务员职务与职级并行制度实施现状分析 2115921.1西岗区职务与职级并行制度实施背景与过程 2154281.1.1西岗区职务与职级并行制度的实施背景 2255541.1.2西岗区职务与职级并行制度实施的过程 25321.2调查设计与实施 3289911.2.1调查对象选择 3276121.2.2调查内容 4291481.2.3调查实施 5214481.3西岗区职务与职级并行制度实施后的基本情况分析 645901.1.1公务员对西岗区职务与职级并行制度的基本认知状况分析 6114351.1.2公务员西岗区职务与职级并行制度实施过程的分析 766831.1.3职务与职级并行制度实施效果的分析 885172大连市西岗区公务员职务与职级并行制度实施中的问题分析 12174162.1职务与职级并行制度实施中的问题分析 12324882.1.1公务员对新制度实施的认知片面 12166372.1.2制度实施后的激励效果不明显 12199842.1.3制度实施过程混乱 13272762.2制度实施问题的根源剖析 14207142.2.1基层政府财力紧张 1455182.2.2制度实施过程管理缺位 1579002.2.3制度实施的配套机制不健全 155013优化公务员职务与职级并行制度实施效果的对策建议 1934703.1严格有序实施制度 19302783.1.1制定详实可行的执行计划和方案 19233043.1.2提前研判制度实施的风险和问题 19193783.1.3强化宣传引导和政策解释 20270973.2规范制度实施的过程管理 2061813.2.1加强实施过程中的组织领导 20100883.2.2规范制度实施过程中的管理方式 21199253.2.3规范实施过程跟踪和督促检查机制 21137903.3完善制度实施的配套措施 2292193.1.1加强西岗区政府财政支持力度 22323283.1.2完善公务员日常考核机制 22315033.1.3将考核和职级落实到物质和精神激励 231大连市西岗区公务员职务与职级并行制度实施现状分析1.1西岗区职务与职级并行制度实施背景与过程1.1.1西岗区职务与职级并行制度的实施背景虽然大连市西岗区一直紧跟我国人事制度改革的步伐，但受到经济、政治、文化、技术等外部环境影响，组织内部环境影响，以及原有职务工资为主阶段的制度路径依赖的影响，长期存在着下列问题。第一，在大连市全面实行公务员职务与职级并行制度之前，岗位流动有限，职务晋升更艰难，因公务员体制内，有限的领导岗位一旦被占据，便很难获得新一轮竞争机会由于种种原因。在相关政策方面，区政府并未真正将这一政策落实到位，并且职务主导下的公司结构模式往往难以彻底打破。第二，由于不同工作岗位上的公务员，其工作内容也存在很大的差异性，所以这便对公务员的工资标准和职位的自由裁量权造成了一定的影响。第三，工资标准通常是根据公务员的工作资历和具体职位来决定的，基层公务员不仅工资待遇相对领导职务有很大差距，而且车补、绩效等职务挂钩的薪酬福利激励很小。同时由于受到竞争机制的影响，往往会使得这种激励所发挥出来的效力低于私人机构。1.1.2西岗区职务与职级并行制度实施的过程2019年6月，大连市西岗区按照《辽宁省公务员职务与职级并行制度实施方案》规定的职数核定办法，拟定职级设置方案后，报市委组织部审批，并由市委组织部统一报省委组织部备案。经省、市审批备案同意后，西岗区依法依规后续工作。按照职级设置方案，共有综合管理类行政编制1091个，核定一至四级调研员218个，其中一级、二级调研员职数87个，三级、四级调研员职数131个；核定一至四级主任科员职数327个，其中一级、二级主任科员职数163个，三四级主任科员职数164个。2019年6月，西岗区先进行了公务员职级套改工作，将原有的非领导职务及县以下机关职级套转为相应的职级。涉及全区588名公务员，具体情况如下表所示。表1.1西岗区机关职级套转情况Tab1.1ThestatusofthetransferoftheranksoftheorgansinXigangDistrict套转后职级人数含首次安置的军转干部人数二级调研员4312四级调研员15575二级主任科员1438四级主任科员1524一级科员950套改结束后再进行职级晋升工作，2019年11月，已完成首次职级晋升工作。在制度实施时，根据干部管理权限，一级至四级调研员晋升工作是由区委领导，区委组织部负责具体实施；一级至四级主任科员晋升工作由各党工委（党组）组织实施，区委组织部负责业务指导和备案等工作。迄今为止，大连市已经开始在全市范围内全面实施公务员职务与职级并行制度，并且据市委组织部相关数据统计，当前大连市已经有1/3的公务员获得了职级晋升。并且，获得晋升的公务员工资增资额平均是550元。1.2调查设计与实施大连市西岗区职务与职级并行制度全面实施以来的效果，需要通过社会调查获得来自公务员的一手数据来科学分析。本研究总体上采取社会调查方法，综合运用问卷调查和访谈法，以大连市西岗区为案例深解析公务员职务与职级并行制度实施的背景条件、实施过程和存在问题，针对反映突出的问题，结合访谈文本，剖析导致这些问题的背后深层原因，从而提出完善大连市西岗区公务员职务与职级并行制度的可行性建议。1.2.1调查对象选择由于在本篇文章的研究过程当中，笔者所选取的研究对象由大连市西岗区的部分公务员。采用分层抽样和简单随机抽样相结合的抽样方法选择研究问卷调查对象，即从大连市下辖的西岗区为一个层次，选取其中在职处级及相当职级层次以下公务员作为子样本，最后将这些子样本汇总成为总体样本。访谈对象则从问卷调查对象中选取，访谈对象包括了具有领导职务和非领导职务的公务员。表1.2为调查对象的基本信息情况汇总表。表1.2公务员职务与职级并行制度现状调查对象Tab.1.2Surveyobjectoftheimplementationstatus调查类别调查内容调查数量占比年龄30岁之下9632.54%31-40岁9831.22%41-50岁8328.14%51岁及以上186.10%性别男18161.36%女11438.64%最高学历大专以下7523.42%大专11840%本科7726.10%硕士以上258.47%政治面貌共青团员217.12%中共党员22273.25%无党派5217.63%职位级别县处级正职领导职务111.86%县处级副职领导职务163.41%一级调研员41.24%二级调研员91.09%三级调研员101.40%四级调研员152.95%乡科级正职领导职务3911.14%乡科级副职领导职务289.43%一级主任科员153.10%二级主任科员163.56%三级主任科员227.57%四级主任科员3511.90%一级科员7523.35%公务员工作年限1年及以下3010.17%2年至3年5117.29%4年至5年6020.34%6年-9年11338.31%10年以上4111.90%1.2.2调查内容（1）问卷调查内容与设计通过问卷调查的方式展开了调查，以期能够通过所收集到的调查数据，了解大连市西岗区当前基层公务员的具体状况以及他们的真正诉求。在本次问卷调查过程当中，主要包含以下三个方面的内容：第一，被调查对象的基本信息；第二，调查对象对职务与职级并行制度的具体看法和建议；第三，公务员职务与职级并行制度具体实施情况和认知情况。笔者在问卷调查当中围绕这六个方面的内容，特地设置了多道单选题、多选题以及与之相关的一些客观性题目。详见附录A。其中，对于大连市西岗区公务员职务与职级并行制度的具体落实情况和认知需求主要又被细分为了以下方面的19个具体题项：第一，制度实施后对工作的具体满意度情况，包括工作状况、人际关系、能力匹配、尊重关怀感知、工资待遇、工资提升幅度等题项；第二，影响工作积极性的因素，包括主观需求、客观改善等题项；第三，对于职务和职级并行制度的具体认知度和满意度，包括制度了解程度、信息公开机制等题项；第四，对于制度实施后公务员职级提升的具体情况，包括提升幅度、提升时间间隔、晋升考核评价机制、职业生涯影响等题项。（2）访谈调查内容与设计访谈调查能够弥补单一利用问卷调查的不足，与问卷调查相比，可以通过观察访谈对象的行为、神态等信息，更为真实有效的获得调研信息和第一手资料。在问卷调查结果初步统计分析的基础上，提炼出大连市西岗区在实施职务与职级并行制度中出现的问题。据此设计访谈提纲，提纲包括9个题项，在实际访谈过程中，仅作为参考，提问顺序可以随机应变。而且，根据受访者状态，可以根据提纲项目追问更多相关问题。访谈提纲详见附录B。1.2.3调查实施基于上述设计，笔者于2020年3月至4月在大连市西岗区针对公务员职务与职级并行制度的实施情况展开了详细的社会调查。（1）调查问卷的发放与回收在本次问卷调查的过程当中，笔者所选取的为上门走访的形式，对各部门公务员展开问卷调查。为了切实保证本次问卷调查的真实有效性，笔者特采用了以下做法：首先，此次问卷调查采用现场发放、现场回收的方式，问卷调查过程得到了同事、同学的大力帮助。这样不仅能够确保问卷调查的有效性，而且还能够确实保障问卷的回收率。其次，为了确保问卷的及时性、方便性以及高效回收性，笔者还提前准备了作答问卷的相关工具。最后，在被调查的公务员填写问卷过程当中，有关于调查问卷当中不理解的地方，要对他们进行现场辅导，以保证问卷的有效性。经回收统计，本次共计发放问卷300份，回收所获得的有效问卷为295份，问卷有效率为98.3%。判定问卷是否有效的依据，采取如下标准：倘若超过三个以上的客观题重复作答或者是没有作答，便被视为是无效问卷。（2）访谈调查的展开按照访谈提纲（附录B），针对现存问题展开进一步访谈。访谈采用电话访谈、面对面单独访问的形式。为了减轻受访者的防备心理，更好沟通，笔者特地选择非工作时间拨打电话或约见时间，面对面访问地点多选择在咖啡厅等休闲场所，仅有以为领导职务受访者由于工作繁忙，在其独立办公室进行面对面访谈。受访者基本信息如表1.5所示。表1.5受访者基本信息Tab.1.5Basicinformationoftheinterviewee匿名编号年龄性别最高学历政治面貌职位级别工作年限A26男本科中共党员一级科员2年B37女大专无党派四级调研员16年C48女本科中共党员三级主任科员26年D53男硕士中共党员县处级副职领导职务31年E34男硕士中共党员乡科级副职领导职务12年F33男本科中共党员二级主任科员13年G27男本科中共党员一级科员3年H28女硕士中共党员四级主任科员4年每次访谈时长计划控制30分钟左右，实际根据受访者状态，访谈时间在14-37分钟不等。其中，有两位受访者前期不愿说明职务与职级制度实施中的问题，后经笔者引导，打开话匣子，详细介绍了本单位在该制度实施过程中的具体措施，并评价了存在的诸多问题。笔者共记录访谈录音时长147分钟，整理形成访谈记录文字稿2.94万余字，据此有助于深入分析出现现存问题的原因。1.3西岗区职务与职级并行制度实施后的基本情况分析1.1.1公务员对西岗区职务与职级并行制度的基本认知状况分析如图1.1所示，在大连市西岗区所有接受调查的公务员当中，对职务与职级并行制度有所了解的比例为79.79%，但是，其中有42.58%的公务员选择的是“了解”。该结果体现出在接受调查的所有大连市西岗区公务员当中了解情况总体上比较好，绝大多数公务员对该制度有基本的认知，清楚该制度的主要内容和对其个人的影响，但在部分细节上不甚了解。图1.1西岗区公务员对于职务与职级并行制度的认知状况Fig.1.1Civilservants'perceptionoftheparallelsystemofpositionsandranks1.1.2公务员西岗区职务与职级并行制度实施过程的分析从调查结果可以发现（见图1.2），公务员对于实施过程的信息公开机制和信息公开现状不甚满意。调查结果显示，公务员对所在单位执行信息公开制度持满意态度所占的比例为58.20%，其中，只有23.77%认为非常满意。还有高达41.8%的受访者不满意制度实施前与实施过程中的信息公开措施。该结果体现出当前大连市西岗区基层职务与职级并行制度中有关于信息公开制度基本能够满足部分公务员的要求，不过也有待进一步的完善和发展。另外，在西岗区公务员职务与职级并行制度的实施过程中，公务员对于制度相配套的考核机制满意度较低。在该制度当中明确规定，年度考核结果被评定为优秀者的公务员，其晋升职级年限可缩短六个月。但是，在全部被访者中，选择不满意的被调查者超过半数，而对所在单位当前所执行的职务与职级并行制度中晋升考核体系持满意态度的公务员所占比例为41.11%。其中，选择非常满意的被调查者仅有18.56%。该结果体现出当前与公务员职务与职级并行制度相配套的晋升考核方面的具体实施措施还尚待完善。图1.2西岗区公务员对于职务与职级并行制度实施过程的满意度Fig.1.2Satisfactionwiththeimplementationprocessoftheparallelsystemofpositionsandranks1.1.3职务与职级并行制度实施效果的分析职务与职级并行制度的实施效果最主要的体现在激励效果的改善方面，具体的考察可以通过公务员对于制度实施前后对于工作基本状况、职级提升情况、工作积极性调动、激励效果等方面的主观感知来体现，这也是在实践中相对容易且清晰观察、获取的操作方式。由问卷调查数据可以发现（见图1.3），在被调查的基层公务员当中，他们自己的期望度与目前工作状况相符合的程度，达到满意以上的比例仅为41.73%。该结果体现出接受调查的公务员当中，自身对工作的期望程度，相比于现阶段的实际工作状况要更高一些。并且，在实际工作过程当中，人际关系较为满意的比例仅为46.10%，该结果体现出目前西岗区对于基层公务员的重视和关怀程度尚待提升。图1.3制度实施后公务员对工作基本状况满意度Fig.1.3Satisfactionwiththebasicjobstatusaftertheimplementationofthesystem在所有接受调查的公务员当中，认为实行该制度能够有效调动他们工作积极性的公务员所占比例为50.88%（见图1.4）。与此同时，在所有接受调查的公务员当中，认为实行该制度无法很好地调动起自身工作积极性的公务员所占比例为33.22%，该结果体现出虽然实行职务与职级并行制度对于调动基层公务员的工作积极性有一定的促进性作用，但该制度还不够成熟，尚待完善。图1.4制度实施后对公务员工作积极性调动Fig.1.4Mobilizetheenthusiasmofcivilservantsaftertheimplementationofthesystem结合下图1.5当中的内容，我们可以从中得知：在接受调查的所有大连市西岗区公务员当中，对自己当前职务职级较为满意的人数所占比例为38.76%。该结果体现出，在接受调查的基层公务员当中对自身职务职级提升的期望度要高于他们当前的职务职级情况。对该制度中职务职级提升时间持满意以上态度的公务员在被调查总人数当中所占比例为52.75%，该结构体现出当前大连市西岗区所实施的公务员职务与职级并升制度当中职务职级提升年限要求和实际时间能够满足多数基层公务员的需求；对职级提升持满意度的公务员人数所占比例为62.21%，该结果体现出当前大连市西岗区所执行的职务与职级制度中职务职级提升幅度基本可以满足大多数公务员的要求。图1.5制度实施后公务员职级提升情况Fig.1.5Thepromotionofcivilservants'ranksaftertheimplementationofthesystem由图1.6可知，在调查对象当中，对自己目前的工资待遇的满意度达到满意以上的比例为37.94%，说明所调查的基层公务员十分期待个人的工资待遇能够得到进一步不断提升；对职务与职级并行制度中工资提升幅度的满意度评价在满意以上选项的比例为49.49%，说明大连市目前所执行的职务与职级并行制度中工资提升幅度并不能够满足大多数基层公务员的需求；对工资待遇与现任职岗位匹配性的满意度达到满意以上的比例为49.49%，说明大连市大部分基层公务员认为当前的工资待遇与现任职岗位不能形成有效的匹配。由图1.7可知，只有38.22%的调查对象认为基层公务员职务与职级并行制度对公务员的职业生涯的影响程度达到了较大以上影响，说明大连市西岗区实施公务员职务与职级并行制度后并未对基层公务员职业生涯形成实质性影响。图1.6当前制度实施状态下公务员工资待遇满意度情况调查Fig.1.6Thesatisfactionofsalaryandtreatmentunderthecurrentsystemimplementation图1.7当前制度对公务员职业生涯影响情况调查Fig.1.7Investigationontheinfluenceofcurrentsystemoncivilservants'career调查数据指出大连市基层公务员对自身职业长期发展的期盼程度较高，也表明大连市基层政府对本部门内公务员个人职业规划方面的指导相对薄弱，忽视个性化指导。大连市应当结合实际情况，进一步出台措施帮助基层公务员进行职业生涯规划，帮助他们建立晋升路线图，明确个人职业发展目标。

2大连市西岗区公务员职务与职级并行制度实施中的问题分析2.1职务与职级并行制度实施中的问题分析2.1.1公务员对新制度实施的认知片面大连市全面实施职务与职级并行制度已有一年半的时间，制度已经在各级各类政府部门全面落实，西岗区的首轮职级套转和职级晋升工作也已经完成，后续稳定开展。从问卷调查结果来看，虽然绝大多数公务员对新制度有基本的认知，也大致了解职务与职级的关系。但是通过深入访谈发现，部分公务员，特别是工作年限相对较长的公务员受到原有制度体系下晋升思维的影响，以固定思维对待新的制度。“职级并行制度是为了打破基层公务员上升瓶颈，让我们基层公务员撸起袖子干，但是新制度实施后却是相反。市级以上机关公务员一至四级主任科员不受职数限制，一至四级调研员职数也很充裕，晋升也很容易，但我们基层公务员晋升一至四级主任科员就面临着竞争，想要晋升一至四级调研员就更难了，在起跑线上就不公平。”（访谈对象F，资料编码F20200412-14）还有的干部将新制度的实施当做自己今后职级晋升的法宝，局限地认为自己只要达到最低工作年限要求，就能获得职级晋升。“那这个新制度实施之后是不是资历就更重要了，我平时工作压力也就能小了，不用像以前那样没日没夜的加班了，就和有的人一样熬资历呗，时间到了级别也就跟着涨上去了，是个好事啊。”（访谈对象B，资料编码B20200405-26）可见，在新制度实施的过程中，由于政策宣传低效，部分公务员根据自己以往的认知片面地理解新制度实施的目的和实施措施，会影响制度实施的效果。2.1.2制度实施后的激励效果不明显从问卷调查结果中发现，西岗区的基层公务员对于实施制度后的工资、职业生涯发展等方面满意度角度，制度实施后实际发挥的激励效果并不理想。公务员职务与职级并行制度推行的核心目标是为了有效激励基层公务员，为整个公务员队伍增添活力，而这一制度的一个重要激励措施就是通过提供职级晋升机会来增加公务员的工资。目前存在很多基层政府他们在实践中，很多基层公务员在职级晋升之后薪资却无法相应增加，这使得一部分公务员的工作热情被挫伤。“我就在第一轮套改名单里，单位让我们这些老的职级并行人员，给按着工资待遇套转到职级，这是个好政策啊，福利待遇标准上来了，我们肯定是很欢迎呀。但是实际上吧，拿到手的工资也没有想象中的那么多。我有个外地同学，人家也是有这个政策，人家拿到手的待遇就明显提高了。”（访谈对象C，资料编码F20200406-08）部分基层公务员特别是工作年限较短、学历层次较低的公务员认为今后的晋升空间小，觉得部分基层单位一至四级主任科员职数早已饱和甚至超编，反而会产生负向的激励效果。“不过我们也是担心，这首次套改那么多人，一下子就占用了很多职数，那么我们小年轻的以后会不会机会也就少了。基本上要不是等着老人退休让出名额，没有晋升机会。听说是能超过职数，虽然这样子吧，咋的也不能无限扩张下去啊，不是这个理啊。”（访谈对象G，资料编码F20200411-03）在县级以下单位，四级调研员以上职级是稀缺资源，首轮套改导致的职数超标需要往后多年来消化。因为以前职级并行的原因，基层单位一至四级主任科员职数使用情况大都已经超过60%。看似晋升年限是缩短了，实际上反而可能超过原来的12年。而有一些任职年限或享受职级年限接近晋升标准的公务员，本可以在一两年内跨越职级获得职级晋升，但受到职数的硬性限制，失去晋升机会。根据调研数据，在大连市西岗区的基层公务员中，一级科员所占比重大约为1/4，副科级领导所占比重接近1/10，正科级领导所占比重超过13%，一至四级主任科员所占比重超过3/10，从这些数据能够看出，在西岗区的基层公务员中绝大部分都是职级不高的人员，初级以及相对职务层次所占的比重不到22%，基层公务员并没有太多的晋升空间。“就算是有职数还要按照程序，类似于提拔的意思，择优选用。有的人在单位干了20年，都升不了，有的人刚干到2年说不定就能晋级。以前主任科员可以以副处退休，现在基本没有机会喽。甚至有很多人退休都达不到正科，太现实了。”（访谈对象F，资料编码F20200406-21）晋升通道狭窄，待遇与付出不相匹配，公务员尤其是基层公务员工作积极性极为容易受到抑制。2.1.3制度实施过程混乱现阶段西岗区基层公务员的编制体系并不规范，在制度实施过程中存在超出基层政府权限增加编制、行政事业编制混用的现象。基层政府的行政编制往往采用总额管理制，如果基层政府所确定的编制数量超出了国务院所确定的标准，将会对基层政府的管理工作造成负面影响，基层政府编制管理的规范性也会降低[21]。通过调查能够知道，有些地区的基层政府想方设法在规定的范围之外增加了编制数量而且没有在事后向上级机构汇报，这就使得那些违规增加编制的员工得不到基本的薪资待遇保障，他们并没有被登记在机关编制部门的档案之中，也不能享受其他合法编制员工所享受的福利政策。在实践中却有很多地区的基层政府随意从政府所在地的事业单位抽调人员，这些被抽调的人和政府的在编人员做着相同的工作，但是他们却没能享有和在编人员一样的薪资待遇，同时也难以通过职务晋升来提高自己的待遇。“单位之前有一些下面抽调的人，平时就跟我们一样干活，工资少，和我们在编的政策不一样……不过我们现在工资也不高，还以为有了职级之后待遇能好些呢，现在看来没什么变化。”（访谈对象A，资料编码F20200404-11、F20200404-13）另外，职务与职级制度出台之初，基层公务员认为是提升自己薪资福利的机会，但是在实施后，工资水平并没有达到自己的理想状态，有的部门和区域的公务员工资反而降低了，这也引起公务员的怨言。2.2制度实施问题的根源剖析2.2.1基层政府财力紧张但是，公务员的工资主要源于政府支出，在职级晋升以后，公务员的薪资待遇也会改善，公务员薪资待遇的提高意味着政府支出的增加，不合理的行政支出会给地方政府带来财政压力，其将限制地方政府的发展。从当前的局势来看，西岗市政府财政收入不多，维持日常开支已经非常困难，根本无法支付公务员应职级晋升而提高的薪资。面临着不容小觑的财政压力，而且在职务与职级并行制度推行之后其财政压力进一步增大。新的职务与职级并行制度最大的作用是非领导职务的公务员可以凭借资历涨工资，但是由于财力紧张，工资待遇下降，公务员无法感受到新制度带来的好处，影响激励效果。一般情况下基层公务员的工资都属于政府财政支出，虽然基层公务员的数量并不是很多，但是对于基层政府来说这仍然是一笔很大的开支，在职务和职级并行制度实施以后基层政府的财政压力会进一步增大，而大部分基层政府本来就需要承担极大的财政压力，这一制度的实施很有可能会使一些地区的基层政府入不敷出[15]。西岗区是大连市的主城区，大连市的政府也位于其中，该区是大连市经济水平较高的区之一但是该区政府的财政压力仍然很大，这使得政府的运行管理受到了限制。受到国家税收优惠政策的影响，和2018年相比西岗区政府2019年的预算收入减少了六亿元左右。在2019年的时候，该区开始了品质化城区的建设，区政府投入了大量人力、物力、财力来进行民生建设，民生支出在政府全部支出中所占的比重大幅度上升。根据权威资料，在2019年的时候西岗区政府财政支出的4/5左右都用在了民生工程之上。另外，突如其来的疫情使国民经济受到影响，各级政府的财政收入都大幅度减少，国务院要求各级政府机关控制财政支出，确保将每一分钱花在刀刃上，在中央的号召下西岗区政府进一步压缩政府其他财政支出，但是政府支出大多为必不可少的支出，因此压缩效果非常有限。在这样的局势之下西岗区政府面临着巨大的财政压力，目前已经出现了政府收入不足以足额发放公务员工资的情况。2.2.2制度实施过程管理缺位基层情况十分复杂，面临的治理问题千头万绪，基层公务员的工作任务繁重，忙于其他工作忽视职务与职级并行制度实施过程中的过程管理，这是影响制度实施效果的重要原因之一。辽宁省制定印发的公务员职务与职级并行制度实施方案发挥政策指导的作用，不可能面面俱到，很多涉及到具体操作细节中的情形在政策中没有明确提及，有些需要省市组织部门予以进一步指导和答复，有些需要区委区政府统筹协调，协商解决。在制度实施之初，上级部门指出，首次安置的军转干部套转前不占职数的，套转后依然不占职数，以保证政策连续性。前期工作中，西岗区按答复意见据实开展套改，并对后续晋升进行测算、政策宣传、制定工作方案。制度实施一段时间之后，突然又被上级部门告知军转干部也需要占用相应职数。近年来，西岗区接收军转干部数量较大，特别是副团级以上干部，直接导致军转干部占用了大量职数，导致区委组织部开展晋升工作处于被动状态，后续工作开展非常困难。另外，由于在实施过程中宣传方式单一、宣传方法不够灵活，在政策传达过程中缺少辅助理解，公务员对新制度实施的认知存在片面性和局限性，难以突破固有思维。部分公务员对政策期望过高，认为职务与职级并行制度可以解决所有在基层工作长期无法晋升的问题。还有个别公务员将政策片面理解为“普惠制”和“平均主义。2.2.3制度实施的配套机制不健全（1）基层公务员职务晋升空间依旧较小有发展的空间和晋升的公平机会，而且能够明确自己在工作中努力的方向，是对干事创业最直接、最有效的激励。在制度中，明确规定晋升领导职务的任职年限条件，“是晋升领导职务必须达到的最低任职年限要求，不是达到后就必须晋升”。可见，任职年限条件是必要条件，却不是充分条件。对于有着同样学历的毕业大学生来说，加入的公务员队伍的级别越高则他们晋升的机会就更多，他们所享受的待遇当然也就更好。如果加入的公务员队伍级别较低，难以获得足够的晋升机会，那么公务员的工作积极性将会受挫。因为大部分人都在追求进步，所以公务员们往往都想进入级别更高的机构而不想在基层政府就职。现阶段的公务员往往更加看重职位因此大多数公务员都希望通过升职来提高自己的待遇。《中华人民共和国公务员法》和《国家公务员职务升降暂行规定》指出，公务员要想晋升职务必须要具备能够匹配拟任职务的能力，这就要求公务员必须要有与职位相符的政治素养和专业能力。另外，我们国家还对公务员晋升的年限做出了明确规定，同时明令禁止了越级晋升。除此之外，《党政领导干部选拔任用工作条例》说明了选拔党政领导干部应具备的条件同时还规定了具体的程序要求。虽然《公务员职务与职级并行规定》出台以后公务员的晋升渠道增加了，但是也不是所有的公务员都能获得晋升机会，晋升比例仍然非常有限。根据该规定，职级职数应该依据各类公务员行政编制数量的一定比例来确定，职级职数的核定与机构层次有着密切联系，机构层次越高则其内部职级越高、职数越多，机构层次越低则其内部职级越低、职数越少[22]。因此，并非所有具备晋升条件的公务员都能够晋升，他们仍然需要面对巨大的竞争压力，另外，和职务晋升类似，职务与职级层次越高，晋升压力就越大。依照规定的要求，县（市、区、旗）领导班子二级巡视员不能超过领导班子职数的1/10，一级、二级调研员不能超过领导班子职数的2/10，县（市、区、旗）、乡镇机关二级调研员不能超过机关综合管理类职位数量的2%，三级、四级调研员不能超过机关综合管理类职位数量的1/10。基层公务员想要晋升为主任科员难度较小，但是想成为调研员难度是非常大的。[23]（2）针对基层公务员的激励因素仍旧不足根据行为心理学理论，人的外在行为是由内在心理支配的，如果想要了解人的外在行为，首先需要理解人的心理，如果不关注人的心理将很难理解人的行为。基层公务员的倦怠心理会影响其行为，他们的行政行为会反映其心理状态。[24]公务员是国家治理体系中的重要主体，作为“理性人”，他们一方面需要来自伦理和政治领域的激励，另一方面也需要经济利益的激励，否则他们的个人需求将得不到满足，可以说经济因素是能够调动公务员的工作积极性的因素中最为核心的因素。通常来说，公务员的薪资包括职务工资、级别工资、地区附加津贴以及其他补贴四大部分，其中地区附加津贴所占比重最高，比例为45%，其次是级别工资，所占比重为25%，再次是职务工资，占比为20%，其他津贴所占比重最小，比例为10%。从比例上来看，职务工资所占比重似乎不大，但占比最高的地区附加津贴与公务员的职务直接挂钩，因此可以说公务员的职务对其薪资具有决定性影响。基层公务员既享受不到优厚的薪资待遇又没有晋升的机会，生活非常窘迫。在实施职务和职级并行制度以后，统一的公务员津贴和补贴标准并没有形成，因此该标准仍然是由地方政府自由裁量，这就使得大连市那些经济水平落后的县区的公务员很难获得更多的津贴和补贴[25]。需要知道，基层公务员受到的激励一方面来源自内在的自我价值实现的追求，另一方面来自于外部福利措施的激励。基层公务员在实际的工作过程当中，最为关注自己的工资和职务晋升情况。结合图2.1当中的内容，我们可以从中得知：在接受调查的所有公务员当中，可以激发他们工作积极性的因素分别如下：第一，职务晋升；第二，提升工资待遇；第三，获得领导及同事们的认可；第四，对工作感兴趣，第五，改善工作环境。该结果体现出，调动基层公务员工作积极性的主要因素为职务晋升和提升他们的工资待遇。而相比之下，获得职务晋升更有利于激发和调动基层公务员的工作主动性和积极性。图2.1公务员工作积极性调动因素调查Fig.2.1Motivationfactorsofcivilservants'workinitiative在推行公务员职务与职级并行制度之后，职级也会直接影响公务员的薪资待遇，因此职务晋升就不再是基层公务员获得更多工资的唯一渠道，只要好好表现，他们就可以晋升职级从而改变自己的境遇，这对于缩小基层公务员和县级以上公务员的薪资差距具有重要意义，其更符合维护社会公平的要求。当然，在此基础上公务员会追求更高层次的需求的满足，到了最后自我实现的需求将成为他们关注的重点。自我实现的需要指的是人可以充分发挥自己的才能，通过自己的努力实现人生价值的需求。现阶段大多数公务员都是通过考试被选拔出来的，很多基层公务员刚刚从大学毕业，由于经历过高等教育、对未来充满期待，因此他们有着强烈的自我实现需求。（3）制度实施配套的考核制度不科学虽然过分关注公务员考核成绩是不可取的，但是也不能使考核流于形式，完全不考虑考核结果。现阶段多数机构都没有重视公务员考核工作的推进，考核内容缺乏操作性，考核结果缺少反馈，没有运用到职级调整、薪酬福利调整中。公务员职务与职级并行制度重点关注职级的作用，职级反映了我们国家公务员的级别和层次，不同职级的公务员所享受的待遇存在很大区别，因此必须确保职级和公务员的工作能力挂钩才能保障公平。通过科学运用考核工具、考核结果，才能将职级和公务员的工作能力有效挂钩。“我知道的有好些基层机关公务员们根本不需要接受考核，有一些基层机关虽然制定了绩效考核制度，但因为考核指标不一致、考核结果与公务员待遇无关等因素，考核工作往往都是流于形式，根本难以发挥激励作用。”（访谈对象D，资料编码F20200412-37）一方面，在很多部门，崇尚“以和为贵”，负责考核的部门没有主动担责的勇气，考核人员常常因为怕得罪人而不敢深入开展工作，应用“轮流坐庄”的方式来评定分级，在评定优秀等级时会选择能够平衡关系的方式[26]。例如，某个公务员虽然没有过人的工作表现但如果别的表现好的公务员已经获过优秀等级而在此次评定中选择放弃，那么这名原本不具备获优条件的公务员就会获得优秀等级。如此一来，各个政府部门虽然开展了公务员考核工作但是这一制度却没能真正发挥作用。另一方面，没有统一具体的考核细则和量化标准。现在各部门执行的公务员考核规则过于宏观，除了一些在工作中有重大过失或者受过重大处分的公务员，其他的公务员都可以获得称职等次。另外，考核成绩没能发挥作用，即使多次被评定为优秀等级，在晋升时仍然不会占据优势，这就导致大多数公务员完全不在意考核结果的好坏。

3优化公务员职务与职级并行制度实施效果的对策建议从公务员职务与职级并行制度的具体实施效果来看，我们可以从中发现，该制度有效解决了基层公务员入职多年来职级无法晋升且工资难以提升的问题。所以该制度一经实施，便受到了大连市的基层公务员的广泛支持和好评，该制度的实施对于基层公务员们工作效力的积极性也有着显著的促进性作用。不过，该项制度的真正落实无法在短期内完成，特别是在逐级逐部门执行的过程当中，更需要丰富的经验总结和多渠道的反馈才得以真正得以长期有效的落实[27]，获得预期提高公务员工作积极性、提高基层公务员责任与担当意识的目标。本文从以下三方面提出优化制度实施效果的对策建议。3.1严格有序实施制度3.1.1制定详实可行的执行计划和方案从本质上来说，规范职务与职级并行制度实施的目标在于保证所有的公务员都能真正享受制度为他们带来的福利。为了实现这一目标，组织部门必须勇于承担责任，不断提升管理能力。按照资格条件、晋升程序、审批权限等，在规定职级职数内，制定职级设置方案工作方案、阶段性晋升实施计划。除了机构编制部门以外的任何个人和单位都不能超越自己的职权影响机构编制部门的正常工作。根据我国相关法律法规，在中国只有编委会等部门可以参与机构编制工作，其他领导干部如果没有正当理由，不能影响机构编制部门的工作。市区层的地方政府没有自行扩大制度实施范围、放宽职级任职资格条件的权限，必须严格按照辽宁省公务员职务与职级并行政策执行落实。在权限范围内，制定职务与职级并行制度实施方案。在拟定制度实施的计划和方案时，首先要列明实施的目标，根据目标将晋升计划分解为小的部分，必须明确职级晋升的优先顺序，有条件的可以制定日程表或事项清单。在制定方案时，需要客观地、现实地估计完成时间，标记任务重点和工作难点，因事制宜落实，减少工作中的重复性。这样一来，在报省委组织部审批或备案通过后按章实施，一个接一个有序完成职务与职级制度实施中的阶段性目标，保障公务员职务与职级并行制度在各部门、各单位的有序推行实施。3.1.2提前研判制度实施的风险和问题制度执行的过程是现实政策与理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素不断进行互动调适的过程。基层公务员出于自身环境的影响，期盼的通常是理想化的制度政策，而实际执行的是结合基层政府、部门实际环境的现行制度实施方案，这种矛盾使得在制度实施过程中形成一种紧张状态，存在着风险点，随时可能会出现问题。为了使职务与职级并行制度按规执行，不走样，必须提前研判制度实施后可能出现的问题，如基层公务员的抗拒心理、职数限制问题等等。提前研判实施中的潜在风险点，并制定相应的预案，掌握风险控制的主动权。同时，也可以结合部门实际，将上述问题和风险整理成文上报，建议上级部门充分考虑基层工作实际，为上级部门更好地掌握基层部门实际情况、优化职务设置与职数比例、调整职级职数统筹核定提供现实参考，进而保证政策连续性和一致性，避免发生不必要的冲突。3.1.3强化宣传引导和政策解释制度实施客体，即公务员的态度影响着个体行为，是提高职务与职级并行制度实施效果的必要条件之一。公务员对于该制度的认识、理解和评价是个体主观价值的衡量，但是可以通过宣传引导来改善，做好制度和政策的解释工作，让广大公务员真正理解政策的内涵，树立正确导向，扭转个别公务员的错误观点，让各部门的公务员既领情、又可行，真正发挥职级并行的作用。借助宣讲、简报、小型会议、一对一咨询解答等形式，因时制宜宣传该制度，将省市要求以及本部门的具体制度实施方案详细告知全部人员。通过新信息输入，使部门内人员接受新的制度。让基层公务员明白不是达到最低任职年限就必须晋升，也不能简单按照任职年限论资排辈，领导无法决定晋级人选。从而改变他们对制度的抵触心理。另外，要提高制度宣传和说服的效果，各部门的组织人事部门需要深入了解本部门公务员的内在需求、动机和爱好，细致做好政策解释和思想政治工作。必须进行有目的性、有针对性的宣传，宣传内容越真实可信，对公务员态度转变越有效，最好能结合实际案例，详细解释政策。还可以运用正方两方面材料论证，不仅有正面晋级典型，还有因违法违纪降级的典型。由此，潜移默化改变人们对职务与职级并行制度的态度，确保公务员队伍思想稳定，保障实施工作平稳顺利进行。3.2规范制度实施的过程管理3.2.1加强实施过程中的组织领导总体上，各级党委组织部门需要加强组织领导，完善管理协调机制，做好政策指导工作。在政府组织中，部门之间、公务员之间都有着共同的理想信念，也有差异化的立场和目标，在错综复杂的治理场域和基层交往互动中需要让大家认可共同的目标，并认识到此目标的重要性，在该制度实施中，共同的目标就使提高公务员干事担当的能力。这一目标不仅仅是公务员个人能力的问题，更涉及到组织的共同利益，再涉及到更宏观层级，甚至是国家治理能力和治理体系现代化的基础保障之一。因为在职级数确定的时候是依据编制数作为基数来确定，由于每个单位的编制数量情况不一样，特别是在基层编制数更是很少，较小的基数也就会导致职级数很少，可能出现划定的职级数还不能满足当前干部队伍的需求，这就不能达到激励的目的。针对这样的问题那就必须坚持在统筹上下功夫，组织掌握一定的职级数，对个别单位进行倾斜解决一些问题。3.2.2规范制度实施过程中的管理方式在管理原则上，大连市西岗区政府必须坚持实名制管理原则，将责任落实到部门、落实到人。安排专门人员分布负责宣传、实施、监督，明确各岗位的职能权限、相应责任，方便追责。在技术手段方面，大连市西岗区政府可以建设更加成熟的机构编制信息管理系统，确保信息联动，保证各部门工作协调一致，以使整个制度实施过程顺利推进，发挥更大作用。在信息公开方面，完善信息公开的内容。每轮实施之前及时公开职务与职级并行的制度实施方案、职级套转标准、职级晋升标准。在实施过程中，及时做好职级晋升相关信息的内部公开。另外，需要建立制度化、合理的意见表达机制，为基层公务员提供表达意见建议的多样化渠道，增加意见反馈的有效性。一方面，安排专人负责制度实施的意见收集，鼓励公务员实名大胆发表意见，提出职务与职级制度改进的具体建议；另一方面，可以建立匿名化意见反馈渠道，让部门内公务员能够没有心理障碍的表达内心真实想法，将公务员的怨言在内部消化，及时发现基层的真实呼声，作为实施反馈的重要参考之一。3.2.3规范实施过程跟踪和督促检查机制在制定完实施方案，根据方案严格执行的同时，还应当对制度实施的全过程进行跟踪监督、总结、复核和进行后续管理，以保证职务与职级制度的实施与本部门的现实环境、组织的发展相适应。对把握不准的特殊情形，及时向上级部门请示汇报，确保政策在贯彻落实过程中不走样、不违规。制度实施过程中产生了大量的实施经验，也暴露出各种问题。为了使职务与职级并行制度能够真正发挥作用，必须加大监管力度。大连市西岗区政府必须不断创新，采取过程中跟踪了解、督促检查的手段，促进制度实施质量的稳步提高，为职务与职级并行制度的落实保驾护航。采取更加丰富的方式