济南市网络餐饮食品安全监管优化研究

目录1195摘要 引言伴随着济南市网络餐饮的高速发展，安全事故也在频发，2022年“壁虎事件”消费者通过“饿了么”订餐平台下单万达（贡茶）店的奶茶，在奶茶杯底喝到一只完整的壁虎；2022年同年“新闻110”媒体曝光“创可贴”事件，消费者通过“饿了么”订餐平台下单万达的番茄鸡蛋扯面吃到使用过的创可贴；2024年媒体曝光济南市首山路“学生街”知名网红餐饮店铺“叫了只炸鸡”食材原料无溯源凭证，卫生状况差等问题；2023年济南第一帮帮团通过暗访发现济南历下月销量突破9999单的网络餐饮店铺“阿呆炒饭”使用鸭肉冒充牛肉。这些还是依托于实体门店之上，能够实地检查的门店，近年来济南市历下市场监督管理局通过对网红网络餐饮市场主体轮巡抽查，发现部门存在网络餐饮市场主体无实体门店的“幽灵”店铺，难以寻找的网络餐饮市场主体，其背后的食品安全也就意味着难以保障[1]。通过轮巡还发现部分网络餐饮市场主体存在外包委托订单现象，通过打造店铺吸引流量订单后，再将订单转卖给其他网络餐饮市场主体以谋取差价的现象[2]。济南市网络餐饮存在问题和乱象都侧面反映出了济南市网络餐饮食品安全监管的薄弱，任然有待进一步加强。济南市市场监督管理局来说，如何在有限的监管力量之下，对庞大的网络餐饮市场主体实施行之有效的监管，是其主要面临的难点。济南市是山东省的省会城市，济南市中心城区中常住人口及土地面积最大的中心城区，2018年国家市场监督管理总局成立后，多数市场局实行属地管理，省市一级的部门进行业务指导，政策的实际落实及日常的监管由区县局负责，这也就意味着济南市网络餐饮的治理核心在于属地区一级的市场监督部门[3]。本文以济南市为研究样本，以省会城市中心城区的视角对网络餐饮食品安全监管进行研究。2济南市网络餐饮食品安全监管存在问题2.1制约网络餐饮食品安全监管的政府因素2.1.1监管力量不足市场监督管理所是对网络餐饮监管的一线，通过实地调研可知济南市市场监督管理局13个市场监督管理所在编在岗率基本不足50%，目前在岗在编人员43名，济南市网络餐饮户数8706户人均监管网络餐饮户数要多达200户，难免捉襟见肘。同时济南市市场监督管理局老龄化现象较为严重，年轻人士对于网络技术手段的应用和快速更新的知识都能够更快的吸收更好的应用，人才是第一资源，一线人员的缺乏将直接导致监管力量的薄弱[4]。2.1.2规章支撑不足（1）许可条件要求不明晰通过查看《济南市网络餐饮服务管理办法》中对于网络餐饮商户从事入网餐饮服务时候的现场经营许可条件，可以看出目前只有笼统指导性的概念，缺乏一定操作性，比如对于网络餐饮商户经营场所规定网络餐饮服务经营场所应当合理布局功能分区，具备相对独立的分餐打包专区和外卖取餐窗口，管理办法中并未对独立的分餐打包专区和外卖取餐窗口应该达到什么条件做进一步规定[5]。（2）管理办法存在覆盖盲区要求入网餐饮服务提供者安装视频监控接入网络餐饮人工智能轮巡监督管理系统，是《济南网络餐饮管理办法》于2023年6月15日起施行的规定，依据法不溯及既往的选择，只能要求新入网的餐饮服务提供者安装接入，对于原本已经审批且许可证仍在有效期内餐饮服务经营者只能鼓励安装，但是由于运营商安装线路接入系统是需要收费，且商家不愿意自身后厨被监控有天然抵触感。2.2制约网络餐饮食品安全监管的社会因素2.2.1食品安全系统性风险较高（1）加工环节食源性风险较高网络餐饮行业从业门槛低，食品安全意识低，在查验食材进货环节上，只要食材新鲜度尚可，价格实惠即可，对于可能存在的食品安全问题，是否来源正规是否有农残超标并不会关注。调查也反映了济南市群众对于网络餐饮食品安全基本知识和网络餐饮相关法律不了解，网络餐饮从业人员对于食品安全知识掌握度不高，无法认知到自身的操作会带来什么样的食品安全风险，比如在食品加工过程中切配用刀具案板应该要生熟分开，切配完生食的刀具容易粘染致病菌，不区别使用容易将生食中的致病菌带入熟食中，进而导致消费者食用后产生食源性疾病[6]。（2）配送环节食品污染风险突出现行的网络餐饮配送通常使用简易的配送箱，配送箱要随配送人员经历负责的环境，很容易沾染到类似灰尘、雨水、菌落等等污染物，同时配送箱并未采取防止他人开启的防范措施，不能有效防止人为的投入污染物，存在的食品安全问题其次是送达时间的长短和配送人员是否正规[7]。济南做为“火炉”城市之一特别是在夏季高温的天气中，一旦网络餐饮配送时间超过一定时限，很容易导致餐品变质，特别是肉制品，配送贮存不当的肉制品极易腐败变质，滋生细菌。2.2.2消费者处于弱势地位（1）食品安全意识薄弱证照齐全是网络餐饮经营者合法经营的前提，问卷调查显示最为重要的证照信息消费者也未给予关注重视，未了解基本网络餐饮食品安全知识的群众在面对鱼龙混杂的网络经营商户时候难以分辨，会大大增加食品安全风险。（2）责任环节界定不清从问卷调查可以看出接近三分之一的网络餐饮消费者都认为消费维权困难，这是一个不低的比例。主要是现行的法律理念的要求是谁主张谁举证。网络餐饮存在虚拟性和隐蔽性，餐品经过网络餐饮经营者、配送人员、消费者这三个环节，餐品送达后若发现存在食品安全风险，难以界定是由哪个环节导致的，消费者举证存在难度、执法监管人员取证也存在难度，在未有有效证据证明消费者手中的餐品是由网络餐饮商户导致的，就不能够对网络餐饮商户进行处罚[8]。3济南市网络餐饮食品安全监管问题的原因分析3.1监管机构人员与职能配置失衡3.1.1机构合并导致人员缩减职能增加在管理型政府像服务型政府自上而下的改革转型的过程中，下一级的的政府通常是参照上一级政府来设置职能推进改革。目前国家的改革方向的导向打造全国统一的市场，推进综合执法的改革，建立综合执法局，实现一支队伍管执法。改革设立的初衷是防止部门之间推诿扯皮，造成执法出现真空地带。从而才有2018年工商、食药、质监三局和一成了市场监管管理局，与市场挂钩的职能会逐渐导向合并至市场监督管理部门。作为区县一级的政府部门能做的只能是参照执行，同时2013年李克强总理提出财政供养的人员只减不增，整个国家方针的导向就是减编少编，于是在后来的每一轮改革中都会缩减人员[9]。2015年合并后济南市市场监督管理局核定行政编制为116名，事业编制8名，而现今2023年济南市市场监督管理局除了承接原来三局的职能后又接收济南市知识产权局、济南市科技局及济南市物价局的职能，济南市历下市场监督管理局核定行政编制减为100名，事业编制人员减为4名，共计减少20名编制。3.1.2监管机构人员抽调借调流出以济南市为例，分管济南市市场监督管理局的区政府领导在区政府一级层面非主要领导分管，很难具有话语权，说不上话没有影响力自然也就要不到人员补充，而且作为弱势部门不但要不到人，还会被借调人区中心部门。2018年济南市市场监督管理局考录新行政事业人员2人而后调任其他单位1人，2019年新考录行政事业人员0人，2020年新考录行政事业人员2名而后该2名人员均被借用，2022年新考录行政事业人员1名并留用，2024年新考录行政事业人员1名并留用。3.2食品安全基础较差3.2.1缺乏食品安全意识一方面是从业人员食品安全意识不足：2023年6月15日《济南网络餐饮管理办法》实施后新办网络餐饮商户2002家，然而其中为连锁餐饮商铺的仅为112家，94%都是个体工商户经营。网络餐饮门槛低没有文化学历要求，其经营人员基本是以夫妻、兄弟、家庭小店模式经营且多数是属于社会低收入群体，固有的理念中只要把餐品煮熟、好吃即可，并不能认知到食材发生霉变及食品加工过程中操作、保存、打包因操作不当会带来的食品安全风险[10]。同时外卖配送人员也是零门槛招聘，对于配送环节可能存在的食品安全和关键防范措施不了解。一方面消费者的食品安全意识也不足，对于直接入口的网络餐饮只注重是否便宜、是否包装精美、是否可口美味，往往忽略掉背后的食品安全问题。3.2.2基础设施设备简陋以个体工商户为经营主体的网络餐饮商户通常的经营面积不足50个平方，食品安全规范要求卫生间是不得设置于操作区域内，但是经营者为了方面通常都设置在后厨内，这就导致食材极易受到污染。同时出于成本因素的考量，经营者置备的设备设施很有限简单，比如餐饮用具的刀具菜板只用简单的烧煮消毒，一口清洗池既洗菜又洗肉未做分类清洗。空间小设备简陋的加工场所很难保障制售餐品的食品安全。3.3经营者约束力度低食品安全规范要求从业人员要建立进货查验制度，要求经营者从正规来源进货，不得购进无合法来源的食材，比如重金属超标的大米及农药超标的蔬菜这些农产品通常都是通过非正规渠道流入市场。而且作为打包餐品的材料要是是使用食品级的材质来防止污染。同时食品安全规范中要求操作人员要持有健康证明，但是在实际监管中这些制度经营者都未落实。济南市市场监督管理局针对涉及网络餐饮的违法行为处罚依据为《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》和《济南市网络餐饮服务管理办法》。查询相关法律法规可以发现，其中针对网络餐饮商户出现违法违规行为时，类似于未履行进货查验义务、加工操作过程违法操作条例、健康证明过期等违法行为往往只是先给予责令改成或是警告，只有逾期不改或者再次违法才对其进行罚款。3.4平台监管存在短板3.4.1平台监管管辖困难“美团”和“饿了么”两个网络餐饮主要的第三方平台在济南的分公司于2022年被济南市场监督管理局处罚后，这两家公司都已经陆续注销，《市场监督管理行政处罚程序规定》对网络交易违法行为的管辖作出了特别规定，第三方平台的违法行为要由其住所地县级以上市场监督管理部门管辖，这也就意味者分公司注销后济南市市场监督管理局乃至济南市场监督管理局都没有对平台的管辖处罚权，发现违法行为后也就只能将相关线索移送给其总公司所在的市场监督管理部门，这在实际监管中给当地的监管机构造成了监管困难[11]。3.4.2平台惩戒力度不足《济南市网络餐饮服务管理办法》对于网络餐饮服务第三方平台提供者的处罚也是先责令改正，逾期不改才处以5000到3万的罚款，即使最严的《中华人民共和国食品安全法》中关于第三方平台未履行审查义务罚款的金额也仅是五万元以上二十万以下，济南区域的“美团”平台和“饿了么”平台背后的北京三快在线科技有限公司济南分公司、上海拉扎斯信息科技有限公司济南分公司就因“未对入网商户食品生产经营活动应具备的相应资质情况进行核实，审查其经营资质及相关许可证。”都被济南市场监督管理局处于15万元的罚款。相比于网络餐饮服务第三方平台违规操作所带来的动辄几十上百万的利润而言，只是九牛一毛，难以起到威慑作用。4提升济南市网络餐饮食品安全监管成效建议4.1加强监管执法力量4.1.1加强部门保障合并后的济南市市场监督管理局所承担多且复杂，随着简政放权济南市市场监管管理不仅要承担本级部门所承担的职能，还要承接市局下放的授权职能。随着济南市经济和市场主体体量都快速增长，对于济南市市场监督管理局的核定编制不增反减，目前的济南市市场监督管理局监管力量存在严重短缺，监管能力下滑难以对网络餐饮食品安全进行全覆盖监管。应对其部门职责再梳理，编制和资源力量像市场监管所一线倾斜，裁剪可移交去除的职能，根据济南市现在的人口数量，市场主体规模、辖区面积合理设置执法人员编制，从而凝集其有限的监管力量[12]。4.1.2加强人员保障（1）补充监管人员济南市市场监督管理局作为一线监管执法部门，应考量其人事相符，监管人员数量应和经济体量发展呈正相关性，其次应尽快补充济南市市场监督管理局市场监督管理所的的人员数量，使得市场监管部门网络餐饮监管工作得以正常运转。保障市场监督管理所执法人员编制专岗专用，地方政府不随意从济南市市场监督管理局抽调人员。最后应专岗专用应优先保障其一线人员数量与稳定并及时考录新人员补充新鲜血液。（2）市级编制下沉基层济南市于2024年开始新一轮的机构改革，改革中要求全市市级机关缩减3%的编制人员，交由济南市委统筹使用。市场监管部门可以借鉴，从市一级的市场监管管理部门中缩减3%的人员编制，在以专项编制不得挪用交由像济南市市场监督管理部门这样人员与职能矛盾突出的部门使用，以此来缓解人员紧张的情况。4.2夯实平台监管4.2.1强化第三方平台监管（1）实行属地管理要求第三方平台公司在属地区域设立市一级的分支机构，已便于属地部门对接管理，同时可以引入“红黄白”管理模式，对于第三方平台的违法的相关行为由属地区县市场监督管理部门在管辖的辖区进行给予白牌警告，逾期未改正的给予黄牌。存在多项违规行为屡次违法规定时候给予红牌，限制其在所辖区县内新接入网络餐饮商户[13]。（2）提高惩戒力度对于网络餐饮服务第三方平台提供者，出台行业性法规，提高惩处力度细化网络餐饮服务第三方平台食品安全主体责任，形成网络餐饮食品安全高压红线。一方面对其合法盈利空间予以保障，防止平台为抢夺市场恶性竞争，一方面限制其滥用市场支配地位压榨网络餐饮商户盈利空间。提高对网络餐饮服务第三方平台提供者处罚金额，可与平台营业收入相挂钩，通过规范网络餐饮服务第三方平台经营行为，督促网络餐饮服务第三方平台严把网络餐饮商户入门关，落实食品安全巡检制度，倒逼网络餐饮商户规范化经营。4.2.2建立网络餐饮信息库济南市网络餐饮治理依托“e治理”软件开展，目前该软件平台信息科中仅覆盖有“美团”及“饿了么”两大平台，扩大“e治理”将“抖音”及“微信小程序”上的网络餐饮商户纳入监管体系中，防止网络餐饮违法商户躲避监管[14]。将“e治理”软件对接入政府内网的证照信息库中并对证照信息库中主体信息同步更新，通过调用营业执照及食品经营许可证信息，自动对平台内入网餐饮商户进行核验证照，防止违规上线。网络餐饮商户的食品经营许可证实行的是一地一证制度，即在同一个经营地址有且仅能有一本有效的食品经营许可证，食品经营许可证变更事项中也不存在有地址变更事项，如果网络餐饮商户发生转让，那么新的网络餐饮商户需要办理食品经营许可证前就必须先注销原有的食品经营许可证方可办理。基于“网络信息库中”的食品经营许可证上的许可地址唯一性，建议“e治理”软件中增设定位功能，借助大数据的力量通过地理定位信息核验网络餐饮商户是否在其许可的食品加工地址内开展经营活动，也是为网络餐饮的食品安全增加一道保障。4.3完善网络餐饮配套条例4.3.1细化许可条例良法是善治之前提，好的许可既要考量到目前网络餐饮发展的的实际情况，又要考量到群众的普遍认知水平，既有安全性又有实操性。细化明细网络餐饮许可条件，在使得监管执法人员更具有可操作实施性。同时提高对网络餐饮商户的门槛要求，对于网络餐饮，因其存在不同于传统餐饮行业的隐蔽性，传统餐饮行业从业人开展堂食业务而时刻受到外来人员的监督，故对于网络餐饮行业要适当抬高门槛设备设施要求，出台配套法律法规要求网络餐饮行业从业人员应具有与其规模相匹配的食品安全知识水平，并定期开展食品安全知识考核。在许可办法中明确不论新旧网络餐饮经营商户统一按照视频监控接入监管系统，对于非新办的网络餐饮经营商户可采取设置一年的缓冲期限的方式，以此推动平稳过度。4.3.2防范配送风险规范网络餐饮配送环节，打通网络餐饮监管最后一公里。建议济南市可以结合自身区域发展特点，探索出台具有适宜性的网络餐饮配送环节的规定，从配送人员自身身体健康情况、日常晨检记录、餐品最长送达时间、送餐容器温度条件、运输过程中避免其他污染源流入污染等约束法规，尤其是像生食类食物、冷食类食物，裱花糕点类食物，在其加工制作环节都要求有设有专间操作防止被污染，并且这些食物通常要求从制作到食用间隔不得超过一个小时，在配送环节应该也要有与其相适应的配送要求，以保证食材的安全。同时对于现在新兴的综合写字楼底部的网络餐饮存放柜也要要求其配有相对的消毒功能及温度控制功能[15]。4.4强化监管手段4.4.1建立智慧监管体系（1）提高监管智慧化程度运用大数据训练提升AI巡查的智慧化程度，提高靶向识别能力，减少误识误判，自动触发违规行为项目，并由智慧监管系统生成整改方式和整改时间。同时在济南市内探索性出台网络餐饮“红白”名单制度，对于多次违规商户上榜白名单并通报平台永久下线，“红名单”商户予以公开表扬，引导网络餐饮商户遵守食品安全法规。（2）推进互联网+明厨亮灶目前济南市规定所有的新增网络餐饮服务者都要都要装摄像设施并通过三大运营商网络连入市场监督管理部门的“e治理”软件，以便执法人员通过“e治理”软件可以查看后厨情况。建议网络餐饮服务第三方平台连网络餐饮商户的摄像设施，当网络餐饮商户在平台上显示上线经营后，消费者可以通过平台上的的明厨亮灶界面查看后厨情况，在为网络餐饮加大的监管压力的同时也让消费者吃的更放心，毕竟现行的网络餐饮商户都是通过选择性的展示餐品的照片或者视频来吸引消费者，部门网络餐饮商户为了排名靠前提高“曝光度”会购买网络餐饮服务第三方平台优先展示在消费者面前，虽然通过购买平台排名服务靠前的商户都会被商家小子标注为广告，但是消费者往往会精美的餐品图像从而无所判断下单购买，通过可视化的后厨可以让消费者对网络餐饮商户实际情况有较为清晰的认知。4.4.2建立采购源头治理建立网络餐饮商户采购源头治理：网络餐饮经营者环节存在会影响食品安全的有两个风险节点，分别是食材和打包材料。食材：来源不明的食品原材料，可能存在重金属超标、农药残留超标、携带霉变菌落等诸多食品安全风险。济南市目前仅针对特定商户诸如学校食堂、大型超市及食品生产企业等实行一品一码管理。建议将网络餐饮商户纳入一品一码管理，福建省规定境内农产品及食品生产企业源头销售时应该赋码合格销售，以便可溯源追溯，经销的企业要将采购的食品食材录入一品一码系统以便保障食品来源可靠。网络餐饮商户可通过“e治理”软件将其批量采购的食材来源凭证予以上传，从而降低食材自身的食品安全风险。5结论网络餐饮搭乘着互联网快速发展的列车，呈现出发展迅猛的趋势，网络餐饮以其特有的便捷优势融入到我们城市化发展的过程中，成为人们日常生活的一部分。网络餐饮已经发展十几年，在成为经济发展不可或缺的一部分的同时也为社会提供了不少的就业岗位，但是网络餐饮快速壮大的同时也滋生不少问题，想要进一步有序健康发展，必须在监管部门的监管约束之下良性成长。本文通过对济南市网络餐饮的监管现状进行剖析，尽管济南市市场监督管理局在网络餐饮的监管中采取了一系列针对性措施，历下网络餐饮还存在以下监管问题：政府内部存在网络餐饮监管力量薄弱和审批流程存瑕疵的问题；社会外部存在网络餐饮系统性风险较高，消费者处于网络餐饮弱势地位，第三方平台主体责任失守、食品安全基础性较差、监管方式存在短板和法律法规体系有待完善的问题。深入分析原因素大致有以下及点：监管机构编制与职能配置不合理、食品安全基础性较差、监管方式存在短板、法律法规体系有待完善，结合济南市网络餐饮实际情况，为加强济南市网络餐饮监管能力可从以下五个方面入手：一是加强执法力量、二是夯实平台监管、三是完善网络餐饮食品安全法规、四是强化监管手段，五是推进网络餐饮食品安全知识普及。

参考文献代韩磊.食品安全问题的诱发机制与监管策略[J].理论视野,2022(06):34-38.国家市场监督管理总局成立[J].中国纤检,2024(14):20-20.张兰兰.网络餐饮服务食品安全监管相关法规解读[J].食品科学技术学报,2023,36(15):9-12钟卫平,柴占阳.国家食药监管总局:送餐不能任性了外卖商户应有实体店网络餐饮出新规明年元旦始实行[J].食品安全导刊,2021(11):6-7.中华人民共和国食品安全法