院校财务风险相关制度

院校财务风险相关制度

【摘要】我国公办高校面临着债务风险、

投资风险及财务管理风险,如何控制与防范

财务风险是当前公办高校迫切需要解决的

问题。现行大学制度不完善是公办高校财务

风险形成的根源,有效控制公办高校财务风

险,需转变政府职能,强化高校责任;建立科

学决策机制，促进可持续发展;落实经济责

任,硬化预算约束;严格内控制度,完善监督

机制。

【关键词】高校;财务风险;制度成因；

控制对策

一1、引言

高等教育事业的迅猛发展，使我国高等

教育在较短时间内完成了从精英教育向大

众化教育的转变,对我国政治、经济、社会

的发展起到了积极的推动作用。高校运用财

政、金融、信贷、社会捐赠等手段,多渠道

筹措建设发展资金,资金总量比扩招前成倍

增长。但是，公办高校在大建设、大发展中,

由于政府投入不足,建设资金主要来源于银

行贷款，导致债务风险产生。同时，公办高校

的投资风险及财务管理风险也不容忽视。如

何控制与防范财务风险是当前公办高校迫

切需要解决的问题。现行大学制度不完善是

公办高校财务风险形成的根源，因此,有效

控制公办高校财务风险,需从改革现行大学

制度着手。

二、公办高校财务风险的主要类型

债务风险

为适应扩招的需要,多所高校大规模兴

建校舍，建设经费需求急剧增长。在高等教

育规模迅速扩大和政府拨款不足的背景下，

高校大规模建设所需的巨额资金主要来自

银行贷款。由于政府监管缺位及还贷责任模

糊，多所高校盲目扩大贷款规模,贷款额大

大超出其经济承受能力。高校的经费收入仅

能基本维持日常运转，凭借高校自身的力量

无法偿还巨额贷款与利息。面对到期的贷款,

高校普遍采取的做法是“借新贷，还旧贷”，

缺乏还贷责任意识。以贷还贷的做法只能暂

时避免高校资金链断裂,一旦银行拒绝继续

发放贷款,高校将陷入财务危机,走上“盲

目贷款一财务危机一不良贷款一财政负担”

的国企老路。

投资风险

高校投资风险主要包括校办产业风险

及其他投资风险。校办企业与社会服务、社

会捐资收入等一度被视为最有潜能的高校

收入渠道,但长期以来,高校校办企业存在

产权不明确、事企不分、应对市场变化的能

力差等一系列问题,高校对校办企业的投资

长期无法得到回报。由于公办高校校办产业

的投资主体和管理体制导致校办产业无法

独立承担民事责任,其财务风险实际上由高

校承担,一旦校办企业发生亏损或破产,高

校的财务必将受到牵连,形成高校的财务风

险。止匕外，一些高校为了通过政府的教育教

学评估、为了满足更高层次的需要,在发展

过程中盲目投资硬件设施，如实验室、教学

设备、校舍等，而对投资项目缺乏科学、合

理论证,不注重资金的使用效益,这样容易

造成资产重复购置或闲置,导致极大的资金

浪费。此外，高校这些投资项目主要依靠于

具体反映。高校负债源起于大规模扩招,高

校投资失范是高校缺乏科学决策制度的结

果，资产流失的原因是财务管理制度不完善。

但是,这只是问题的表面,深层次原因是现

行大学制度存在固有缺陷。

高校法人实体地位缺失

《中华人民共和国高等教育法》规

定：“高等学校应当面向社会，依法自主办

学，实行民主管理”，“高等学校自批准设

立之日起取得法人资格。高等学校的校长为

高等学校的法定代表人。高等学校在民事活

动中依法享有民事权利，承担民事责任。”

政府从法律上规定了公办高校的法人地位，

并通过一系列举措不断扩大高校的办学自

主权。但是，公办高校的法人地位并没有得

到有效保障,公办高校未成为自我管理、自

我约束的法人实体。公办高校与政府的关系

依然是国家行政体制内的下级与上级的关

系，公办高校作为政府附属机构的地位并未

根本改变。作为附属机构的公办高校没有独

立财产,不能独立承担民事责任，因而缺乏

自我约束的意识，随意扩大贷款规模，盲目

投资，重投入轻绩效、重采购轻管理的现象

比较严重,无视这些行为带来的财务风险。

高校的预算软约束

“预算软约束”这一概念最早由科尔

纳在其著作《短缺经济学》中提出。多位学

者认为，预算软约束的存在是我国公办高校

大规模贷款的根源,是公办高校财务风险产

生的重要原因。林毅夫等人认为，国有企业

的“政策性负担”是企业预算软约束的根

本原因。对公办高校而言，扩大招生规模也

是其“政策性负担”，这也成为公办高校大

规模举债的最佳理由。公办高校贷款是与高

校大规模扩招相伴而生的,高校负债发展既

是政府扩招决策的衍生品，也是政府默许甚

至极力推动的结果。因此，政府是公办高校

贷款的隐形担保者,公办高校寄希望于政府

偿还贷款,因而不断扩大贷款规模,任意选

择贷款用途，不顾由此带来的风险。由于信

息不对称，政府很难厘清政府本身、高校、

银行在高校巨额贷款中应承担的责任。政府

无法判断公办高校巨额贷款中有多少是为

满足扩招需要而产生的必不可少的支出，无

法判断高校领导者的决策失误、管理不力、

盲目投资等导致的资产损失数额以及在多

大程度上增加了办学成本。因此，一旦公办

高校遭遇财务困境,政府几乎会自动地给予

救助。由此导致公办高校缺乏自我约束的动

力,缺乏风险意识与责任意识。

政府对高校的监督与约束机制失灵

1999年高校大扩招开始后,在政府的推

动下，高校向银行申请贷款几乎没有任何阻

碍,多所高校举债办学。高校贷款建设缓解

了政府投入不足带来的经费短缺困境,为短

时间内高等教育规模迅速扩大提供了经费

支撑。但是，高校贷款建设过程中不乏铺张

浪费现象,超豪华校门、超大广场和校园，超

标准建设是典型代表。在高校负债规模急剧

扩大、贷款资金使用不规范普遍存在的情况

下,政府监管缺位,既未有效控制高校贷款

规模,也未严格限制和审查贷款资金的使用

用途。止匕外，虽然政府针对高校财务,先后出

台了收支两条线管理、国库集中支付等政策,

但并未有效防止高校重复购置设备、挪用公

款、私设“小金库”、基建项目贪污腐败案

频发等现象的产生。显然，政府未能有效监

督和约束高校的财务行为,政府的监督机制

与约束机制失灵，缺乏责、权、利分明的制

度约束与问责机制。

高校决策机制和财务管理制度不完善

公办高校实行的是党委领导下的校长

负责制，高校内部行政管理色彩浓厚,缺乏

权力制衡机制。在现有体制下，高校管理者

倾向于迎合政府的需要，选择有利干自我发

展的决策,追求政绩工程,谋求政治资本,而

不是以学校发展的实际需要或长远发展作

为决策的出发点。高校的贷款数额及用途、

投资决策等相关财务行为，往往体现着“长

官意志”，缺乏科学论证及民主决策的程序。

教职工代表大会是行使民主管理的重要组

织形式，但它并不能阻止学校管理者作出不

利于学校长远发展的决策,不能有效监督学

校管理者的权力。投资决策失误、贷款规模

失控、公款挪用、固定资产流失严重等引发

的一系列财务风险,表明公办高校内部缺乏

科学、民主决策机制，缺乏完善的财务管理

制度,缺乏严密的内部控制制度。

四、公办高校财务风险的控制对策

影响高校投融资决策的关键因素是制

度。公办高校巨额债务的形成、投资行为的

失范、资产的流失等，归根结底反映的是我

国现行大学制度不完善。因此，控制公办高

校的债务风险、投资风险、财务管理风险等，

关键是要改革现行的大学制度,建立真正意

义上的现代大学制度。大学制度的改革应明

确规定高校财务风险承担的责任主体，强化

高校财务管理的风险意识、责任意识与成本

意识，健全高校经济活动的约束机制,构建

有利于高校财务可持续发展的体制,从源头

上控制高校财务风险。

转变政府职能,强化高校责任

为了促使高校树立风险意识与责任意

识，政府必须保障高校的独立法人地位。没

有独立的法人地位,公办高校就不能成为真

正意义上的自我发展、自我约束的法人实体,

因而也不能独立承担财务责任。目前，政府

对公办高校的管理体现着强烈的行政化色

彩,政府通过各种文件和行政指令实现对高

校的直接控制与干预。要强化公办高校及其

管理者在财务行为和财务活动中的责任意

识,政府职能应由直接控制与干预转为宏观

管理与服务。政府应通过一系列完善的法律

法规规范高校的财务行为;通过对高校的绩

效考核,实施绩效预算与绩效拨款,引导各

高校平等、合理竞争;通过建立畅通的信息

渠道,为高校提供信息服务，使高校的专业

设置、人才培养模式适应新的市场需求。通

过政府职能的转变，明确公办高校的法人地

位与法律责任,推动公办高校面向社会依法、

自主办学,独立承担财务责任，促使其树立

防范与控制财务风险的意识,科学规划学校

发展,主动防范财务风险。

建立科学决策机制，促进可持续发展

科学的财务决策机制是防范与控制高

校财务风险的基础。高校决策者必须树立可

持续发展观念和财务风险防范观念,考虑学

校的实际发展需求,兼顾学校的长远发展。

第一，实现财务决策的民主化。高校领导者

在作出筹资、投资决策时，应广泛听取教职

工、学生、校友等利益相关者的意见，体现

民主决策和多主体决策,形成权力制衡机制,

脱离财务决策的“长官意志”束缚。第二，

严格论证,实现科学决策。任何一项财务决

策，必须建立在科学论证的基础上。投资决

策要符合学校的实际情况及整体战略规划，

一些涉及金额较大的投资项目，要组织校内

外专家充分论证项目的可行性,并提出改进

措施，以保证决策的科学性，防范投资风险。

落实经济责任,硬化预算约束

建立健全经济责任制度是规范高校财

务管理、提高高校财务风险防范意识的有效

途径。高校应根据“谁主管、谁负责”的原

则，建立各有关部门的经济责任制度，明确

各级领导及财会人员在财经工作中的权利

与责任，实行责任追究制，健全处罚体系。经

济责任制度应贯穿于高校的各项财经活动

与工作中,包括基本建设项目、经费筹集及

使用、校办产业及对外投资、国有资产管理

等,建立全方位的经济责任体系，以保证国

有资产的完整与安全,提高经费使用效益，

实现财务的可持续发展。

预算软约束是公办高校盲目贷款、不重

视资金使用效益和资产安全的主要原因。第

一,政府应充分尊重高校的自主权,尽量减

轻高校的政策性负担。我国的现状是公办高

校承担了过多的政策性负担,导致了预算软

约束的产生。高校有其独特的办学规律及运

行轨道,如果外界给予过多干预与控制,将

直接影响高校的决策,不利于高校职能的发

挥。第二，改变对高校的评估标准及对高校

领导者的考核指标。政府对高校的评估比较

注重考查硬件条件，例行评估往往流于形式,

并耗费大量人力、物力资源;政府对高校领

导者的考核，往往未将领导者任期内学校的

经济责任和财务状况纳入考核指标。因此，

政府应减少对高校物质建设规模的关注,严

格监测高校的关键财务指标,将财务运行及

资产管理状况作为考核高校领导者的重要

指标，促使高校领导者树立成本控制意识，

自觉维护高校的财务可持续发展。

严格内控制度，完善监督机制

建立完善的内部控制制度是防止资产

流失、提高资源使用效率的重要举措。第一，

建立严格的授权审批制度,对学校各职能部

门处理经济业务的范围、权限及程序进行严

格控制。基建项目、大宗采购业务等重要资

金支付业务，应由学校领导层审批,防止个

别领导的权力过于集中，并提高资金使用的

透明度,建立责任追究制度。第二，加强资产

使用管理。应明确资产管理的责任分工，强

化固定资产定期清查制度，做到账账、账实

相符,防止国有资产流失。第三，科学编制经

费预算。高校编制预算应始终坚持“量入为

出，收支平衡”的总原则，既要考虑学校发

展的实际需求,也要衡量经济承受能力,对

校级预算的编制和调整程序进行科学规划，

保证预算的严肃性，减少其随意性。第四，建

立以财务风险预警机制为核心的财务风险

管理体系。通过对偿债能力、运行绩效、获

利能力、发展潜力等财务风险预警指标进行

分析,评价高校财务发展的潜力,衡量高校

财务风险大小，建立风险识别、评估与化解

有机结合的财务风险管理体系。

政府对高校财务风险的控制和监督,除

了通过行政手段外,可通过社会中介评估机

构，引入外部监督机制,有效监督高校财务

行为。高校评估中介机构的成员包括政府工

作人员、专家学者、社会人士、教师、教育

管理人员等,它是具有独立地位的实体,不

受政府的行政干预,依据