第7章 分异：实现民主行政的不同理解

公共行政学史（第二版）第7章

分异：实现民主行政的不同理解关键词01民主行政02明诺布鲁克会议03公共选择理论04新公共行政理论本章导言传统公共行政通过提出政治与行政的二分法，阐释了公共行政学与民主政治之间的关联，并成功地将公共行政从贵族制与政党分肥制的困境中解脱出来。然而，自20世纪40年代起，传统公共行政理论遭遇了猛烈批判，导致公共行政学的学科合法性备受质疑。公共行政学所面临的危机的核心在于其固有的民主责任与行政效率之间的张力。因此，如何重新构建公共行政与民主政治之间的关系成了公共行政学亟待解决的问题。在这一背景下，产生了多种理论观点，其中最具影响力的是公共选择理论和新公共行政理论。7.1公共行政实践的民主困境7.1.1实践中的民主困境

传统理论的预设与现实脱节传统理论假设民主建设已完成，仅需提升行政效率。然而，像“水门事件”这类政府丑闻暴露了行政权力滥用，严重动摇了公众对民主制度的信任，凸显理论与现实的差距。

奥斯特罗姆的批评奥斯特罗姆指出，传统行政知识可能引发“社会病症”，损害人类福利。同时，政府权力集中与命令-服从模式极有可能破坏民主根基，不利于民主制度的健康发展。7.1.2公私部门的差异及挑战企业管理模式在政府中的局限私人部门注重效率，民主与否对其影响不大。但公共部门权力集中会给社会带来系统性伤害，例如解雇那些“不服从”却依法行事的官员，这体现了企业管理模式在政府应用的局限。民主建设的未完成性民主并非是一种既定状态，而是一个需要持续构建的进程。公共行政学必须思考并回答，哪种行政模式能够保障公民权利，同时充分体现民主的本质。7.2公共选择理论与官僚行为7.2.1公共选择理论的兴起

起源与代表人物公共选择理论始于邓肯·布莱克的“中间选民理论”，詹姆斯·布坎南为核心开拓者。布坎南主张用经济学方法研究政治，为该理论的发展奠定了重要基础。

核心界定公共选择是“非市场决策的经济学研究”，它将政治过程视为类似市场的交换过程，这种独特视角为研究政治问题提供了新的思路和方法。7.2.2公共选择理论的主要观点

公众选择理论主要特征公共选择理论的方法论基础包括方法论个人主义，以个人为分析单位；采用经济学交换范式，认为政治是交换与交易过程；还基于经济人假设，即政治家、官僚与选民皆为自利、理性的效用最大化者。

政治市场与经济市场的类比在公共选择理论中，选民用选票“购买”政策，政治家提供政策以换取支持，政府行为被看作官员与私人利益的无形谈判，这种类比有助于理解政治决策过程。7.2.3公共选择模型的具体运用投票理论选举被视为“政策市场”，个体基于自利投票。但多数规则可能导致“多数人暴政”，不符合帕累托改进，阿罗不可能定理也表明无法通过投票将个人偏好完美聚合为社会选择。官僚行为分析官僚被认为是追求个人效用最大化的经济人，存在权力寻租风险，可能以公共利益之名谋私，这凸显了对官僚行为进行监督和约束的重要性。宪制、体制与规则的重要性决策规则如一致通过与多数通过会影响政策效率与公正性，政策失败常源于规则缺陷，而非政策内容本身，因此完善规则对于政策制定至关重要。7.2.4公共选择理论对民主行政问题的回应

诊断公共选择理论诊断官僚制已异化为“利维坦”，具有扩张、低效且难以控制的特点，这一诊断揭示了官僚制在民主行政中存在的问题。

方案该理论主张以个人为决策单位，打破单一官僚垄断，公共服务多元化供给，允许公民选择，建立“小政府”，通过市场机制与多元组织实现民主与效率。7.3新公共行政理论

与行政过程的民主性7.3.1明诺布鲁克会议与新公共行政理论

01背景20世纪60年代社会动荡，越战、种族冲突、贫困等问题凸显，而传统公共行政研究脱离现实，在此背景下明诺布鲁克会议应运而生，旨在探索新的公共行政理论。

02三次明诺布鲁克会议1968年首次会议，聚焦伦理、公平、参与，挑战传统范式；1988年会议更务实，关注民主法治、行政伦理、理论精进、问题解决取向、公民参与；2008年会议规模扩大，主题涵盖社会公平、网络化、国际化等。

03核心精神新公共行政理论的核心精神是让行政成为“民主行政”，改造而非取代官僚制，以适应社会发展需求，更好地实现行政的民主性。7.3.2新公共行政理论的主要观点切题的公共行政

新公共行政理论强调研究应紧扣社会变革、实际问题与行政实践.后逻辑实证论

该理论反对价值中立观，主张研究应包含价值判断，追求社会公平与正义。适应动荡不安的环境

倡导公共行政要开放、参与、对话，直面社会复杂性。建构新的组织形态

组织目标应是减少社会苦难、创造机会、推动社会正义，提倡“调和型组织”，如项目团队、多元权威、顾客导向、短期雇佣，以提升组织的效能。发展以服务对象为重心的组织

强调“服务对象忠诚感”与“计划忠诚感”。7.3.3新公共行政理论主张的特质

公共利益的有效表达行政人员应主动感知并回应公民利益。

代表性原则的应用政府人员构成应反映社会多样性。

开放性原则政府信息应公开透明，保障公民知情权。

超越党派团体利益行政决策以公共利益为准绳。

谨慎应对专业主义的挑战防止技术理性侵蚀民主参与。

强调参与的重要性利害关系人参与决策，能够提升决策的合法性与认同感。7.3.4新公共行政理论对传统公共行政理论的再界定

政治与行政打破政治与行政二分法，行政人员应主动制定政策、运用裁量权。

事实与价值反对价值中立，研究应公开价值立场并倡导政策。

效率与公平以“社会公平”补充乃至取代“效率”作为核心价值。

层级制与参与强调公民参与，而非仅依赖层级权威。

不公平与公平政策应倾向弱势群体，促进社会平等。

传统与创新寻求组织与政治形式的创新，以实现社会公平。7.4黑堡宣言对新公共行政理论的发展7.4.1黑堡宣言的产生

背景20世纪80年代反政府、市场化思潮盛行，公共行政被贬低，在这样的大环境下，学者们意识到需要为公共行政正名，以改变其在社会舆论中的不利地位。

提出1983年万斯莱等学者发表《公共行政与治理过程：政治对话的转向》，正式提出黑堡宣言，其核心定位公共行政是“宪法的保障机构”，负有直接维护公共利益的责任。7.4.2黑堡宣言的基本主张

宪法主义视角黑堡宣言认为公共行政应对宪法秩序负责，具备独立维护公共利益的能力，可弥补“宪法缺陷”。

公共利益与共同体构建公共行政是构建共同体的过程，超越简单的服务供给。强调公务员具有多种角色，如宪法执行者、公民受托者等。

对市场神话的批判如斯蒂福斯强调“积极公民”参与，还有人认为其可能过度主张行政权力。本章小结传统公共行政理论的核心聚焦于如何提升管理效率，同时推动公共部门的专业化。然而，在实际的行政操作中，常常会出现与行政首长的意愿和指令相悖的各种障碍，这揭示了传统公共行政理论内在的逻辑矛盾，并在美国公共行政的实践中体现为民主危机。针对这一危机，公共选择理论和新公共行政理论分别提出了不同的解决路径。公共选择理论以理性经济人为假设基础，指出政府体制因其自身的运作逻辑而趋向于不断扩张，甚至有可能侵蚀社会领域。因此，该理论主张将更多公共事务交由非政府性的组织来处理，实现公民对公共事务的直接参与和管理，以此作为解决由官僚制行政所引发的社会问题的途径。

相比之下，新公共行政理论则着重于为公共行政赋予新合法性。它突出了行政人员作为“主权受托者”的角色定位，这意味着他们必须凭借自身专业知识和良知，妥善运用职权和裁量权，坚守高尚的道德情操，致力于在公共行政体系和过程中实现公共利益的最大化。同时，新公共行政理论还强调了对弱势群体的公平正义的追求，并将其付诸真正的实践。黑堡学者在新公共行政理论的基础上进行了进一步的思考。他们认为，为了确保公共行政的稳定性和可预测性，必须运用宪法精神来指导和约束公共行政的变革。这样一来，公共行政就能够在相对明确的轨迹上发展，从而更好地服务于公共利益。思考题01传统公共行政理论在民主实践中暴露出哪些主要问题？