跨区域环境治理中的府际协同机制研究-以新安江生态补偿为例

跨区域环境治理中的府际协同机制研究——以新安江生态补偿为例作者简介：孙悦悦（2003年10月—），汉族，安徽阜阳人，2021级政治学与行政学专业，研究方向为环境政治学。区域环境治理涉及到不同地方政府间的合作，跨区域环境自身的特点要求地方政府进行协同合作。而府际协同机制是解决跨区域环境治理的一个重要手段，府际协同机制的效果会影响到环境治理的效果。新安江生态补偿在实践过程中取得了一定的成绩，因此，本研究选取新安江生态补偿作为研究对象，希望可以通过研究新安江生态补偿在跨域环境治理中的一些优秀经验，为我国其他跨区域环境治理的发展提供参考借鉴。一、绪论（一）研究缘起与意义跨区域的环境治理很容易受到地方政府行政壁垒的影响。以流域治理为例，水资源的外部性特征其实很容易产生地方政府间权责失衡的问题REF_Ref6137\r\h[1]。随着部分地区环境问题的凸显，加上水域和河流管理的特殊性，地方政府在对这方面进行治理时常常陷入困境，而新安江生态补偿作为全国首个跨省流域生态补偿协议，通过“中央统筹、地方对赌、双向补偿”机制，尝试破解上下游治理权责失衡难题。然而，这一机制在实践过程中，仍面临纵向与横向等多方面的问题REF_Ref6180\r\h[2]。因此，本研究希望可以以新安江生态补偿作为案例切口，通过对新安江生态补偿中的府际协同机制进行研究，提炼出有效经验，同时也为其他的跨环境治理问题提供参考和借鉴。1.理论意义新安江生态补偿机制是习近平生态文明思想的具体实践，通过对此机制的研究，可以深化对生态文明思想的理解，特别是有关“绿水青山就是金山银山”、“山水林田湖草是生命共同体”等理念的认识。该研究通过探讨新安江流域生态补偿中的府际协同机制，将府际协同理论应用于跨界环境治理领域，拓展其应用范围，同时可以丰富和完善跨行政区域环境治理的府际协同治理理论，为其他地区提供可借鉴的经验和模式。2.实践意义可以为其他地区跨界环境治理提供借鉴，新安江生态补偿机制的成功实践表明，跨行政区域的环境治理需要各方协同合作。该研究希望可以优化府际协同机制，提高跨界环境治理效果，促进区域可持续发展。新安江流域的实践已经证明，生态补偿机制对于改善水质、保护生物多样性等方面具有显著效果。这不仅保护了生态环境，还促进了区域经济的绿色发展。（二）文献综述1.关于协同治理理论的研究协同治理的理念是目前公共行政领域的热门研究对象。在美国学者Donahue看来，协同治理是政府与非政府生产者通过共享决策权的方式共同实现官方确定的公共目标。通过这个学者的观点我们知道，公共目标的实现很大承担上是由政府决定的，但各利益主体是可以参与到目标的具体界定过程，在这个过程中政府作为主要责任主体，其他主体有一定的自主权REF_Ref6300\r\h[3]。同时，学界也存在其他的观点，认为协同治理其实是在公民与政府间的协商机制，它的核心在于构建跨部门的新型政治参与模式，以解决单一部门难以应对的复杂社会需求，并且协同治理已经慢慢的进入到地方政府实践REF_Ref6758\r\h[4]。田培杰在认为，协同治理是政府与市场主体、社会组织及公民等利益相关方通过规范化程序进行集体决策，共同解决社会问题并分担责任的过程REF_Ref6826\r\h[5]。2.关于府际合作的研究国外学者对府际关系的研究主要历经了三个关键时期。第一个时期，在20世纪80年代以前，西方学者的研究重点聚焦于中央政府和地方政府的纵向关系。学者们发现，随着国家干预的不断加强，联邦政府权力的扩张极大地削弱了地方政府的自主性。中央政府的管辖范围覆盖全社会，领域广泛；而地方政府的管辖范围具有区域性，仅负责本地区的公共事务管理REF_Ref7133\r\h[6]。第二个时期，也就是20世纪80年代，有学者认为，跨国公司在时代发展过程中，只有合作才能更好的竞争REF_Ref7300\r\h[7]。第三个时期，20世纪90年代以来，西方学者的研究不仅研究纵向政府关系，同时也关注关注横向政府关系，追溯到这一阶段，各种公共问题复杂化，这让纵横两方面的政府关系进一步交织，也使得各级政府共同参与到公共事务的管理过程。3.关于跨区域环境治理的研究跨区域环境治理指多个行政区或国家通过协作机制解决具有外溢性、整体性和复杂性的环境问题。国内学者胡佳认为在面对跨区域环境问题时，要进行文化、机构、机制与技术的系统性整合REF_Ref22162\r\h[8]。司林波也认为要聚焦多元协同机制设计，主张构建决策、执行、监督全链条治理网络REF_Ref24843\r\h[9]。学者周伟提出“多元共治”模式，强调权力让渡与责任划分的制度化，他认为，近年来跨域生态环境问题频发并不断扩散，已成为中国生态环境问题的“重灾区”。传统的公共行政模式和新公共管理模式均难以有效应对跨域生态环境治理问题，因此地方政府间的合作成为防治跨域生态环境问题的必然选择。周伟强调，地方政府间的合作是跨域生态环境治理的关键，但需要克服制度和技术上的障碍，以实现更高效的协同治理。目前跨区域环境治理仍然面临利益补偿不足，生态补偿标准模糊，权力配置失衡等问题。学界对于跨区域环境治理中的问题普遍认为在未来要进一步推动区域协作法治化，对于机制进行进一步精细化，同时进行技术赋能，提升环境治理的效率。跨区域环境治理的核心在于破解“行政区经济”与“生态环境整体性”的矛盾。中国实践表明，纵向权威引导与横向自主协作的结合是可行路径，但需进一步强化法治保障与多元共治能力。近年来，中国在跨区域环境治理方面取得了许多成果，很多地区如京津冀和长三角等国家生态重点区域都通过协同治理机制，逐步形成了较为完善的治理模式。地方政府在跨区域环境治理中的合作成为研究重点。研究表明，地方政府通过权力共享、利益融合和联合监管等方式，化解了跨区域治理中的冲突，提升了合作绩效。同时，地方政府间的合作也面临权力不平等、利益博弈等挑战，需要进一步优化合作机制。新安江生态补偿在跨区域环境治理中有一定的独特性。柯坚、吴凯指出新安江协议具有“对赌协议”性质，以契约形式替代传统行政命令，推动地方政府间环境合作博弈，为跨区域治理提供法律创新样本REF_Ref6327\r\h[11]。谌仁俊在研究中证明补偿政策显著降低上游黄山市和下游杭州市的水污染强度，新安江模式能够明显改善水质，但是环境效益的提升会伴随着经济效益的下降，上游地区面临经济增长抑制，需探索产业转型REF_Ref6830\r\h[12]。（三）研究思路与方法为了阐述跨界环境污染问题的严重性，以及新安江生态补偿机制在解决此类问题中的重要作用，本文主要采用文献分析和案例分析的方法，以新安江生态补偿作为分析对象，首先介绍新安江生态补偿现状，接着以新安江生态补偿机制为例，深入分析跨界合作中的府际协同机制，介绍安徽、浙江两省共同制定新安江环境治理的相关政策和规划以及各级政府在合作阶段中的不同角色与作用，分析新安江生态补偿中体现的府际协同机制的作用。针对新安江生态补偿机制中存在的问题，提出完善府际协同机制的政策建议，探讨跨界环境治理中府际协同机制的创新路径。（四）核心概念与理论基础1.核心概念界定在这项研究当中，环境治理、府际协同、协同治理以及制度性集体行动是几个关键且核心的概念，环境治理被视为政府、市场、社会等多个主体，借助制定制度、调配资源以及运用技术等方式，共同去解决生态环境问题的集体行动REF_Ref7705\r\h[13]。因为环境资源有非排他性与非竞争性，“搭便车”现象较为常见，再加上污染扩散的特性以及生态系统的整体性，跨行政区域的协作就变得极为必要。具体到新安江流域水环境治理研究中，重点在于剖析政府之间如何凭借明确权责、协调利益，达成跨区域的共同治理。府际关系体现出不同层级和区域政府间权力分配与互动状况，包含纵向和横向两个方面，纵向的府际关系呈现为中央与地方政府间的控制服从，横向的则是同级地方政府间的竞争合作。针对新安江生态补偿，本研究着重剖析安徽、浙江两省在横向层面的博弈，以及中央政府在纵向层面的调控作用REF_Ref7783\r\h[14]。协同治理是多个主体借助制平台进行资源的整合、协调利益以解决公共问题的过程，其核心要点在于确立共同目标、实现资源共享和明确责任共担。集体行动是指在多主体参与的治理过程里，凭借制度设计和协调机制达成集体目标的行为模式。2.理论基础（1）公地悲剧与外部性理论公地悲剧理论阐释了无产权界定的公共资源因个体理性导致集体非理性的逻辑。新安江案例中，上下游“分段治理”导致水质恶化即典型公地悲剧。外部性理论主张通过税收或补贴矫正行为的外部成本。生态补偿机制本质是外部性内部化的政策工具，下游浙江补偿上游安徽即为例证。二者共同解释了跨域环境治理的制度需求，为生态补偿提供经济学依据REF_Ref8381\r\h[16]。（2）行政发包制与政治锦标赛理论学者周黎安提出的行政发包制中，中央将治理任务“发包”给地方，通过目标考核、财政激励与政治问责约束执行。新安江案例中，中央设定补偿框架，地方负责具体落实，体现发包方与承包方的互动逻辑REF_Ref8420\r\h[17]。从政治锦标赛理论角度看，地方政府间以GDP增长为核心的竞争格局对环境治理决策影响深远，容易导致短视行为。新安江生态补偿早期，安徽关停企业治理流域环境却未及时得到补偿，付出和收益失衡，在横向竞争压力下陷入非合作均衡状态。这种现象反映出中国纵向府际关系运行逻辑，上级政府考核导向显著影响地方政府行为，从中能看到地方政府在环境治理中受自身利益和竞争压力左右的行为动机REF_Ref8452\r\h[18]。（3）集体行动理论集体行动理论关注多主体治理过程，认为合理的制度设计和协调机制是实现集体目标的关键。通过明确责任划分、协调利益分配并建立监督机制，能够有效应对集体行动中“搭便车”现象和利益冲突问题REF_Ref8802\r\h[19]。环境治理的跨区域特性产生府际协同治理需求，府际关系理论可用于解释政府间纵向与横向互动逻辑。公地悲剧理论和外部性理论从经济学角度为生态补偿机制构建提供依据，行政发包制与政治锦标赛理论则揭示了中国政府纵向管控和横向竞争的制度成因。二、新安江生态补偿中的府际协同机制（一）新安江生态补偿机制概述新安江是长三角地区重要的生态屏障和饮用水源，也提供着丰富的湿地资源，承担着水源涵养、生物多样性保护等核心生态功能，是皖浙两省共同的“母亲河”。但是水质污染严重，流域内工业废水排放量逐年增加，化肥和农药使用量居高不下，致水体富营养化，藻类水华风险加剧。并且面临着水生态系统退化的问题，流域内湿地面积锐减，此外河湖连通性下降，新安江水库与下游河段连通性降低，影响鱼类洄游和生态平衡。皖浙两省早期因权责不清、补偿标准争议，多次陷入谈判僵局。新安江流域构建的生态补偿机制，凭借其上下游联动的独特策略，把安徽省和浙江省的综合治理工作巧妙融合起来，形成了高效协同的生态保护网络，这一创新举措激发了流域内各方参与综合治理的热情，为我国跨省域生态环境治理开创了全新路径，新安江流域生态补偿首轮试点作为先行典范，面临无先例可循的挑战，只能在实践中摸索，过程中暴露出一些不足。首轮试点规划时没充分考虑流域上下游地区经济发展不均衡的问题，实施中遇到阻力，单一的考核评价指标体系，增加了综合治理难度，部分城市在环境保护与经济发展间两难，面对这些挑战，第二轮和第三轮试点总结首轮经验后深刻反思并针对性改进，资金补偿标准提高是后续试点亮点，增加财政投入，为两省生态环境合作提供更坚实经济基础，吸引国家开发银行等金融机构参与，引入绿色金融，缓解资金补偿难题。这些财政支持措施为新安江流域生态环境治理注入新活力，第二轮和第三轮试点考核标准有质的飞跃，逐步健全水质考核机制，让考核体系更全面、精确、科学，加大生态保护在整体考核中的权重，优化了首轮试点评价单一问题，这一变化减轻了上游地区环境整治实际压力，促进了流域内生态环境持续改善。随着时间推移，新安江流域生态补偿机制实施成效较大，水质明显改善，生态系统逐步恢复，实现生态与经济双赢发展，推动产业结构转型升级，这一系列成就让新安江模式成为业界焦点，为我国长江、黄河等其他流域跨域治理提供宝贵经验，如今新安江模式已在全国多个流域广泛推广，成为我国生态环境保护与经济发展的生动案例，彰显我国生态文明建设新成就。（二）纵向权威赋能：中央如何塑造规则基础从实际情况来看，新安江生态补偿中的皖浙两省面临的是一样的河流，然而两地却承担着不同的任务。在跨区域府际协同中一个非常重要的一点就是，在禁止开发的破坏的地方，要注重生态补偿的给予，如果想要利用开发就应当承担相应的责任，这样能够协调生态经济的发展。反过来想，如果开发利用的地方区域却不承担责任，而尽心保护的地方区域却越来越贫困，这显然是不公平合理的，出现的结果也必然是上下游的“零和博弈”REF_Ref8900\r\h[20]。1.政策框架供给：从“水质对赌”到“生态经济协同”《新安江流域水环境补偿试点实施方案》使我国出现首个跨界流域生态补偿的试点。按照试点方案，第一轮在三年内每年筹集5亿元，中央支持3亿，地方分别出资1亿，这部分用作生态补偿资金REF_Ref8972\r\h[21]。若水质的年度考核达到标准，浙江拨付给安徽1亿元，但是如果年度水质考核不达标，安徽拨付给浙江1亿元。不论考核结果如何，中央财政3亿元全部拨付给安徽。在纵向方面，中央政府从财力上给予支持，出资参与试点工作，积极引导上下游政府间打破行政壁垒，强化出资协同、协商交易制度。安徽省在市县政府分类考核中，加大了对黄山市的生态指标考核，不再考核其工业指标。黄山市以此为契机，把保护环境的要求结合到经济“绿色复苏”和污染型企业转型上来。作为受偿地区，黄山市将获得的生态补偿资金通过多种方式补偿给转型企业，有效缓解企业转型急需资金的难题，提高了企业全要素生产率，园区企业的效益和规模逐年扩大。总之，自从确定新安江流域跨界生态补偿试点之后，两地政府在各个环节的很多细节上都离不开中央，这是因为中央政府承担着仲裁和协调的任务，可以说，中央政府的试点和协调是实行新安江流域跨界生态补偿的重要因素REF_Ref9311\r\h[22]。2.考核机制嵌入：生态“一票否决”的压力传导结合行政发包制理论，中央政府借助目标考核机制去推动地方政府的环境治理。中央政府会设定清晰明确的环境治理目标，并且把这些目标纳入到地方政府的绩效考核体系当中，以此来给地方政府施加压力。中央政府将新安江流域的水质达标率以及生态修复进度等关键指标放进地方政府的年度考核目标里，在地方政府的绩效考核中，生态指标被给予了较高的权重。新安江跨省断面水质需要达到Ⅱ类及以上标准，在安徽省的考核体系中，其达标情况有着“一票否决”的权重，要是水质不达标，将会致使地方政府年度考核面临重大扣分甚至直接判定为不合格，中央政府设定年度全面考核周期，依据考核结果进行奖惩，同时构建统一的环境监测网络实时监测新安江流域水质，监测数据直接传输到中央环保部门以保障真实性准确性，还引入第三方评估地方环境治理效果，定期通报考核结果，对未达标地区进行公开通报形成舆论压力。在政治锦标赛的驱动之下，地方政府为了获取考核高分而积极改善生态环境，严格落实中央环境治理政策，在新安江生态补偿方面，黄山市关停了高污染企业来治理工业污染，安徽省在新安江流域投入资金实施退耕还林、渔民退捕等生态修复项目，地方政府还和上下游地区开展联合执法、监测等合作来推进流域治理。在中央政府的压力作用下，地方政府积极和上下游地区开展合作，共同推进流域治理。中央以“一票否决”的方式将生态治理目标融入到地方绩效考核中，形成压力传导，推动地方积极行动以及跨区域合作，这种明确目标、严格考核、有效传导压力的机制，为跨区域环境治理提供了经验参考REF_Ref9409\r\h[23]。（三）机制运行的横向逻辑：地方政府的利益博弈与协作创新1.利益博弈地方政府有着各自不同的利益导向，在跨区域环境治理进程里，地方政府的利益诉求呈现出差异，这对机制运行产生了影响，就拿新安江生态补偿这个例子来说，由于经济发展水平有所不同，安徽期望依靠生态补偿机制来获得经济方面的支持，缓解生态保护所面临的财政压力，而浙江则更为看重借助水质的改善来提升生态环境的质量。从政治层面来讲，各个地方都期望凭借履行生态保护的责任，获得中央的认可，以此提升自身的政治绩效。安徽和浙江两省都在努力借助生态保护的相关举措，来改善本地的生态环境，提高居民的生活质量，这些不一样的利益导向引发了政府之间的博弈，对于制度的形成有着很大意义REF_Ref9491\r\h[24]。2.利益协调利益博弈的整个过程如下，新安江生态补偿机制刚开始启动的时候，安徽和浙江两省针对补偿标准、责任分担等一系列问题展开了博弈，浙江主张纳入更多的考核指标，以此降低支付风险，安徽则要求提高补偿的金额，中央政府进行协调，并且有第三方机构介入，推动双方达成了共识，在2018年第二轮补偿协议谈判的时候，生态环境部指定第三方机构来保证协议可续签。随着治理工作的不断推进，两地依据水质考核的结果以及生态保护成本的变化，动态地调整补偿标准和治理措施，3.协作创新皖浙两省进行了创新，构建了基于水质考核的“水质对赌”横向生态补偿机制，约定要是年度水质达标，那么浙江就要补偿安徽，要是不达标，那么安徽就要赔偿浙江，依靠这种经济手段来平衡上下游生态保护的成本与收益。试点初期，双方围绕补偿标准和责任分担展开了激烈的博弈，最终在中央的协调之下达成了“1:1对赌出资”的协议，两地建立了常态化的联合工作机制，凭借联合执法、监测、治理等方式，降低跨界协作的成本，还借助产业转移、对口协作、共建园区等举措推动产业协同发展，一系列的举措使得新安江流域的生态环境得到了明显改善，水质从试点之前的Ⅳ类提升，并且连续12年稳定在Ⅱ类，生物多样性也得以恢复。皖浙两省依托“水质对赌”和常态化联合工作机制，在跨区域环境治理中实现利益平衡与协同治理，既化解地方利益冲突，又推动生态保护与经济发展双赢，其明确责任分担、完善补偿机制、加强合作的创新实践，为其他跨区域环境治理提供了可借鉴的经验。三、新安江生态补偿中府际协同机制存在的主要问题（一）纵向规则：中央权威与地方自主性的张力1.财政分权下的事权错配：“保护越多，负担越重”在财政分权体制下，中央将生态保护事权下放地方，却未给予对等财权，造成地方承担生态保护责任时背负沉重财政压力，形成“保护越多，负担越重”的困境。以黄山市为例，其在新安江流域开展退耕还林、渔民退捕、治理农业面源污染等一系列生态保护行动，显著改善流域生态环境的同时，投入巨额资金致使财政压力剧增。随着试点推进，中央财政对新安江生态补偿支持力度不断下降，2018年后中央财政占比从60%骤降至0，地方需独力承担全部补偿责任，黄山市财政压力进一步加大，生态保护可持续性面临挑战。中央借助“行政发包制”将环境治理任务交付地方，以目标考核和财政激励约束地方行为，但实际运行中财权事权不匹配问题凸显，使得地方生态保护投入与收益失衡。这种状况折射出我国环境治理领域财权事权错位的现实，地方因缺乏充足财政支持，难以在生态保护和经济发展间找到平衡，不仅制约地方发展，还可能导致地方对生态保护积极性降低REF_Ref9595\r\h[25]。2.考核“一票否决”：运动式治理与长效机制中央政府将新安江水质纳入“国家重点生态功能区考核”，对安徽省实行“一票否决”。这种考核机制虽然在短期内推动了地方政府的积极行动，但容易导致“运动式治理”，缺乏长效机制。在考核压力下，地方政府为了在短期内达到考核标准，采取了一系列短期措施。黄山市在考核前集中关闭了一批高污染企业，短期内水质明显改善，但在考核结束后，部分企业又恢复生产，导致水质反弹。浙江在考核中对水质标准的要求越来越高，甚至将总氮等指标纳入考核范围，增加了安徽的治理难度。这种频繁调整考核标准的做法，使得安徽在生态保护上面临更大的压力，难以形成稳定的治理机制。这种考核机制虽然在短期内推动了地方政府的积极行动，但容易导致“运动式治理”，缺乏长效机制。地方政府为了应对考核，采取短期措施，难以形成稳定的治理机制。地方政府在考核压力下，为了获得中央政府的认可和奖励，采取短期措施应对考核。这种行为模式不仅影响了治理的可持续性，还可能导致地方政府之间的不公平竞争。（二）横向集体行动：协作规则的制度化不足1.地方政府缺乏协同治理意识地方政府协同治理意识欠缺是跨区域生态治理遭遇的现实难题，各部门往往局限于自身职能范围开展工作，缺少主动与其他地区合作的动力，在生态补偿机制运行时，更多关注自身经济利益与政治绩效，而忽视区域协同治理需求，这种各自为政的倾向降低了协同治理效率，削弱了政府间互信基础，还增加了治理成本。在决策层面，地方政府普遍存在短期利益导向，对长期生态效益以及区域协同发展重视不够，难以制定长远规划，影响稳定治理机制的形成，以新安江生态补偿机制实施情况为例，皖浙两省在诸多方面都暴露出协同意识不足的问题，2018年第二轮补偿协议谈判期间，双方围绕水质监测点位设置与补偿标准出现了严重分歧，浙江为降低支付风险要求增加考核指标，安徽则坚持提高补偿金额，由于缺乏合作诚意导致谈判陷入停滞。在日常治理过程中，两地在水质监测数据、污染源信息共享方面也存在较大不足REF_Ref9670\r\h[26]。2.跨域协调的沟通机制不健全对利益分配方面进行深入细致的剖析可以发现，我国现行行政区划造成的利益划分格局，明显加剧了行政壁垒的显现，这成为制约跨域河流污染协同治理的一个大难题，我国采用的垂直管理架构，保证了“地方服从中央”原则在行政管理中一直得以执行，保障了政府管理体系内部上下行动一致。然而不能忽视的是，在横向的地方政府层面，沟通渠道的缺乏使得彼此孤立治理的情况经常出现REF_Ref10203\r\h[27]。新安江生态补偿机制运行期间，皖浙两省暴露出沟通协调机制的缺陷，在日常治理环节，水质监测数据、污染源信息共享程度很低，2018年第二轮补偿协议谈判时，双方因为水质监测点位设置意见不一致，又缺少有效的沟通渠道和定期协调机制，导致谈判成本上升、问题得不到解决，最终陷入僵局REF_Ref10229\r\h[28]。联合执法与监测过程中，缺少统一协调机构和明确规则，两地执法标准不一样，严重削弱了执法成效，协调机制的缺失让地方政府合作难以形成合力，行动目标难以统一，沟通不畅使得协同治理效率低下，难以构建有效的治理体系，信息共享不足与协调机制缺陷共同起作用，导致生态补偿机制下治理效果不好，妨碍生态保护与经济发展协同推进，威胁机制的可持续性。3.产业协作浅层化：低端产业转移与生态定位冲突新安江生态补偿机制中的产业协作存在浅层化问题，浙江向安徽转移的产业多为低端制造业，这与黄山市作为长三角重要生态屏障、发展生态农业、绿色工业和生态旅游的生态定位相悖，引发生态与经济矛盾。高污染、高能耗产业虽给黄山市带来短期经济收益，却对生态环境造成损害，部分企业因环保不达标被二次关停，致使地方经济发展受限，补偿资金难以弥补实际投入，甚至出现补偿失信现象。地方政府接收产业转移时过度关注短期经济利益，忽视长期生态效益，激励机制不协调加剧产业协作浅层化与生态定位冲突，产业污染和生态破坏对流域生态环境产生严重外部性影响，协调机制缺失导致生态保护与经济发展难以实现双赢。四、优化跨区域环境治理府际协同机制的思考（一）完善财政支持机制，增强地方自主性中央政府持续给予财政支持有助于缓解地方财政压力，可设立专项生态补偿基金保障跨区域生态治理项目落地实施。完善财政支持体系能够切实解决财权事权不匹配问题，激发地方政府参与生态治理的积极性。考核机制调整方面，适当降低“一票否决”权重，提高长期治理指标考核占比，将水质改善长期趋势等纳入考核范畴，可有效避免“运动式治理”，推动地方构建稳定长效治理机制。在生态保护事权下放过程中，中央需同步赋予地方相应财权与自主决策空间，允许地方结合实际灵活调整生态保护措施。提升地方在生态补偿机制中的自主性，有助于平衡中央权威与地方自主性之间的关系，充分调动地方政府开展生态治理工作的主动性REF_Ref10340\r\h[29]。（二）转变地方主义发展观念，增强区域合作意识在区域公共管理的实践中，政府作为治理的核心推动者，应当强化自身的区域协同合作观念，关键一点在于理顺不同层级地方政府间的职责关系，特别不同省份政府之间的协作。在跨域协同治理的框架下，地方政府间的协调与配合显得尤为重要。长期以来，由于行政区划形成的行政壁垒，让跨域边界治理中产生的种种争议，唯有通过加强地方政府间的沟通与协作，方能找到妥善的解决之道。鉴于此，我们应当将跨域河流视为一个不可分割的治理单元，从根本上转变地方本位的发展观念，大力推动区域协同合作，打破传统的属地化治理局限，推动多部门、多地区形成合力，共同应对治理挑战REF_Ref10359\r\h[30]。（三）完善产业协作机制，推动多元主体有效互动在实际操作中，如何确保水域内的水质与经济发展之间的矛盾仍然时值得思考的问题，建立科学的产业准入机制，严格筛选转移产业，确保其符合生态定位。黄山市可以设立相应的生态产业准入标准，对转移产业进行严格的环境评估。符合生态准入标准的且能给当地带来经济效益的产业可以准许进入，这可以有效避免低端产业的转移，推动产业协作的深化，实现生态保护与经济发展的双赢。完善生态补偿机制，确保补偿资金能够覆盖实际投入。通过完善生态补偿机制，可以减轻地方政府的财政压力，提高其生态保护的积极性。（四）构建政府主导下的多元市场化补偿机制跨域河流水污染问题的协同治理，绝非单一主体能够独立完成，它需要政府、企业、社会组织以及公众等多元主体的共同携手和深度参与，这相较于传统的单一治理模式而言，无疑是一种理念与实践上的跨越。我国以自然资源公有制为基础，所以生态补偿由政府主导有其合理性和必要性。应当向政府主导下的多元主体协同共治机制迈进，建立多元协商制衡的生态补偿机制，一方面，流域上下游地区之间生态环境治理、生态补偿需要统一安排，由政府主导协商。另一方面，应当强化市场和公众在流域生态补偿机制构建中的地位，在充分发挥政府主导优势的同时，也应该在制度构建的各环节中加入公众和市场要素，建立政府、市场、社会相结合的多元共治生态补偿机制。在多元市场化的机制之上，制定利好政策，吸引社会资本参与，为生态补偿市场化机制提供明晰的产权分配制度和规范公平的交易平台REF_Ref1497\r\h[31]。结束语本文将新安江生态补偿机制选为研究对象，就跨区域环境治理当中的府际协同机制展开剖析，剖析纵向以及横向府际协同机制运行逻辑，挖掘其中存在的问题并给出优化路径，研究显示，新安江生态补偿机制虽取得了一些实践成果，却面临纵向规则刚性化、横向集体行动失效等挑战，这些问题对治理效果的长期稳定造成制约，妨碍地方政府间的合作，影响生态保护和经济发展协同推进。凭借剖析府际协同机制内在逻辑，揭示跨区域环境治理深层次矛盾，为理解新安江生态补偿机制提供新视角，也为其他跨区域环境治理实践提供一定理论参考，本研究也存在局限，目前聚焦于新安江流域，缺少和其他跨区域环境治理案例的对比分析，理论探讨对府际协同机制动态演变过程的解析不够全面。后续研究可扩大范围，对比分析不同流域生态补偿机制运行情况，深入研究府际协同机制动态适应能力，还可借助大数据与人工智能技术，构建更科学的府际协同评估模型，为优化机制提供更有力理论支撑，跨区域环境治理中府际协同机制对区域可持续发展十分关键，凭借改进制度设计、优化治理模式、提升地方政府合作意识，可有效化解跨区域环境治理难题，实现生态保护与经济发展良性互动。主要参考文献李东方.环境分权、中央监管对空气污染治理的影响研究[J].环境经济研究,2022,(3):45-60.沈满洪,谢慧明.跨界流域生态补偿的“新安江模式”及可持续制度安排[J].中国工业经济,2020(9):5-22.JohnDonahue.OnCollaborativeGovernance[M].Cambridge:HarvardUniversity,2004:115-118.匡萍．府际关系变迁与财政分权[J].山东财政学院学报，2008（3）：56-59.田培杰．协同治理概念考辨[J].上海大学学报,2014,(1):124-140.[美]尼古拉斯.亨利著,项龙译.公共行政与公共事务[M].北京:华夏出版社,2002:324．[美]乔尔·布利克,戴维·厄尔斯特著,林燕译.协作性竞争[M].北京:中国大百科全书出版社,1998:1．胡佳.跨行政区环境治理中的地方政府协作研究[D].上海:复旦大学,2010.司林波,裴索亚.跨行政区生态环境协同治理的绩效问责过程及镜鉴——基于国外典型环境治理事件的比较分析[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版）,2021,48(2):16-26.DOI:10.16366/ki.1000-2359.2021.02.03.周伟.合作型环境治理:跨域生态环境治理中的地方政府合作[J].青海社会科学,2020(2):76-83.柯坚,吴凯.新安江生态补偿协议：法律机制检视与实践理性透视[J].贵州大学学报（社会科学版）,2015(2):119-123.DOI:10.15958/ki.gdxbshb.2015.02.018.谌仁俊,李新月,江闯东."共护一江水"的降碳力量:来自跨省流域横向生态保护补偿机制的实证研究[J].中国地