研究碳中和目标下的碳交易法律制度-基于全国碳市场运行的实践

研究碳中和目标下的碳交易法律制度——基于全国碳市场运行的实践摘要随着全球气候变化问题日益严峻，我国明确提出了“碳达峰、碳中和”的战略目标，推动经济社会发展全面绿色转型。碳排放权交易作为一种以市场化手段控制温室气体排放的核心政策工具，其法律制度的健全与否直接关系到“双碳”目标的实现。全国碳排放权交易市场自2021年启动以来，已成为全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场，其运行实践为研究我国碳交易法律制度提供了独一无二的样本。本研究旨在深入探讨我国碳中和目标下碳交易法律制度的构建与完善，通过对全国碳市场运行实践的系统性分析，识别现行制度的成就、挑战与深层症结，为相关法律制度的优化提供理论依据与实践指导。本研究综合运用规范分析法与实证分析法，在对现行《碳排放权交易管理办法（试行）》等规范性文件进行体系化解读的基础上，结合全国碳市场公开的交易数据、履约报告及监管实践，对碳排放权法律属性、配额分配、监测报告核查（MRV）体系以及法律责任等核心环节进行剖析。研究结果表明，全国碳市场的平稳启动与运行，有效验证了碳交易机制在我国大规模实施的可行性，并在培育企业碳资产管理意识方面取得了初步成效。然而，实践中也暴露出法律位阶偏低、碳排放权法律属性模糊、数据质量问题突出、法律责任威慑力不足等深层次问题。这些问题共同制约了市场价格发现功能的充分发挥，影响了市场主体的长期稳定预期。本研究得出核心结论，即构建一个成熟有效的碳交易法律制度，关键在于加快推进更高位阶的立法（如《应对气候变化法》），以法律形式明确碳排放权的法律属性，建立以有偿分配为主的多元化配额分配机制，构建权责明晰且监管有力的MRV体系，并大幅提升违法行为的法律责任，从而为全国碳市场的健康发展提供坚实的法治保障。本研究对于丰富我国环境法和经济法理论、指导碳市场监管实践、服务国家“双碳”战略具有重要的理论和实践意义。关键词：碳中和；碳交易；全国碳市场；碳排放权；法律制度---引言研究背景阐述在当今世界，应对气候变化已从单纯的环境议题上升为关乎人类命运和各国发展权的重大全球性挑战。作为负责任的大国，中国向国际社会作出了力争2030年前实现碳排放达峰、2060年前实现碳中和的庄严承诺。“双碳”目标的提出，不仅是中国积极参与全球气候治理、构建人类命运共同体的体现，更是推动本国经济结构调整、能源体系变革和发展方式转变的深刻内在革命。在实现这一宏伟目标的政策工具箱中，碳排放权交易（简称“碳交易”）被寄予厚望。与传统的、依赖行政命令的“命令—控制型”减排手段相比，碳交易通过为碳排放权定价，利用市场机制的无形之手，能够以更低的社会总成本实现特定的减排目标，并激励技术创新。历经多年在地方的试点探索，我国于2021年7月正式启动了全国碳排放权交易市场，首批纳入发电行业的两千余家重点排放单位，一举成为全球规模最大的碳市场。全国碳市场的建立与运行，标志着我国利用市场化机制推动温室气体减排进入了新的历史阶段，其制度设计的成败，将成为制约“双碳”目标能否顺利实现的关键因素。研究问题提出然而，一个庞大而复杂的全国性碳市场的平稳运行，离不开一个清晰、稳定、权威的法律制度作为支撑。尽管全国碳市场已成功走过首个履约周期，但其赖以运行的法律基础主要是生态环境部出台的部门规章——《碳排放权交易管理办法（试行）》以及一系列配套的技术规范。这种法律位阶相对较低的制度安排，在市场启动初期虽具有灵活性，但随着市场的发展，其内在的局限性和引发的现实问题也日益凸显，具有极大的现实紧迫性。首先，碳排放权作为碳市场的核心交易标的，其法律属性至今模糊不清。它究竟是一种新型的物权、准物权，还是一种行政许可？这一基础性理论问题的悬而未决，直接导致了实践中碳排放权能否作为担保物、能否成为破产财产、如何进行税收处理等一系列问题的法律适用困境。其次，在配额分配、监测、报告与核查（MRV）等核心环节，现有规则的科学性和权威性面临挑战。例如，初期的免费分配模式如何向有偿分配平稳过渡？如何确保企业碳排放数据的真实、准确，防止“碳数据造假”动摇市场根基？再次，法律责任体系的威慑力不足。对于未按时履约或数据造假的排放单位，现行规章设定的罚款数额相对较低，与动辄数百万甚至上亿元的履约成本相比，可能形成“违法成本低、守法成本高”的逆向激励。目前关于这些问题的研究，或停留在对地方试点经验的总结，或侧重于对域外制度的理论引介，对全国碳市场运行一年多以来所暴露出的真实法律问题，尚缺乏系统性的实证剖-析。研究目的与意义本研究旨在立足于我国碳中和的宏大目标和全国碳市场运行的鲜活实践，对我国碳交易的现行法律制度进行一次全面的审视与诊断，系统探究其在配额确权、市场运行、监督管理及法律责任等方面的核心法律问题，并尝试构建一个符合中国国情、能够有效支撑“双碳”目标实现的碳交易法律制度完善框架。本研究的理论意义在于，它将为我国正在兴起的环境法典编纂和专门的应对气候变化立法提供来自实践的学理支撑。通过对碳排放权这一新型权利客体的深入分析，可以丰富我国民法、行政法和经济法的相关理论；通过对碳市场这一兼具行政监管与市场交易双重属性的复杂机制的法律解剖，可以深化对政府与市场关系的法学认识。本研究的实践意义则更为直接，研究成果可以为生态环境部等监管机构优化现行碳市场管理规则、加强监管执法提供决策参考；可以帮助发电、钢铁、化工等行业的重点排放单位更好地理解碳交易规则，进行合规管理和碳资产战略规划；同时，通过揭示制度短板，本研究旨在呼吁并推动国家层面加快应对气候变化领域的基础性、综合性立法进程，为我国碳市场的长期健康发展提供稳定、权威的法治预期，从而为中国经济的低碳转型和“双碳”目标的最终实现，提供坚实的法律制度保障。---文献综述国内外研究现状梳理国外关于碳交易法律制度的研究起步较早，理论与实践经验均较为丰富，其中以欧盟碳排放交易体系（EUETS）为最典型代表。自2005年启动以来，EUETS经历了多个发展阶段，其法律制度也日趋完善。国外学者的研究主要集中在以下方面：一是碳排放权的法律性质。围绕碳排放配额（EUA）的法律定性，欧洲学界和司法界展开了长期讨论，最终通过判例和立法，逐步确认了其作为一种无形的、可交易的财产权的地位，这为其作为金融工具（如抵押、衍生品交易）奠定了基础。二是配额分配机制。研究重点从初期的免费分配模式（“祖父法”、“基准线法”）逐步转向以拍卖为主的有偿分配模式，并深入探讨了拍卖规则的设计、收益的使用以及如何防止“碳泄漏”等问题。三是MRV（监测、报告、核查）体系的构建。欧盟建立了一套复杂而严格的MRV法规体系，强调排放单位、第三方核查机构和国家主管部门的各自职责与法律责任，以确保数据的可靠性。学者们的研究指出了数据质量是整个体系的生命线，并对如何加强对核查机构的监管进行了深入探讨。四是法律责任与履约机制。EUETS设计了严厉的法律责任，对于未能按时履约的单位，除了补缴配额，还需缴纳高额罚款，罚款额度远超市场价格，从而形成了强大的履约威慑力。国内关于碳交易法律制度的研究，紧随我国从地方试点到建立全国市场的政策步伐。早期研究多以介绍和借鉴EUETS等国外制度为主。随着北京、上海、广东等七个地方试点市场的启动，一批学者开始对试点实践进行总结，研究内容涉及试点地区的立法模式、配额分配方法、市场表现等，为全国市场的设计提供了宝贵的经验教训。全国碳市场启动后，国内研究进入新阶段，主要聚焦于以下核心议题：第一，碳排放权的法律属性界定。这是国内学界争论最为激烈的基础理论问题。主要存在“行政许可说”、“新型用益物权说”、“准物权说”、“无形资产说”等多种观点。以王灿发教授为代表的学者倾向于将其视为一种行政许可，强调其公法属性；而以张新宝教授等为代表的学者则更强调其私权属性，认为应将其界定为一种新型的财产权，以利于其流转和融资。第二，国家层面的立法模式选择。学者们普遍认为，当前依靠部门规章的立法模式存在局限，呼吁加快更高位阶的立法。对于立法模式，存在制定一部综合性的《应对气候变化法》（将碳交易作为其中一章），或制定一部专门的《碳排放权交易管理条例》乃至《碳排放权交易法》的路径选择之争。第三，对全国碳市场具体制度设计的评析。学者们对全国碳市场初期仅覆盖发电行业、100%免费分配、以强度为基础的基准线法等设计进行了评述，分析了其合理性与潜在问题。第四，MRV体系的法律保障。针对试点期间就已暴露的数据质量问题，许多学者强调了建立独立、专业、权责对等的第三方核查制度，并完善相关法律责任的重要性。已有研究不足分析尽管已有研究为本课题提供了坚实的理论基础和丰富的背景知识，但立足于全国碳市场运行的最新实践，仍存在以下不足：一是研究的滞后性与实证性不足。现有的大部分研究成果，其分析基础仍是地方试点市场的经验，或是对《碳排放权交易管理办法（试行）》的规范解读。对于全国碳市场自2021年7月正式运行以来，在真实的交易、履约和监管活动中究竟遇到了哪些具体的法律适用难题，现有研究的系统性实证考察尚显缺乏。例如，在首个履约周期中，法院是否已经受理了涉及碳排放权归属或交易的纠纷？生态环境部门在执法中遇到了哪些定性和处罚上的难题？这些第一手的实践问题未能得到充分的学术回应。二是研究的系统性有待加强。现有研究往往聚焦于碳交易法律制度的某一“碎片”，如单独讨论法律属性，或单独讨论MRV，缺乏将立法位阶、权利属性、市场机制、监管执法和法律责任等各个环节联系起来，进行一种“全链条”的、系统性的法律症候诊断。这使得研究难以揭示出不同问题之间深层的关联性，例如，法律属性的模糊是如何直接影响到市场交易和监管执法的。三是问题导向不够鲜明，对策建议的可操作性有待提升。部分研究提出的对策建议仍停留在“应加快立法”等宏观层面，而对于在更高位阶法律出台前，如何在现有框架下通过司法解释、部门规章修订等方式，解决当前最紧迫的实践问题，缺乏具体、可操作的路径设计。本文研究切入点鉴于此，本文的研究将打破以往研究的局限，以全国碳市场运行的“进行时”作为核心观察对象，采取一种从实践问题出发，回溯法律根源，再探寻解决方案的研究路径。本文的创新价值体现在：第一，立足于最新的实践前沿。本文将全面梳理全国碳市场首个完整履约周期的公开数据、官方报告、监管通报（如数据造假案例通报）等一手资料，力求使研究紧贴中国碳交易法律实践的最新脉搏，弥补现有研究在时效性和实证性上的不足。第二，采用系统性的分析视角。本文将把碳交易法律制度视为一个有机整体，系统地分析其“立法—确权—交易—监管—救济”的全流程，重点揭示各个环节法律问题之间的内在逻辑关联，诊断出整个制度体系的“堵点”和“痛点”。第三，坚持问题导向和实践导向。本文将不满足于理论的推演，而是聚焦于如何解决实践中遇到的真实难题。例如，在法律属性问题上，将从实践中担保、破产等场景的需求出发，论证不同定性方案的利弊；在法律责任问题上，将结合已公布的违法案例，分析现行处罚标准的威慑力瓶颈。在此基础上，本文提出的对策建议将兼顾长期立法完善与短期规则优化的双重需求，力求为决策者提供更具针对性和操作性的参考。---研究方法研究设计本研究采用规范分析与实证分析相结合的研究方法，构建了一个“理论梳理—实践考察—症结诊断—对策建构”的研究框架，旨在对碳中和目标下的我国碳交易法律制度进行全面、深入的剖析。首先，通过规范分析法，对《碳排放权交易管理办法（试行）》及其配套文件进行精细化的文本解读，并将其置于我国现行环境法律体系和《民法典》的宏观框架下进行审视，同时借鉴比较法视角，以欧盟EUETS的法律框架为参照，明确我国碳交易法律制度的基本构造与理论上的潜在问题。其次，研究的核心部分是实证分析。通过收集和整理全国碳市场运行以来的官方数据、政策文件、监管报告以及媒体深度报道，对市场的实际运行状况、主要参与方的行为模式以及监管实践中暴露的问题进行客观描摹。再次，将规范分析与实证考察相结合，对当前碳交易法律制度存在的深层次症结进行诊断，重点聚焦于法律位阶、权利属性、数据质量和法律责任四大核心问题。最后，在精准诊断的基础上，遵循问题导向，分别从近期、中期和远期三个层面，提出完善我国碳交易法律制度的系统性对策建议。数据收集方法本研究的数据来源是多元化的，力求全面反映碳交易法律制度的理论与实践全貌。第一，规范性文件数据。通过“北大法宝”等法律数据库及生态环境部官方网站，全面收集与碳交易相关的法律、行政法规（草案）、部门规章、地方性法规、规范性文件以及技术标准等，构建研究的规范基础。第二，市场运行数据。主要来源于全国碳排放权交易系统的官方发布平台（上海环境能源交易所），收集包括碳排放配额（CEA）的每日、每周、每月的成交价格、成交量，以及各履约周期末的履约率等量化数据。第三，监管实践数据。重点收集生态环境部公开发布的关于全国碳市场运行情况的年度报告、新闻发布会内容、以及针对碳排放数据造假等违法行为的专项督查通报和典型案例。这些数据是观察监管实践和执法力度的重要窗口。第四，学术文献与研究报告数据。通过中国知网（CNKI）、WebofScience等学术数据库，广泛搜集国内外关于碳交易法律制度的学术论文、专著和研究报告，以掌握理论研究的前沿动态。数据分析方法本研究的数据分析方法是定性分析与定量分析相结合。对于规范性文件，主要采用定性的法律解释方法，包括文义解释、体系解释、目的解释和比较解释，深入剖析条文的内涵、逻辑关系及其背后的立法意图。对于市场运行的量化数据，采用描述性统计分析方法，通过制作图表、计算均值、波动率等指标，直观地展现市场价格、流动性等方面的特征，并初步判断市场的有效性。对于监管实践和学术文献等文本数据，则主要采用定性的内容分析法。通过对官方报告、案例通报、学术观点进行编码、归类和提炼，总结出当前碳交易法律制度在实践中面临的核心争议点、各方主体的观点与诉求，以及制度运行的实际成效与障碍。本研究的关键在于将不同来源的数据和分析结果进行交叉验证和整合。例如，将市场价格的低迷（定量结果）与配额分配的宽松、法律责任的疲软（规范分析与定性分析结果）联系起来，从而探寻现象背后的深层制度原因，使得研究结论更加坚实、更具解释力。---研究结果数据呈现与描述全国碳排放权交易市场自2021年7月启动以来，其运行实践为评估现行法律制度提供了一系列客观数据和事实。首先，在市场规模与活跃度方面，全国碳市场首批纳入发电行业2162家重点排放单位，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，成为全球最大的碳市场。然而，从交易数据来看，市场活跃度呈现明显的“潮汐现象”。交易主要集中在履约期前的最后几个月，日常交易相对清淡，市场换手率远低于欧盟等成熟市场。碳排放配额（CEA）的价格长期在每吨50-60元人民币的区间内窄幅波动，价格发现功能尚未充分显现。其次，在核心制度的运行实践上，现行法律制度的特点与问题充分暴露。在配额分配方面，首两个履约周期均采用100%免费分配的方式，分配方法主要基于行业设定的碳排放强度基准线。这种方式虽然降低了企业进入市场的初始成本，保障了市场的平稳启动，但也因分配相对宽松，导致市场总体上供大于求，这是碳价低迷的重要原因之一。在MRV（监测、报告、核查）体系方面，实践暴露出严峻的数据质量问题。生态环境部在2022年和2023年连续公开发布通报，点名批评了多家中介核查机构和重点排放单位在碳排放数据方面弄虚作假，问题涉及篡改原始数据、编造虚假报告、关键环节缺失等，显示出现有的监管和惩戒措施未能有效杜绝“数据注水”现象。再者，在法律责任的适用上，现行《碳排放权交易管理办法（试行）》的威慑力不足在实践中得到印证。该办法规定，对于未按时足额清缴配额的重点排放单位，处以二万元以上三万元以下的罚款。在首个履约周期，全国总体履约率虽高达99.5%，但仍有少数企业未能履约。考虑到购买一万吨配额（对于一个中小型排放单位而言并非大数目）的市场成本约为五十万元，而逾期履约的最高罚款仅三万元，两者差距悬殊，守法成本远高于违法成本，这对于那些履约缺口较大的企业难以形成有效约束。最后，在司法实践层面，由于碳排放权的法律属性不明，相关民事纠纷的司法解决路径尚不明朗。虽然全国碳市场启动时间不长，大规模的交易纠纷尚未集中爆发，但从地方试点市场的经验和理论探讨来看，若企业将持有的碳排放配额用于质押融资，或在破产清算时如何处置，现行法律均无明确规定，法院在处理此类案件时将面临无法可依的窘境。结果分析与讨论全国碳市场运行的实践结果，深刻地反映了现行碳交易法律制度的内在矛盾和局限性，这与理论上对一个有效碳市场的法律要求存在显著差距。首先，市场价格的低迷和交易的“潮汐式”不活跃，其根源在于现行法律制度未能构建起一个稳定且偏紧的供求关系。100%免费且相对宽松的配额分配，使得大部分企业缺乏通过市场购买配额的刚性需求，交易的动机主要源于履约期末的“查漏补缺”。缺乏对未来配额收紧的明确法律预期，也使得企业倾向于持有配-额而非积极交易。这表明，一个仅仅依靠部门规章来调节、缺乏更高法律层级来明确长期减排路径和拍卖机制的制度体系，难以向市场传递出强有力的、可信的碳价信号。其次，MRV环节屡禁不止的数据造假问题，是现行法律制度最致命的“阿喀琉斯之踵”。碳排放数据是整个碳交易体系的基石，数据的真实性、准确性直接决定了配额分配的公平性和市场交易的有效性。生态环境部的公开通报，一方面展现了监管部门从严监管的决心，但另一方面也从反面证明了现有法律责任体系的威慑力不足。对于数据造假的第三方核查机构，现行办法仅规定了警告、公布，并未设定更为严厉的经济处罚或市场禁入措施；对于涉事企业，处罚力度也相对有限。在一个以数据为基础的市场中，如果数据质量无法通过强有力的法律手段来保障，整个市场的公信力将被侵蚀，最终沦为“垃圾进、垃圾出”的无效游戏。再者，法律责任体系的“软约束”问题，是市场机制失灵的直接诱因。经济学原理告诉我们，只有当违法成本显著高于守法成本时，法律的威慑功能才能实现。全国碳市场中三万元的逾期履约罚款上限，对于一个年排放数百万吨的大型发电企业而言，几乎可以忽略不计。这种“象征性”的处罚，无法对潜在的违约者构成实质性的经济威慑，也损害了对守法企业的公平性。这与欧盟碳市场对未履约企业处以每吨100欧元罚款的制度设计形成了鲜明对比，也解释了为何我国碳市场的履约驱动力相对较弱。最后，碳排放权法律属性的模糊，是整个法律制度体系的“原点性”缺陷。这个看似纯理论的问题，在实践中处处掣肘。因为它关系到碳排放权是否能被顺畅地抵押、质押，从而盘活企业的碳资产，发展碳金融；关系到在企业破产时，它是应作为资产进行清算分配，还是随主体资格消灭而消灭；关系到法院在审理交易纠纷时，应适用合同法的一般规则，还是应参照物权或知识产权的特殊规则。缺乏明确的法律定性，使得碳市场始终漂浮在权利的“真空地带”，其作为一种核心生产要素进行市场化配置的功能将大打折扣。研究假设验证本研究的核心假设是：全国碳市场现行法律制度因其法律位阶低、核心要素（如权利属性）界定不清、监管和责任机制存在短板，导致其市场功能发挥不充分，难以完全适应并有力支撑国家“双碳”目标的实现，亟需更高位阶的立法来系统性地解决这些问题。通过以上对市场运行数据、配额分配实践、MRV问题以及法律责任体系的实证分析，这一核心假设得到了全面而有力的验证。实践清楚地表明，当前部门规章层级的立法模式，已经成为制约全国碳市场走向成熟和高效的“天花板”，法律制度的顶层设计已迫在眉睫。---讨论研究结果的理论贡献本研究的实证发现，为我国环境法学、经济法学乃至民法学的理论发展，都提供了重要的增量贡献。首先，本研究为“政府与市场关系”的法学理论提供了生动的当代样本。碳市场是一个典型的政府创设、监管并深度介入的市场。研究表明，政府的法律制度设计——从立法层级到具体的配额分配、监管规则——直接决定了市场能否有效发挥作用。实践中暴露出的问题，深刻地诠释了在一个“规制性市场”中，法治的缺位或不足将如何导致市场失灵，这为探讨新时代中国特色社会主义市场经济中的有效市场与有为政府相结合的法治路径，提供了宝贵的经验材料。其次，本研究推动了对新型权利客体——碳排放权的法理学研究。通过揭示碳排放权法律属性模糊所带来的实践困境（如融资难、维权难），本研究从反面论证了对其进行明确法律定性的紧迫性，并为不同定性方案（如物权说、行政许可说）的利弊权衡提供了实践依据。这有助于推动民法理论对工业社会后出现的新型环境资源类权利作出回应，拓展财产权理论的边界。最后，本研究也丰富了环境法中的规制理论。MRV环节的数据造假问题，是典型的环境监管难题。本研究的分析表明，有效的环境规制不仅需要科学的技术标准，更需要一套强有力的、权责明晰的法律责任体系作为后盾，这为我国正在构建的现代化环境治理体系的研究提供了有益的启示。研究结果的实践启示基于本研究对全国碳市场运行实践的诊断，为构建一个能够有力支撑“双碳”目标的碳交易法律制度，可提出一个分层次、有步骤的系统性解决方案。在顶层设计和长远战略层面，必须加快国家层面的应对气候变化综合性立法进程，如尽快出台《应对气候变化法》。这部法律应作为我国“双碳”工作的“基本法”，其核心任务至少应包括：第一，以法律形式明确碳排放权的法律属性，建议将其界定为一种法定的、受管制的、具有财产权属性的新型权利，为其流转、担保和司法保护奠定坚实基础。第二，明确规定全国碳市场的法律地位、基本原则和核心制度，包括逐步过渡到以有偿拍卖为主的配额分配机制，并将拍卖收入明确用于支持减排和适应气候变化。第三，建立严厉的法律责任体系，大幅提高对数据造假、逾期履约等行为的罚款额度，并引入按日计罚、市场禁入等惩戒措施，确保法律的威慑力。在当前和中期操作层面，生态环境部应在现有权限内，尽快修订《碳排放权交易管理办法（试行）》。修订的重点应放在：第一，细化和加严对第三方核查机构的管理和问责机制，建立核查机构的信用评级和“黑名单”制度。第二，在现有罚款上限内，探索与履约缺口量挂钩的阶梯式处罚标准，增强执法的精细化和威慑力。第三，与金融监管部门、司法部门加强协调，出台关于碳排放权质押登记、司法处置等具体问题的操作指南，解决实践中的燃眉之急。对于纳入交易体系的企业而言，必须摒弃侥幸心理，将碳排放管理提升到企业战略高度，建立健全内部数据管理体系，确保数据质量，并积极研究碳市场规则，通过内部节能减排和外部市场交易，实现碳资产的保值增值。研究的局限性本研究亦存在一些客观局限性。首先，全国碳市场运行时间尚短，本研究主要基于其前两个履约周期的实践，许多深层次的问题可能还未完全暴露，因此研究结论带有一定的阶段性特征，需要长期跟踪研究进行修正和完善。其次，数据的可及性有限。本研究主要依赖于公开可得的数据和文件，对于企业内部的决策过程、政府部门的内部讨论等非公开信息无法获取，这可能影响到对某些问题成因分析的深度。再者，本研究主要聚焦于法律制度本身，对于影响碳市场运行的经济、社会、技术等其他复杂因素，虽有涉及但未作为重点展开深入分析。未来研究方向基于本研究的发现和局限性，