【《基层政府安全生产监督管理能力研究-X街道为例》28000字】

基层政府安全生产监督管理能力研究—X街道为例目录TOC\o"1-3"\h\u26785第1章核心概念 2107311.1安全生产 2276781.2生产安全事故 393411.3安全生产监管 327921.4基层政府 3173451.5基层政府安全生产监管能力 317621第2章理论基础 5120152.1资源基础理论（企业能力理论） 561622.2协同理论 6225352.3激励理论 643492.4外部性理论 631432第3章X街道安全生产监管能力的现状分析 7168453.1X街道基本情况 7225873.1.1X街道地域情况 7103473.1.2X街道业态分布情况 7152633.2X街道安全生产监管能力现状 8317873.2.1X街道安全生产监管机构设置情况 8316793.2.2X街道安全生产监管人员队伍和职责情况 10272113.2.3X街道安全生产监管装备配备情况 1010213.2.4X街道辖区内企业安全生产主体责任落实情况 10162213.3访谈与座谈 1126983.3.1访谈与座谈对象的选取 11115263.3.2访谈与座谈方式 1214593.4X街道安全生产监管能力不足主要表现 1358223.4.1监管队伍力量薄弱 13164143.4.2监管装备设备配备不足 15259623.4.3安全生产监管效率不高 17113763.4.4企业主体责任落实不到位 1884673.4.5监管责任划分不明确 20232263.5本章小结 2118693第4章X街道安全生产监管能力不足的原因分析 22180664.1基层监管人员选拔晋升渠道不畅 22261284.1.1选拔渠道有待完善 22109604.1.2人员晋升渠道狭窄 22286254.1.3专业培训机会匮乏 22123494.2监管装备配备保障制度经费滞后 2395034.2.1监管装备配备制度落实不到位 23140094.2.2监管经费投入不足 23146154.3协同监管机制不健全 24134824.3.1安全生产宣传力度不足 243504.3.2政府部门间协同监管机制缺失 24180884.3.3监管信息化技术手段滞后 24306054.4企业对安全生产重视程度不高 2565944.4.1企业负责人对安全生产重视不够 25120064.4.2企业自身安全宣教培训不足 25278694.4.3企业违法违规生产经营成本不高 26104334.5存在监管利益冲突 2625404.5.1街道与上级政府部门存在利益冲突 2713634.5.2街道内部部门存在利益冲突 27240914.6安全生产监管法律法规不完善 28152914.7本章小结 2820515第5章提升基层政府安全生产监管能力的对策建议 2970415.1加强基层安全生产监管队伍建设 29118675.1.1补充增加安全监管人员力量 29109745.1.2建立完善正向激励机制 3067315.1.3加强安全生产监管人员专业培训 30206275.2加强安全生产监管装备经费保障 31178585.2.1补齐配强安全生产监管装备 31279205.2.2加大安全生产监管经费投入 31137655.3提高安全生产监管效率 32261705.3.1加大安全生产工作宣传力度 3286575.3.2完善跨部门协同机制 325395.3.3提高安全生产监管信息化水平 33312975.4压实企业安全生产主体责任 3341485.4.1加强对企业负责人安全教育培训 33140445.4.2加强对一线操作员工的教育培训 3477625.4.3提高企业违法违规生产经营成本 34222275.5明确各方安全生产监管责任 3574425.5.1健全安全生产法律体系 3514695.5.2建强安全生产监管领导机构 35147115.5.3科学调整安全生产监管考核问责机制 36136425.6本章小结 367231参考文献 3714793附录 41第1章核心概念1.1安全生产本文所指的安全生产就是企业在生产经营活动过程中以保护劳动者生命安全为工作原则，确保生产经营活动平稳有序进行的一种生产活动。1.2生产安全事故生产安全事故是意外事件。指的是企业的外部或内部经营行为因发生突发事件停止或暂时停止，造成人员伤亡或者经济损失。1.3安全生产监管安全生产监管工作的主体是多角度、多元化的，既包括属地人民政府、上级人民政府等政府单位，也包括应急、住建、城管等行业主管部门，因此安全生产监管就是指这些部门单位针对辖区或所属行业领域范围内的企业开展的监督管理行为。1.4基层政府基层政府是国民经济核算中，通过对生产核算和投入产出分析，确定的基本核算单位。它是一个比较独立的生产活动和一个特定的产品的基本单元。它是一个国家的组成部分，它是与中央政府、中层政府相比，在国家的政府结构中处于基层地位，即处于底层。本论文中的基层政府指的是以X街道办事处为代表的乡镇、街道一级政府对本辖区内生产经营单位负有安全生产监管职责的基层政府单位。1.5基层政府安全生产监管能力能力是实现一个目的或任务所表现出来的整体素质。能力可以影响效率，从而使其能够更好地实现或达到的个体心理预期。根据核心能力学说观点，核心能力的构建有四方面内容：一是知识的积累和综合，即建立起联系沟通的网络。二是要大量的专业知识“通才”，即人才的重要性。三是以追求效率和效益为目标，统筹调动内部力量，合理利用外部资源。四是要有长期的战略合作伙伴(联盟)，协作解决危险挑战。基于核心能力的理论，可以获得核心能力的维度构成，见表2-1。表2-1核心能力构成维度核心能力的构建维度对本文中基层政府安全生产监管能力的界定具有借鉴意义。本文的安全生产监管能力是能力的广义定义，包括人、设备、制度、机构、等综合性完成安全生产监管的条件和基础。基层政府安全生产监管能力是由“基层政府”和“安全生产监管能力”组成，既是描述性的概念，也是分析性的概念。从基本意义的角度，可以将基层政府安全生产监管能力定义为基层政府开展安全生产监管工作过程中所体现出来的力量总和。它是反映基层政府落实安全生产属地监管职责质量和效果的综合指标，是加强基层安全生产工作的重要抓手。参考借鉴核心能力构成维度，将所研究的基层政府安全生产监管能力划分为5个维度，分别是：队伍建设、监管经费保障、监管效率、监管责任以及企业主体责任等5个维度，基层政府安全生产监管能力维度构成见表2-2。表2-2基层政府安全生产监管能力维度构成第2章理论基础2.1资源基础理论（企业能力理论）根据沃纳菲尔特资源基础理论(企业能力理论)，有形的、无形的资源共同形成企业的竞争能力，经过演变，资源基础理论分化成静态能力和动态能力两种观点。静态能力观点认为企业内部的资源和能力，是维护企业竞争能力的重要因素，而动态能力则是指企业资源和能力随着外界环境的改变而发生根本的调节，从而弥补自身资源的不足或缺陷。本文参考借鉴资源基础理论对静态能力和动态能力的划分，对基层政府安全生产监管能力也从动态和静态两个角度加以区分，更直观的展现出不同类型的监管能力，为后文分析基层政府监管能力存在不足的表现、剖析原因以及提出对策建议都提供了框架思路。2.2协同理论协同理论是以多学科研究为基础，运用计算和动力研究方法，探讨了物体之间协同关联性和运动转换的相互关系。本文在分析基层安全生产监管责任划分不明确、监管方式被动等问题上，充分运用协同理论，找出问题产生的原因主要是因为协同监管机制的缺失，因此针对性的提出完善跨部门协同机制这一对策建议来提高各部门、单位间协同联动能力，进一步织牢安全生产监管“一张网”。2.3激励理论激励理论是指在某些方式和管理制度下，使雇员对企业和工作工作的利益最大化。目的是激励人的正确的行为动机，激发人的正面性和创造性，从而使人的智力效应得到最大程度的发挥。激励理论是激发人类积极性的理论。它指出，劳动效率与员工的工作态度之间存在着直接的关系，而员工的工作态度则取决于所需的满足程度和激励作用。科学合理使用激励理论，能够最大程度地激发社会组织中的会员的热情，从而提高个人的利用率，从而提高整个系统的效益。本文中，针对基层安全生产监管人员队伍力量薄弱这一问题，运用激励理论，找出主要原因是职业晋升渠道狭窄，针对这一问题及产生的原因，针对性的提出可拓宽人员选拔晋升渠道，对基层安全生产监管人员的工作积极性和主动性进行充分调动。2.4外部性理论外部性理论是经济学术语。主要指的是一个独立的个体对另一个独立的个体产生影响，而这种影响不会通过市场行为来调控。外部性可分为正外部性和负外部性两种。因为政府安全生产监管的存在，要求企业必须按照安全、规范的程序去开展从事生产经营活动，通过外部性理论可以看到，企业安全生产主体责任的落实与监管部门的监管之间是负外部性，因而造成企业安全生产主体责任落实不到位这一问题的主要原因是由于政府监管能力不足，以及企业对安全生产工作的重视程度不高，运用外部性理论，可以针对性的提出通过加强培训和宣传教育等形式压实企业安全生产主体责任，通过强化经费投入、装备配备以及引进新技术等方式，提升政府的安全生产监督能力，以提升整体安全水平。第3章X街道安全生产监管能力的现状分析X街道处于天津市滨海新区，辖区拥有中交集团，中海油，天津港集团等央，市企事业单位500余家。个体商户3000余家，企业涵盖危化品、建筑施工、工贸、航运、服务等类别，业态丰富且种类齐全，具有代表性。另外，X街道辖区内拥有众多工业化企业，尤其是涉及危险化学品重大危险源、危险工艺、重点监管的危险化学品企业，因为危险化学品有着易燃易爆且不稳定的性质，一旦发生危化品事故，将会造成非常大的伤害。按照马太效应原理，X街道安全生产监管任务繁重、压力大，笔者以X街道为研究对象，可以为基层政府安全生产监管能力研究提供参考借鉴。3.1X街道基本情况3.1.1X街道地域情况X街道地处天津市东部，下辖15个社区。辖区的面积69.53平方公里，常驻人口约6.43万人。辖区内交通枢纽聚集，拥有铁路、道路和港口综合立体交通运输系统。3.1.2X街道业态分布情况X街道作为滨海新区重点发展的区域，主要以港口服务业、物流业为主导产业，即第三产业为主，第二产业为辅，不涉及第一产业。X街道辖区内产业结构相对简单，主要以商业、教育、医疗、服务、文化服务为主。截至2021年八月，X街道辖区有17家危险化学品企业，120家工贸企业。辖区内危险化学品储存企业，有原油、汽油、柴油、航空煤油等，7家企业涉及危险化学品重大危险源，经过评估，为一级重大风险等级。X街道工贸企业主要包括机械制造行业、道路货物运输行业、通用仓储行业和其他行业。X街道区域内较大的商贸企业共有4家，其中市场3家，超市1家。X街道辖区内目前有医疗服务机构3家。X街辖区内目前共有公共娱乐场所9家，涉及的主要业态有KTV、网吧、洗浴中心等。餐饮企业主要涉及的热源为天然气管道和小型液化石油气钢瓶及醇基燃料。X街道辖区内的主要公共设施主要有危险化学品长输管道及厂际管道、交通运输道路、供热设施、变配电站、燃气调配站及供水设施等。X街辖区内共有穿越公共区域的危险化学品输送管道17条，其中长输管道13条，厂际管道4条，其介质包括原油、汽油、柴油、航煤油、石脑油等。3.2X街道安全生产监管能力现状前面已经对基层政府安全生产监管能力进行了诠释，X街道安全生产监管能力表现在街道安全生产监督管理机构设置、监管队伍建设、装备配备、以及企业落实安全生产主体责任等方面。3.2.1X街道安全生产监管机构设置情况X街道成立了街道安全生产委员会（简称：安委会），安委会主任由街道党工委书记和办事处主任共同担任。X街道安委会下设安全生产委员会办公室，设在街道公共安全办，并且设置了固定的专门办公场所，建立了24小时值班制度。机构设置图见图3-1。街道公共安全办每月召开安全生产例会、每季度召开由安委会成员单位参加的安全生产工作联席会议。由街道每年与下辖的15个社区、辖区生产经营单位、以及各个部门签订《安全生产责任书》。街道安委会办公室由街道公共安全办落实日常工作职能，街道设立安全生产监督管理监察中队，承担X街道安全生产监管执法工作。图3-1X街道组织架构图

3.2.2X街道安全生产监管人员队伍和职责情况X街道公共安全办编制设置4人，目前在编3人。其中2名男性、1名女性。30岁下1人，30-35岁2人，都是本科学历，在安全生产监管领域工作满3年的有2人，不足三年的有1人。公共安全办主要职责是承担街道安委会及其办公室职责，负责监督生产经营单位安全生产主体责任的落实情况，对生产经营单位实施开展安全宣教、培训，负责制定安全生产相关专项政治学行动工作方案、资料工作部署、资料收集、数据分析以及总结上报工作，加强与上级政府及其有关部门对接联系，并做好与街道内部相关科室之间的协调联络。X街道安监中队编制设置12人，目前在编10人。其中有8名男队员，2名女队员。30岁以下2名，30-35岁5名，35-40岁2名，40以上1名，9名本科教育，1名研究生学历。在安全生产监管领域工作满三年的有7人，不足三年的有3人。安监中队的主要责任是实施国家安全生产方针政策和法律法规，完成上级下达的各种安全生产执法检查任务，制订安全生产监管执法计划，按照国家关于各行业领域安全管理的制度文件和有关标准开展执法检查。目前安监中队10人全部持有执法证。3.2.3X街道安全生产监管装备配备情况通过深入滨海新区X街道走访调研，并与街道安监中队井队长进行访谈了解，现在X街道安监中队配备执法记录仪2部，便携打印机1台，未配备执法车辆。X街道以滨海新区安全生产平台二期建设为基础，构建对危险化学品企业的监管平台，实现24小时视频和重要参数信息上传，保障监督信息的互通与共享，建立了重要的危险源动态监督和监控预警机制。3.2.4X街道辖区内企业安全生产主体责任落实情况X街道辖区内所有的企业均按时参加街道组织的安全生产工作例会、安全生产工作联席会等会议，每年签订《安全生产责任书》。2021年全年，X街道安监中队对辖区公司执法检查401家次，发现并整改隐患568项。其中，行政惩罚公司5家，处罚金额6.7万元。协助区应急局对天津港区企业开展联合检查95家次，行政处罚企业1家，处罚金额1.9万元。2021年全年，X街道辖区的生产经营单位没有发生重、特大生产安全事故，为街道辖区经济社会持续安定稳定发展提供了安全和谐的环境，保障了管辖地区的人们生命和财产安全。3.3访谈与座谈为进一步挖掘滨海新区X街道安全生产监管能力现状及存在问题，笔者采用访谈法与X街道承担安全生产监管工作人员进行交流，深入分析查找造成造成X街道安全生产监管能力不足的原因。3.3.1访谈与座谈对象的选取3.3.1.1访谈对象的选取本文访谈选取了滨海新区X街道安监中队参与一线执法的人员7人（日常滨海新区X街道安监中队从事执法人员10人，本次访谈对象人数占全部人员的70%）；X街道日常聘用的行业领域专家2人（因X街道日常聘用专家不固定，本次访谈选取危化、建筑领域专家各1名）；滨海新区X街道分管分管安全生产工作副主任1人（X街道共有领导5人，访谈对象占街道领导总数的20%）；A储运公司、B化工公司、C建筑公司等3家单位各1名安全负责人。其中，A储运公司为为重大危险源企业，经过定量计算，该企业储存原油120万立方米，为一级重大风险；B加油站采取地埋双层罐的形式，储存乙醇汽油90立方米、柴油150立方米，在卸油，加油，量油，清罐四个环节容易发生火灾，爆炸事故，经定量计算，属于二级较大风险；C企业施工项目为商业广场建筑施工项目，建筑面积54976平方米，在高峰期间，建筑工人达300人，事故发生概率大。访谈样本见表3-1。3.3.1.2座谈对象的选取X街道在2021年3月召开“X街道2021年度安全生产工作会议”，辖区内的15个社区安全生产监管工作负责人，以及7家重大危险源企业安全负责人参会，笔者将此次会议参会人员作为座谈对象。3.3.2访谈与座谈方式3.3.2.1一对一访谈笔者围绕基层政府安全生产监管工作，制定了访谈提纲，分别与街道领导、公共安全办工作人员、安监中队人员、专家、企业安全负责人等进行一对一交流，按照访谈提纲，逐一提出问题，对受访人的回答内容进行记录并编号。通过深入分析梳理，总结归纳出当前X街道安全生产监管能力不足的主要表现及制约因素。3.3.2.2焦点小组座谈2021年3月，滨海新区X街道落实全市安全生产工作部署，按照市、区两级安委会办公室要求，组织所管辖区域内社区安监负责人、企业安全负责人召开全街安全生产工作会议，由街道分管负责同志通报上一年度全街安全生产工作成效、部署下一步安全生产工作安排，为掌握当前X街道在开展安全生产监管中存在的问题与困难，提高X街道安全生产监管工作能力，笔者也参加这一次安全生产工作会议，并听取了与会人员针对当前街道安全生产工作提出的意见建议，参与了推动安全生产监管走深走实的研究探讨过程。3.4X街道安全生产监管能力不足主要表现3.4.1监管队伍力量薄弱安全生产监管是一项集专业知识、业务技能和实践经验于一体的综合性工作，考验的是监管人员的综合能力，对监管人员提出了更高的要求。当前X街道与辖区巨大的安全生产监管工作压力形成明显对比的是，安全生产监管队伍力量薄弱，且专业能力不足。具体表现在以下几个方面：3.4.4.1人员编制不足X街道共有人员编制106人，在编103人，安监中队编制12人，在编10人。安监中队实有在编人员占街道的人力总数的9.7%。在与安监中队副队长杜先生访谈中了解到，目前，X街道安监中队在编的10人中：8名男队员，2名女队员。30岁以下2名，30-35岁5名，35-40岁2名，40以上1名，9名本科学历，1名研究生学历。在安全生产监管领域工作满三年的有7人，不足三年的有3人。3.4.1.2人员专业能力不精安监中队现有10名队员中，具备危险化学品、工贸、建筑施工等相关专业学习经历的有3人，占总数的30%，在安全生产监管领域工作不足3年的有3人，占比30%，在安全生产监管领域工作超过3年不满5年的有2人，占20%，在安全生产监管领域工作5年以上的2人，占20%。安监中队队员刘女士（访谈编号8）说：虽然我是研究生学历，也学的是化工专业，但是由于学校学习到的专业知识到在工作中实践应用感觉还是有很大的差距，进入到安监中队工作1年以来，一直是学习的状态，有很多的专业性知识必须在实践中才能领会，所以我感觉开展工作压力还是挺大的。这一点在与危险化学品领域专家庄工（访谈编号9）访谈中也提到了，他说：当前从事安全生产监管执法工作人员普遍存在专业不对口、从业时间短、业务不精通等问题，尤其是街道、乡镇一级，忙于应付日常工作已经让他们应接不暇，哪有时间钻研业务知识。我在危化品企业从事安全管理工作30年了，也不敢说自己对安全监管胸有成竹，还是要持续学习，丰富知识储备，并在实践中加深理解和掌握。3.4.1.3“兼职”现象严重“兼职”一词的主要含义是在完成本职工作的同时，承担或从事其他类别的工作任务。本节所提到的“兼职”指的是安监中队在完成本职安全生产监管工作任务之余，还要承担公安、住建等部门部署的维稳、拆迁、城建等其他业务工作。根据X街道2021年度安全生产监察工作工作总结，安监中队2021年度共对辖区企业开展执法检查401家次，发现并整改隐患568项，即安监中队每人2021年度开展执法检查40家次，承担近57项隐患问题整改督促任务。这一数字仅仅是就检查次数和隐患整改次数进行计算，安监中队虽然专职负责街道安全生产监管执法工作，但还要兼职承担方案部署、整理报表、上传下达、总结报告等书面工作。一方面作为街道这一级的基层单位，全年考核迎检任务繁重，国家、市、区三级轮番开展安全生产督查检查巡查，同时按照部署开展街镇互查，占据了大量的工作时间和精力。另一方面，安监中队承担“兼职”过多，违建查处、环境保护、经济统计、公共安全、信访举报、疫情防控以及疫苗接种等等，经常是“你方唱罢我登场”，造成安监人员开展安全生产监管工作分身乏术。安监中队队员王先生（访谈编号7）在访谈中表示：平均每年街道安监中队都会收到大量的各级各类得工作部署文件。这其中有的是安全生产工作相关，还有的是环保、城管、信访等方面的“大活”、“急活”，现在我们也承担了很大一部分疫情防控的任务，这对任务量越来越重、越来越多的安全监管工作来说，街道层面从事安全生产监管人员的绝对数量是远远无法满足正常工作需要的，这一情况在社区层面更为普遍。由以上访谈可知，基层安全生产监管队伍和人员在全力应对安全生产监管工作的同时，要变出“三头六臂”，再拿出“饱满”的热情和“充足”精力投入到其他业务工作中，这样循环往复，造成的结果就是基层安全生产监管人员对任何一项业务工作的热情都不再“饱满”，精力也不再“旺盛”。3.4.1.4人员培训不足当前，安全生产相关的专业培训在基层政府或基层政府安全生产监督管理机构中不能够及时经常开展举办，成为制约基层安全生产监管人员提升专业能力的一方面原因。在与安监中队队员李先生（访谈编号5）的访谈中了解到：X街道安监中队2021年全年共有4人次参加过专业培训。其中2人次参加的是火灾防治培训，重点讲述森林火灾预防方面的知识，授课时长为3小时。2人次参加的滨海新区应急局负责组织承办的专业轮训，邀请了安全方面的专家进行系统授课，对安全常识、安全监管等专业知识进行讲解和培训，授课时长3.5小时，这样的培训对我们来说还是很需要的。X街道安监中队具体培训情况见表3-2。表3-2X街道安监中队2021年度参加安全生产培训情况统计表3.4.2监管装备设备配备不足监管执法装备是高效开展隐患排查、执法检查、问题复查等监管行为的有力保障，国家层面也认识到了监管装备的重要作用。因此，为进一步提升各级政府及其有关部门的安全生产监管工作实效，切实达到隐患排查和防微杜渐的效果，应急管理部制定了《应急管理综合行政执法装备配备标准（试行）》，按照规定，安全生产现场监管执法必配和选配的执法装备共有34项，其中明确乡镇级执法人员开展安全生产监管执法工作需必配的执法装备共有14项。国家规定标配执法装备见表3-3。但是，X街道安监中队只配备1台便携式打印机、2台执法记录仪，未配备其他装备设备，与国家规定必配的装备要求相差甚远，这就导致X街道安全生产监管工作长期沿用“感官检查”方式，既完成保障监管人员健康安全，又影响了监管效率，对隐患排查和问题的整改力度造成了很大的限制。表3-3应急管理综合行政执法装备配备标准（试行）在与X街道安监中队队员李先生（访谈编号5）访谈时，他说道：目前，X街道监管企业众多，但安监中队目前尚无专业执法车辆，虽然在工资待遇中、车补一项已落实到位，但安全生产监管执法属于行政执法工作，如果用私人汽车及出租车，势必会对执法人员的权威产生一定的影响。因工作性质决定，安监中队执法人员必须进入危化品生产、储存、涉爆粉尘等企业，所以配备手持式危险液体安全检测仪、手持式危险化学品拉曼光谱仪、接地电阻测试仪等专业检测设备是必要的，但目前，X街道安监中队除配备1台便携式打印机以外，其他专业设备均未配备，给日常安全生产监管执法带来非常大的不便。面对X街道管辖范围内数量众多的监管企业，B公司安全负责人赵先生（访谈编号12）说：几百家企业，仅靠街道安监中队工作人员凭借着最原始的办法去监管执法，除非他们全部具备千里眼、顺风耳和飞毛腿，不然别说彻底排查整改隐患，就算是把各种类型的企业全部简单走一遍，一年的时间也不够。由上可知，因为监管执法装备配备不足，导致X街道安监中队执法人员只能靠直观的“感觉”去检查执法，不但不能精确定位隐患，而且还不能及时观测到空气中的毒有害气体、易爆粉尘浓度，可能会对监管执法人员的身体健康造成损害。因此，诸如“警示标示设置不规范”、“灭火器超期未检”、“防爆灯具未安装”、“备用电源未启用”等较低层次的隐患问题常见于基层政府安全生产执法检查台账上，对于类似空气粉尘浓度是否达到国家标准这样的比较专业的隐患问题，则很难发现。但往往是这一类需要更加专业的能力排查出来的隐患潜在的风险非常大，因为日常不易被发现、不易被察觉，因此会造成累积，一旦发生事故，就是造成严重损失的大事故，这就是监管人员专业性不强的体现和反馈。3.4.3安全生产监管效率不高3.4.3.1被动监管形式未得到改变通过我国制定的《安全生产法》和《突发事件应对法》中关于预防防范方面的规定可以看出，国家和立法部门的要求是期望将以安全事故为主导的被动监管方式推动转变为以事故预防为主导的主动监管方式上来。“头疼医头、脚疼医脚”的被动监管方式，造成了任务量巨大的安全生产监管工作无法从根本上解决表面企业存在的隐患和不安全行为，也就是只能“扬汤止沸”，不能达到“釜底抽薪”的效果。在与街道工作人员和专家的访谈中可以发现，因为长期受被动监管方式所影响，基层政府安全生产监管工作面临的困境也越来越严重，陷入了不断消耗人力、物力等资源的恶性循环。正如街道公共安全办办事员吴先生（访谈编号6）所言：一旦其他地区出现某类安全事故，各级、各部门会自上而下进行部署同类行业领域的专项整治和检查排查，虽然对发生事故的行业领域进行了高压监管和整治，但随之而来的问题是这种高压态势不能够长久持续下去。另外大部分人员精力全都扑在这一行业领域上，那其他行业领域的安全隐患会不会因为人力不足而出现放任不管的情况。一旦这些被“放任”的隐患衍生成安全事故，那么新一轮的专项行动会再次发起。因此，如果不能掌握安全生产监管的主动权，始终是一种“后知后觉”的状态，短期内这种监管方式会起到一定的作用，但从长远来看，人力、物力、财力都会被已发生的安全事故牵着走，效率太低。再如危险化学品专家庄工（访谈编号9）所言：2021年开展全市安全生产巡查期间，我跟随巡查组参与了对其他地区的安全生产巡查检查工作，其中发现的一个问题就是在检查街道层面问题台账和隐患整改台账时发现，街道层面开展的绝大多数监管检查指出企业存在的问题，企业整改效率非常高，部分街道隐患整改台账隐患整改周期均不超过5天，隐患整改完成率始终是100%。有的隐患问题甚至在当天进行了整改。对于这一现象，一方面可能体现的是企业对安全的重视程度，但从另一个角度来说，隐患整改周期的缩短、整改率始终在高位，是不是体现出了属地政府为了追求“漂亮”的监管数据而开展监管工作。这样的结构就是问题查找避重就轻，隐患整改避远就近，让监管效果大打折扣。建筑专家倪工（访谈编号10）也提到：目前我们监管部门和人员对企业开展的检查，不像是督促企业落实安全生产工作要求，而像是企业的专兼职安全员。我们进入车间厂房的频次要超过很多企业自身安全员进入车间厂房的频次，我们队发现的隐患要逐一登记，告知企业安全负责人，但企业安全负责人则往往是跟着我们一块听着、看着，时候再由我们告诉企业安全负责人该如何整改隐患才能符合要求。对于企业来说，怎么做能确保安全，企业自己是最清楚的，但现在的情况就是需要我们不停地发现问题、指出问题、帮助整改问题，反倒让企业有了依赖心理，这恰恰忽视了企业的主体责任。3.3.5.2信息化监管平台不能全覆盖随着产业机构的调整和整体技术手段的进步，为了弥补安全生产监管中存在的不足，政府机关越来越多的选择借助科技信息化平台来助力安全生产监管工作。通过信息化平台的投入的使用，可以将企业、属地政府、上级主管部门三方进行连接，三者互通信息，共享资源，实时联动，共同对企业自身的生产经营行为进行管理，可以极大地提高安全生产监管效率，提高隐患排查的针对性和指向性。但是，目前X街道或者基层政府普遍面临的问题是，这样的信息化监管平台不能实现全覆盖。正如安监中队副队长杜先生（访谈编号4）所言：我们街道自主建立了综合监管应用平台，可将我们街道内的部分企业纳入到平台中，实现对这些企业的动态监测，及时发现问题隐患，并通过专有渠道上报区应急局。但是目前受技术和资金方面的限制，这一平台仅将街道的60余家企业纳入进来，覆盖率不足50%。这一现象侧面反映出滨海新区X街道安全生产被动监管的模式仍未得到有效改善，离主动监管还有很大的差距。3.4.4企业主体责任落实不到位针对企业的安全生产主体责任这一问题，通过与企业安全负责人进行访谈的方式得知，企业在安全管理方面的投入其实就是衡量企业安全生产责任落实和重视程度的一个重要指标，如果重视了，那么必然会增加这方面的投入，如果不重视，这方面的投入则是能减则减。在于C项目安全负责人韩先生（访谈编号13）访谈时，他说：目前的大环境下，不能保障所有的公司负责人都具备很高的安全意识和强烈的安全责任感，经济形势的下行，让本就安全理念不坚定的一部门公司负责人的信念发生的动摇，往往会费尽心思采取措施来抓经营和收益，对安全问题经常是“睁一只眼、闭一只眼”，选择“眼不见为净”的策略，就是我不关注、不关心、不研究，就不会有安全问题，企业负责人这种自欺欺人的行为，导致在整个公司或企业内部都会形成不重视安全的氛围，那怎么会在安全管理上进行经济、人力等方面的成本投入呢。由于长期在安全管理方面存在“欠账”，必然的结果就是问题越积越多，隐患越来越多，最终达到一个极值，就会发生安全事故。二是一线工作人员对安全的认识水平高低不一，但总体来说安全意识大多不强。这一点在与C项目安全负责人韩先生（访谈编号13）访谈中也被提到，他说：当前，建筑施工行业的一个普遍特点是，外来劳务人员占有较高比重，大部分的施工在建项目，外来务工人员占比达到八成甚至九成以上，由于农民工的流动性较大，相对缺乏固定，缺少安全意识，掌握的安全技能相对较差，加上一些企业片面追逐经济效益，认为员工进场就要开始工作，员工做的任何与工作无关的事都会无故造成企业经济成本的增加。至于让这一类的企业自主组织员工利用工作时间开展系统的安全生产培训，简直是不可能的。另外，企业对安全生产工作的管理不规范且不够重视，这一点可以通过企业安全管理岗位的设置来体现。在与A公司负责人宋先生（访谈编号11）的访谈中，他说：我们公司作为央企集团下属公司，公司安全制度规范相对比较完善，公司也能重视安全生产工作，设置了专人专岗负责企业安全生产工作，这主要依托于公司的央企背景和长久形成的企业文化氛围。但目前对于一些新兴企业、民营企业，由于企业发展所限，没有意识或者没有经济成本去设置足够的安全管理岗位，甚至有些企业没有设置专门的安全管理人员，导致了在生产过程中有许多安全管理缺陷，甚至产生一些安全生产问题。这一点，X街道副队长于先生（访谈编号3）在访谈中也提到了：在检查企业双重预防机制类工作档案时，发现的最普遍的问题就是安全生产管理工作职责不明并且落实不到位，对于企业作业前检查这样的每日必备的环节也是形同虚设，没有负责安全的领导签字，有的甚至都没有班组长签字，完全是由工人自己填写，有的工人一次性写好了一周的作业前检查台账。总之，X街道的部分企业，没有把安全生产看做是头等大事，片面追求短期经济效益，忽视了长远的安全可持续发展路线，使得企业存在强烈的侥幸心理，对自查隐患和监管部门提出的隐患不研究、不重视，这种掩耳盗铃的行为所造成的后果就是隐患日积月累演变成事故灾难。这一问题也在另一方面反映X街道安全生产监管不到位，措施不够有力，而X街道安全生产监管人员无法精确地查找问题隐患，将促使企业投机取巧，滋生助长其侥幸心理。3.4.5监管责任划分不明确虽然安全生产监管工作需要秉持“党政同责、一岗双责”的制度，根据《安全生产法》规定，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，积极构建“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的工作格局，但实际工作中仍然存在监管责任不明确的问题。3.4.5.1街道内部领导之间责任划分不明确就街道领导的安全生产工作分工来看，每一位领导均不同程度承担了相应的安全生产工作，并且需要定时到企业开展安全指导检查，但是现实情况是部分领导存在“只挂帅、不出征”这一现象。X街道分管安监中队的领导刘先生（访谈编号1）在访谈中表示：因为本人主要负责分管街道的安全生产工作，主要针对在日常对安全生产的监管，而其他分管党建、纪检等方面工作的街道领导承担的安全生产工作监管压力明显弱于我所分管工作承担的压力，对于国家、市、区层面部署开展的安全生产专项整治行动，几乎是由我一个人“全权负责”、“一力承担”。3.4.5.2街道安委会办公室发挥作用不明显X街道安委会主任是由街道党工委书记和街道办事处主任担任，X街道安委会办公室主任由分管街道安全生产工作的街道负责人担任。X街道安委会办公室设在街道公共安全办，日常工作中公共安全办需在完成发改、环保、信访、维稳等任务的同时，发挥安委会办公室的作用，形式安委会办公室的职能，针对安全生产工作要求部署，以安委会或安委会办公室的名义起草文件、方案、通知等材料，并发放至安委会成员单位。虽然文件制发了，但文件所要求的工作成效却不明显，而作为安委会办公室的公共安全办对这一问题也束手无策。在与公共安全办吴先生（访谈编号6）的访谈时，他提到：目前街道成立了安委会办公室，对于安全生产工作看似起到了推动作用，实则增加了我们很大的工作负担。成立安委会和安委会办公室，实际上是在公共安全办基础上加挂的其他牌子，这样一来我们需完成的工作除公共安全办工作任务外，还需承担大量的安全生产议事协调机构的职能，而作为基层的安全生产协调机构，能协调的只是街道内部的科室，对于外部单位，既没有隶属关系，也没有指导职能，安全生产监管的协调作用没有充分发挥。3.4.5.3街道与其他监管单位职责不清因为X街道的管理管辖区包括天津港(集团)有限公司，因此，X街道和天津港(集团)有限公司在地域和安全生产监督上都存在着交叉。天津港(集团)有限公司的前身是天津港务局。在2004年6月，天津港务局整体改制更名为“天津港(集团)。为国企大型独资企业，四大支柱货类为：集装箱、煤炭、矿石、石油及制品。在与X街道安监中队队长井先生（访谈编号2）的访谈中，井先生提到：天津港在天津地位比较特殊，就好比是“一方诸侯”，同时也是一个“独立王国”，导致当地政府对天津港的管理控制能力较弱。天津港原本隶属于交通运输部管理，后来又被转成了企业，仍然受交通运输部业务管理。在其多年管理的港区内，天津港有自己的规划建设部门，还有自己的行政审批部门、安全监督管理部门、应急救援部门等，地方政府很难插手具体业务。目前，天津港区内有30多家企业处于无明确监管状态，这些企业脱离了天津港（集团）有限公司的监管，且对于街道的监管介入不配合、不认可，造成“两头不管”的局面。另外X街道在开展安全生产监管检查中发现，关于企业应急预案备案问题存在法律法规不完善的问题，在与X街道安监中队副队长杜先生（访谈编号4）的访谈中，他说：对于工矿商贸企业和危险化学品企业制定的应急预案有明确的监管部门负责备案，但对于建设施工企业、燃气企业等，就没有相应的部门承接企业制定的应急预案备案这项工作，导则在应急预案备案这一问题上检查没有统一标准。3.5本章小结本章以X街道为研究对象，首先对X街道辖区总体情况和企业情况进行了介绍，并对X街道安全生产监管能力现状进行阐述，采用访谈法，跟街道分管安全生产工作领导、街道承担安全生产监管职责的中层领导、街道具体从事安全生产监管工作人员、街道聘用的安全专家，以及辖区内部分重点企业安全负责人进行面对面沟通交流，全方位、多角度了解当前X街道安全生产监管能力不足的主要表现。通过笔者对访谈记录进行整理归纳，按照构建的基层政府安全生产监管能力模型，分别从队伍、装备、监管效率、企业主体责任、监管责任等五个方面梳理出X街道安全生产监管能力不足的主要表现。通过对X街道安全生产监管能力不足的表现进行梳理，为后文深入剖析原因奠定了基础。

第4章X街道安全生产监管能力不足的原因分析本文第3章指出的X街道在安全生产监管能力不足方面的种种表现，制约着X街道安全生产工作整体水平的提升，从问题的成因来看，可以梳理出人员选拔晋升渠道不畅、监管装备投入不足、协同监管体系不健全、企业对安全生产的重视程度低、监管利益冲突和法律制度不完善等因素。4.1基层监管人员选拔晋升渠道不畅4.1.1选拔渠道有待完善当前，X街道安全生产监管人员选拔途径主要有两种，一种是通过公务员和事业单位公开招聘考试考入，另一种是军转干部转入。但这两种转入方式有一个共性问题，就是新进人员专业性不强，且不具备安全生产监管相关工作经历，这主要是因为X街道在所招聘的岗位条件设置时，会注明“有相关工作经验者优先”，但不会对学历及工作经历进行限制，因此近几年通过公开招聘考试进入到X街道工作的一般为应届毕业生，专业与安全生产关联性不大，需进入单位慢慢适应学习，逐渐提高工作能力。正如安监中队队员刘女士（访谈编号8）所言，即使拥有研究生学历的，并且具备相关专业的学历经历，依然在实际开展工作中遇到困难，感觉还需多多学习。4.1.2人员晋升渠道狭窄根据《X街道办事处主要职责内设机构和人员编制规定》文件相关规定，X街道行政编制人员数量为25名，行政编制数量本来很少，因存在长期借调、遴选、病休等原因，导致X街道当前行政编制在位人数相对较少，目前X街道只有18名行政编制人员，这其中还包括街道的领导8人。但是按照滨海新区组织部门的有关规定，从事安全生产监管执法工作人员必须具备行政编制或参照公务员管理事业编制，但是目前X街道安监中队只有队长一职属于正科级，副科职数设置2名，安监中队领导职务均属于满编状态，因此，身为安监中队人员通过专业提升的方法来实施编制的转换是非常困难实现的。4.1.3专业培训机会匮乏对处于安全生产监管一线和最前沿的人员进行培训，是提高基层政府安全生产监管人员能力素质的重要方式之一，但是在X街道安监中队队员李先生（访谈编号5）的访谈中得知，2021年全年X街道安全生产监管人员仅得到4人次培训机会。一是，国家层面以及天津市未出台关于基层政府安全生产监管人员培训科目及时长要求的制度，市、区两级应急管理部门没有制定培训计划；二是，应急管理部和市、区两级应急管理部门会定期组织开展“应急管理大讲堂”，邀请相关领域专家对应急管理系统工作人员进行系统培训，但“应急管理大讲堂”仅限于应急管理系统干部，没有开放给街道安全监管人员；三是X街道安全生产监管任务繁重，人员力量严重不足，无法针对安全生产监管人员组织专业、系统的培训。4.2监管装备配备保障制度经费滞后针对X街道安全生产监管装备配备不足这一问题，在与X街道安监中队队员李先生（访谈编号5）以及B公司安全负责人赵先生（访谈编号12）的访谈中均有提及。造成该问题主要原因是保障制度落实不到位和资金经费投入不足。4.2.1监管装备配备制度落实不到位2021年2月1日印发《应急管理综合行政执法装备配备标准(试行)》，明确要求乡镇、街道一级政府必配的执法设备有10个项目，该规定出台1年的时间，市、区层面落实较慢，未制定本市及本区配备标准，未制定本市及本区落实执法装备配备的实施办法或实施意见，未针对本市及本区乡镇、街道制定关于落实国家要求配备的执法装备工作要求或工作方案，因此造成乡镇、街道层面安全生产监管执法装备配备普遍滞后，X街道作为有着危险化学品重大危险源监管任务的街道之一，对于危化品监管需配备的接地电阻测试仪、手持式危险液体安全检测仪、手持式危险化学品拉曼光谱仪等装备未能足额配备。4.2.2监管经费投入不足X街道未足额配备安全生产监管执法装备的另一个原因是关于安全生产监管经费投入不足。应急管理部《应急管理综合行政执法装备配备标准(试行)》中所列出的配备装备，价格相对比较昂贵，以便携式执法笔记本电脑为例，仅1台单价已超过5000元。随着审计制度的健全完善，对于专项资金的使用审批需经过复杂繁琐的流程程序，且易发生资金使用风险，而且资金使用需部门提交项目资金使用申请，按程序完成立项、招标、结算以及审计等过程，X街道安监中队全部为执法人员，均不具备财务相关专业学习、工作经历和背景，为避免发生审计、纪检风险，X街道安监中队一方面有钱“不敢花”，另一方面“有钱不会花”。4.3协同监管机制不健全按照“墨菲定律”提出的现象，如果有向不好的方向发展的可能，即使这种可能性概率很低，那么也一定会产生。生产安全事故也是如此，不管怎么说，大家希望避免其发生，但生产安全事故仍然会发生。当前X街道暴露出的监管模式问题，主要是因为监管工作依然靠“单打独斗”式，缺少协同配合。4.3.1安全生产宣传力度不足目前基层政府对安全生产工作的宣传不深、不实、不细，力度不够，恰恰是导致安全生产成为被动监管的主要原因。在与X街道公共安全办办事员吴先生（访谈编号6）的交谈中可以看出，当前的监管模式是把重点放在已发生事故的行业领域的隐患检查排查上，精力主要用于排查，并且投入大量的人力、财力和物力，这现象正表明了基层政府并没有将安全生产宣传工作落到实处，做在平时，基层政府没有将安全生产相关要求和精神或者典型生产安全事故编印成宣传单页，或以其他媒介形式向辖区企业和一线员工进行发放宣传，因此没有做好事前预防防范工作，导致形成“事故发生—监管检查”的被动局面。4.3.2政府部门间协同监管机制缺失当前，X街道负责牵头组织开展安全生产监管工作的主要由街道安委会承担，也即是街道公共安全办，组织协调的主要方式是召开联络员会议或者开展联合执法。但因为“上面工作千条线，下面全靠一根针”，街道承担了很多的工作任务，安全生产监管工作不能完全占据街道的核心工作，街道各部门和各成员单位之间难以建立稳定的议事协调制度或联合行动执法机制，每次组织开展都需要花费大量的时间和精力做动员准备工作。同时，由于街道层级的限制，街道安委会成员单位会认为街道“级别太低、管得太宽”，加大了协调难度。4.3.3监管信息化技术手段滞后当前，基层政府层面虽已建设或引入安全生产监测平台，但普遍存在功能单一、覆盖率低以及使用不便捷等问题，正如X街道安监中队副队长杜先生（访谈编号4）所言，X街道辖区企业联网覆盖率不足50%。目前存在这一问题的主要原因是在我国政府制度结构中基层政府是处在最底层，建设综合智慧监管平台，需对接公安、安全、应急、卫健、生态环境、城乡建设、城市管理、税务等部门掌握的数据信息资源，但由于权限和技术等问题，各部门独立建设开发的系统并没有形成数据共享链条，且大多数系统权限未延伸至乡镇、街道等基层政府一级，因此，基层政府无法获取相关数据信息资源，也无法完全共享使用上级部门已建成的信息化系统。另一方面，信息化系统的建设开发运营是一系列的系统工作，需要投入巨大的经济成本，并由专职人员负责管理系统运行和维护工作，但目前基层政府尚未成立信息化工作管理机构，安全生产监管人员力量、安全生产监管经费投入普遍不足，因此由基层政府自助研发建设信息化系统，难度较大。4.4企业对安全生产重视程度不高X街道安监中队副队长于先生（访谈编号3）、A公司安全负责人宋先生（访谈编号11）、C项目安全负责人韩先生（访谈编号13）在访谈中提到的企业安全生产工作主体责任落实不到位，究其原因，还是企业没有对安全生产引起足够重视。4.4.1企业负责人对安全生产重视不够企业负责人对于企业安全生产、抓好安全生产所带来的社会效益重视程度不够，并没有真正的认清其工作的重要意义。认为安全生产是应付上级部门检查的无可奈何的工作，把严格安全管理看成是自己给自己找麻烦，理所当然认为只要是上级部门在检查过程中没发现安全方面的严重问题、企业的安全管理档案资料足够完整、美观了，就算过关了，企业的安全管理就合格了。在生产经营活动中，企业针对安全相关管理活动采取的各种相关措施有以下几个方面，如：采用更加安全的设备设施和工艺流程，采购各类有关防护用品，组织举行安全生产培训，缴纳相关保险等，上述事项均需投入一定的经济成本。对企业来说，这些经济成本投入可以在一定程度上提高生产的效率、避免安全事故造成的损失。但是，安全生产所带来的收益都是间接的、潜在的，而必要的经济成本支出都会一并计算在生产经营活动投入成本中。然而，如果企业面临着很大的经济压力，那么，一些企业负责人就会为了获得最大的经济效益，以降低安全保障的投入。如果缺失必要的安全保障投入，就会滋生发生安全事故的隐患风险，而事故一旦发生，会对人员、设备、企业效益、环境等带来不同的损失。4.4.2企业自身安全宣教培训不足一线员工的流动性和不固定性是企业的共性问题，也是普遍特征。因此企业在如此高频率的人员更换上，更加注重的是工作效率和成果，而忽视了对员工的安全教育培训，尤其是新入职人员的培训，企业更希望的是员工在业务上尽快上手，导致安全教育培训与安全生产工作要求脱节，员工的不安全行为时有发生。另外，在与安监中队副队长于先生（访谈编号3）访谈中可以看到，企业自身开展的安全检查重形式、轻实效，在会上进行安全检查工作，企业的负责人在会上进行安全检查，比如，在班组长负责组织进行的施工作业前检查时，安全检查记录等材料多为一线工作人员掩耳盗铃、闭门造车弄出来的，究其原因也是对生产经营一线员工安全培训宣教不到位所致。4.4.3企业违法违规生产经营成本不高从政府监管的角度来看问题，由于安全生产监管对于企业而言具有负外部性和企业逐利性，企业在生产经营活动中常常会通过降低生产成本而削弱安全管理功能，从而导致企业在各项安全管理、隐患排查以及风险防控等工作不够积极、不主动作为。企业违法违规生产经营的行为，一方面是因为一些公司规模较小，在安全生产上无力承担更多的投入，在安全条件不符合生产的情况下，违规生产却能获得更大的利润。另一方面则是因为违法违规成本较低，由于基层政府需要依靠辖区内企业的生产经营活动来提高本地区经济发展水平，通常会造成平时处罚力度不够严格，只有发生重大事故后才会对企业从严从重进行处罚。正如B公司安全负责人赵先生（访谈编号12）所言，与监管人员的严重不足形成鲜明对比的是，辖区内成百上千家企业同时运营，根本无法做到监管全覆盖，这就会造成一部分企业产生侥幸心理，造成企业敢于违法违规生产经营，因为针对企业违规生产处罚力度不足，不够震慑，政府处罚金额远低于企业违法违规生产经营所获得的经济利益，企业才愿意顶风作案，即使面临受惩处的风险也不愿意加强安全生产方面的经费投入与管理的完善。所以，违法开展生产经营的现象在部分企业屡禁不止。4.5存在监管利益冲突根据“利益相关者理论”，一切社会问题的原因都可以归结于利益问题。由于各个主体的目标和需求存在着差异，使得各个主体之间的利益需求都不相同，从而形成了利益冲突，这也是X街道安全生产监管责任划分不清的一个主要原因。街道与上级政府之间和街道内部部门之间的利益冲突是主要表现形式。4.5.1街道与上级政府部门存在利益冲突按照《国务院机构改革方案》要求，对国家安全生产监管总局进行整体调整，整合国务院办公厅的应急管理职能，组建应急管理部。随着应急管理部的组建成立，各省（直辖市）、市、县（区）应急管理部门相继组建成立。各级应急管理机构相对应承担安全生产综合监督管理、工矿商贸产业安全生产监督管理，各级各部门的责任定位更加明确。街道作为基层政府，承担着安全生产属地监管职责的同时，还承担党政、民政、经济、住房城乡建设等一系列的工作。在安全生产方面，各级应急管理部门始终强调“发展，决不能以牺牲安全为代价”和“安全生产高于一切”。各级应急管理部门投入了大量的人力、物力、财力，将安全生产工作与各项考核挂钩，从而导致街道层面疲于应付，仅仅只是满足于应付上级的检查，追求差不多、过得去即可。在访谈中，安监中队队员王先生（访谈编号7）和危化品专家庄工（访谈编号9）均提到了，当前基层政府安全生产监管人员承担非安全生产工作较多，占据了大量的时间和精力，离高质量完成上级部署的工作还有一定的差距，这就造成了上级部门与基层政府之间的利益冲突，导致上级部门与基层政府在落实安全生产工作上力度不均。4.5.2街道内部部门存在利益冲突X街道各部门间的利益矛盾，主要表现为各部门间的政绩竞争和一些风险方面进行规避。虽然X街道设立了一个安全生产委员会用来进行议事协调，但是由于各部门之间的“政绩竞争”的存在，导致各部门之间的协调效果不明显。尤其是当安全生产工作不在安委会成员单位主要工作内容或三定方案之中时，开展安全生产监管工作无疑既会增加各部门的工作量，又会无形挤占相关部门开展自身核心工作的精力和时间。所以，从安委会成员单位的视角来看，安全生产工作会对各部门的工作造成一定的影响。除了上文所述的“政绩竞争”现象，各个平行单位也存在有“风险规避”的利益矛盾的冲突。追究责任本着“谁主管谁负责”的原则下，由于发生事故需要承担管理责任的风险，但却没有收获本质的效益，导致奖惩不一致，有些政府部门通常不会以大局为重，会从本部门的利益出发，互相推诿扯皮，不愿承担相应的工作职责任务。X街道分管安全生产的领导刘先生（访谈编号1）所提到的就是这方面的原因，对于党政领导干部安全生产责任落实不均这一问题，一方面是因为不分管安全生产监管的领导会因为承担安全生产监管任务挤占完成本职工作的精力和时间，影响本职工作完成质量和效率；另一方面，则是为了尽可能的降低因可能发生事故带来的问责处罚，按照“谁检查、谁负责”的原则，一旦检查过的企业发生事故，则检查领导必然受到惩处。因此大部分人选择采取鸵鸟策略，尽可能少的到企业开展执法检查。这种行为不仅造成了安全生产责任的执行不均匀，而且没有达到公众利益的最大化。4.6安全生产监管法律法规不完善《安全生产法》的出台，是为了保障人民群众生命、财产安全。但由于安全生产相关法律与现实实行过程中存在不配套、不衔接、内容不一致、不完善等问题存在，导致在实施过程中存在组织结构不够合理、权责划分不清等问题，制约了法律的引导、激励、惩罚作用，使安全生产法不能够有效发挥。比如，《安全生产法》中提出的关于综合与行业界定的不够明确，致使相关单位对综合与行业监管存在差异化的认识。有人提出，综合监管说的就是“什么领域都要管理”，也有人理解为，所谓的“三定方案”既然赋予了应急管理部门工矿商贸方面的监管责任，那工信部门就没有必要承担工矿商贸方面的职责。应急管理部在2019年颁布实施的《生产安全事故应急预案管理办法》中明确规定，企业要制定相应的生产安全事故应急预案，并依据监管权限和要求报送相关政府和部门进行备案。但实际情况确是因为应急管理部和住建部、交通运输部等均是平级部门，所以对城市轨道交通运营、建设施工单位等行业企业应急预案备案这一问题上的规定超出应急管理部门职责权限，因此交通运输部门、建筑施工管理部门可以不执行该规定，从而导致企业主体责任不落实、安全生产培训教育不经常、应急预案制定不及时、应急预案备案程序不完善等问题。这一点在与X街道安监中队副队长杜先生（访谈编号4）的访谈中被提到，我国法规尚不完善，使基层政府在进行安全生产监管执法检查时面临着困难。4.7本章小结笔者根据前文得出的基层安全生产监管能力不足的主要表现，充分运用有限政府理论、利益相关者理论、法治政府理论、激励理论、协同理论以及政府监管理论等众多理论知识作为支撑，深入剖析造成基层政府安全生产监管能力不足的主要原因有监管人员选拔晋升渠道不畅、装备配备及经费保障制度滞后、协同监管机制不健全、企业重视程度不高、监管利益冲突、法律体系不健全。原因的剖析是解决问题的关键所在，因此本章内容对后文研究提出对策建议非常重要。

第5章提升基层政府安全生产监管能力的对策建议党中央、国务院对安全生产工作提出了“安全第一、生命至上”，这是的基本要求和原则底线，这是对提升基层政府安全生产监管能力的必然要求。提高基层政府的安全生产监管能力水平这一目标，通过本文前面章节对当前基层政府安全生产监管能力不足及原因进行深刻剖析，并学习借鉴参考国内外先进经验，针对性的提出对策建议。5.1加强基层安全生产监管队伍建设直接面对企业和各类安全隐患，是乡镇、街道等基层政府的安全生产监管队伍的工作特点，因此这支队伍的能力至关重要，它决定了安全生产政策规定能否得到全面落实，也决定了基层政府安全生产工作水平。因此，建立一支高素质、专业化的基层政府安全生产监管队伍，是提高基层政府安全生产监管能力的关键的一个因素。5.1.1补充增加安全监管人员力量由于安全生产监管从上到下，部门架构和层级都呈现出倒三角化的问题，因此，基层政府要全面地分析辖区内企业的数量、规模，分析本地承担的安全生产监管任务量和压力情况，根据监管任务要求，科学设置人员配比，并足额配置监管人员，以适应辖区内安全生产监管的具体要求和工作形势。另外，基层政府要高度重视人员的选拔和录用，一方面是积极研究采取接受军转、公开招录、临时聘用等多种方式拓宽吸纳人员力量的渠道，确保可选、可用的人力资源保持充足。另一方面，在保障可选、可用的人力资源充足的基础上，适当设置专业知识测验等环节，重点选出既有相关专业背景，又有相似从业经历的人才，真正的提升新入职监管人员的基础水平。除了重视政府内部人员选拔外，基层政府还可以将视角转移到政府外部，通过与第三方服务机构或相关领域的专家建立沟通联系，采取政府够没服务的方式将这些外部的专业力量补充到本级安全生产监管工作上来。第三方机构和专家丰富的工作经验可以提高基层政府安全生产监管效率，也可以在监管工作过程中，实现对政府监管人员的实践教学和培训，从而全面提高基层政府监管队伍的专业化水平。5.1.2建立完善正向激励机制针对基层政府安全生产监管人员的流动频率过快、以及“留不下”专业人才等问题，要健全激励机制。针对部分偏远地区安全生产监管人员要提高“艰边补贴”额度，针对经常承担“执法夜查”和“节假日检查”的基层政府安全生产监管人员要适当提高“安监津贴”额度，还可以通过增加基层政府安全生产监管机构领导职数，激励监管人员实现职业晋升。同时，基层政府也要注意针对基层政府安全生产监管人员的精神激励措施，可以在安全生产月、防灾减灾日期间，大力宣传监管队伍中的优秀队员和监管执法典型案例，在实现安全宣传的同时，提升基层政府安全生产监管人员的职业荣誉感、归属感和幸福感。尽可能将基层政府承担安全生产监管机构人员编制纳入政府行政执法机构编制范畴内，确保执法队伍的权威和合法性。完善人员编制转换渠道，推动从事安全生产监管工作人员的事业编制、工勤编制身份向行政编制和参公管理编制转变。此外，基层政府要针对安全生产监管者建立免责保障体系，明确规定监管者的监管和执法责任边界、履职内容、追责条件，特别是在执法检查中要对按照计划进行，督促生产经营单位及时消除事故隐患，对不构成事故直接原因的安全生产监管人员应当予以免责。可以看出，基层政府安全生产监管人员所开展的监管检查工作是一项即时性的工作，也就是在对企业开展检查的那一刻，对企业问题的查处要承担责任，但在监管人员离开企业后，企业的行为是否安全更多的取决于企业自身。因此要注意在合法合规的前提下，对无过错的基层政府安全生产监管人员进行保护，对在监管工作工作过程中表现较好的人员予以嘉奖。5.1.3加强安全生产监管人员专业培训安全生产监管涉及到各不相同的产业领域，涉及到许多专业知识。这些专业知识既包括综合安全管理的理念，也包括某一行业领域的企业从事经营行为所依据的专业法律法规，还包括对企业设施设备运行机理掌握了解的专业内容等等，这就从不同的角度对基层政府安全生产监管人员的专业能力提出的不同的要求。针对这一现状，基层政府要建立健全安全生产监管人员的培训评价与资质管理体系，对新聘用的人员来说，要正确认识并高度重视上岗培训的重要意义，同时兼顾在职人员的专业培训。制订实施安全监管执法干部培训计划，借助名校以及优质资源举办安全生产监管专业化能力提升培训班，组织好应急管理大讲堂，通过集中培训轮训、执法资格培训考试、线上培训等形式，强化知识储备，提升业务水平。其次，基层政府要关注安全生产监管人员培训后的工作情况，把培训要求与开展的监管工作相挂钩。一方面，根据监管人员工作实际，动态调整培训科目及内容设置，以符合日益变化的监管工作要求。另一方面，通过对后续的监管成效进行跟踪，可以督促安全生产监管人员对培训知识的吸纳接受，以及实践应用，提高监管人员的能力。鼓励人员通过进修或者取得注册安全工程师资质等方式提高人员专业素质，以提高整体队伍专业化人员的比例。5.2加强安全生产监管装备经费保障5.2.1补齐配强安全生产监管装备监管装备的配备是开展安全生产监管工作的最基础、最根本的要求，也是科学高效开展安全生产监管工作的重要保障，因此基层政府要高度重视监管装备的配备。按照应急管理部《应急管理综合行政执法装备配备标准（试行）》要求，基层政府要为安全生产监管执法人员配齐开展执法检查所必配的13项通用、防护、保障类装备。应为执法人员配备执法终端、执法记录仪、个人安全保障等设备，确保人手一台(套)，并配齐配全相应的采集工作站。对日常使用频次较高的电子产品确保配备数量，能够保证多组监管人员多组同时进行检查，而非目前街道安监中队全体共用一套的现状。虽然应急管理部公布的配备标准中，存在一定的选配项目，但选配不代表不配。因此需要基层政府科学评估分析本区域内安全生产监管工作实际，如辖区内存在大量的危化品企业，则对于应用于危化品监管的检测测量仪器要针对性配备。如存在大量的工贸企业，则对于红外测温仪这样基本的检测仪器要进行配备。“千里之行，始于足下”。基层政府要确保安全生产监管执法检查需要的车辆配备和使用，执法车辆既能代表政府行政的权威，又能够直接缩短监管人员赴企业的时间，是能够在短时间内提高监管效率的办法。5.2.2加大安全生产监管经费投入基层政府要保障安全生产监管资金，将其全部纳入同级财政保障范围，建立完善由本级财政部门进行牵头负责，企业参与合作的安全生产监管资金保障机制、动态调整机制、使用管理制度等。基层政府负责安全生产工作的部门和内设机构，必须通过该部门的预算来统筹安排其安全生产监管和执法费用，真正确保该地区的安全生产监管与执法资金支持力度，同时加强对安全生产专项资金绩效的评估与管理，提高其财政资本利用率。对于缺少专用车辆、以及监管人员专业性不强的问题，可通过加大安全生产监管经费投入，第三方的专业机构以政府购买服务形式引入，提供公务用车服务和法律支持服务。通过依托第三方机构建立完善融合法律法规、隐患排查、理化标准、典型案例在内的安全生产数据库，授权给本级安全生产监管人员查询端口，为安全生产监管提供“智库”保障。5.3提高安全生产监管效率5.3.1加大安全生产工作宣传力度安全生产宣传对安全生产工作来说重要性不言而喻。为做好安全生产宣传工作，基层政府应该与时俱进，敢于破旧立新，创新工作方式方法。要充分发动各种宣传力量，把广大群众、各种生产经营单位负责人、从业者都要纳入到安全生产宣传的有效覆盖面内，在宣传过程中既要抓好传统媒体的宣传方式和载体，比如宣传栏、宣传单页等，又要紧跟互联网时代潮流，充分利用互联网、移动终端等新媒体平台，播放生产安全事故的警示教育片、利用VR体验式宣传等手段，让受众群体真切的了解到安全生产工作的重要性以及发生生产安全事故后给个体和公共组织带来的惨痛后果。还可以通过鼓励“安全隐患随手拍”、“安全生产微视频”等方式途径，有效激发广大人民群众和各种生产经营单位从业人员主动学习安全生产知识，关注安全生产的热情和积极性，扩大安全生产宣传的覆盖面和受众群体。随着社会的发展，信息的高速、多平台的传播使得人们能够更迅速地了解到何时、何地发生了什么安全事故。生产安全事故发生后，政府要发挥出舆论主阵地的作用，通过官方权威的平台，及时向社会公众公布大家关心的信息，确保公开透明。政府回应社会关注的行为，也是对安全生产工作的大力宣传，通过公开事故发生原因、经过，造成的人员伤害及财产损失，能够提高社会公众的警惕意识，推动全社会关注安全生产工作，形成安全共识。5.3.2完善跨部门协同机制因为跨部门协同机制的缺失，造成了监管效率不高这一基层政府安全生产监管能力不足的表现。为了解决这一问题，需要基层政府积极行动，主动作为，搭建起与其他各部门沟通联系的桥梁和纽带。以完成安全生产监管任务为主要目标，以区域内企业分布情况为基础，动态调整部门间联络机制。比如在开展重点行业专项整治期间，属地基层政府要加强与行业主管部门的联系，协同做好人力、物力、财力保障。在日常监管过程中，则可建立联席会议制度，邀请组织相关部门和单位参加联席会议，对于监管计划和监管方案的制定可由联席会议讨论，通过后各部门联合发文，梳理出各部门承担的安全生产监管责任分工，由各部门主动认领，开展行动，行动成果在下一次联席会议上向所有成员单位进行公布，督促各部门积极履行承担的安全生产监管职责任务，并做到主动受领、高质量完成。5.3.3提高安全生产监管信息化水平信息化时代的到来为各行各业都送去了技术支撑，安全生产监管工作更应该利用好这一“利器”，大力引入并使用安全生产监管信息化平台和系统，从技术手段上提升基层政府安全生产监管能力。基层政府要建立生产经营单位风险源数据库，以及企业基本信息档案和管理制度，做到生产经营单位、风险源单位“一企一册”，科学合理评估企业的风险规模，确定相应的风险等级。风险等级按行业、领域、类别进行划分。对不同风险等级的企业，实行差异化管理，督促重大风险企业编制本单位风险分级管控和隐患排查治理工作实施方案，对企业进行风险等级划分并进行分级管控。对于不同风险级别的企业安全隐患的排查信息上报频次不同，对发现重要安全隐患进行调查后，及时上报；对没有完成整改的安全隐患，每周上报整改情况及防护措施。对于划分为重大风险源的企业，要定期聘用第三方安全技术服务机构对其进行安全隐患排查。健全完善企业信息实时监控体系，建立电子政务平台、应急管理系统、安全监控系统、监测预警系统等，为确保企业实现安全监管综合信息平台，实现覆盖辖区内重点企业（涉及重大危险源、危险工艺、重点监管的危险化学品）的场所、人员密集场所、主要干道、桥梁等的动态监控系统，信息随调随取，方便现场监测，应急快速处理。一但发生安全隐患和事故及时处理。5.4压实企业安全生产主体责任5.4.1加强对企业负责人安全教育培训基层政府可以通过采取组织企业负责人自学、集中培训学习等多种方式，引导企业负责人端正对于安全生产工作的认识和态度，让企业负责人意识到安全生产不是成本亏损，而是对企业长久安全的保障和投资。要让企业负责人认识到，安全生产工作就是要做到“万无一失”，相反，就是“一失万无”。因此只有通过强化对企业负责人的培训，使其加深对安全生产重要意义的理解认识，才能从根本上扭转企业多安全生产重视程度不够这一问题。只有企业负责人充分认识到了搞好安全生产对企业百利无一害，企业负责人才会对安全生产工作抓实抓牢，才会主动增加安全生产管理岗位和人员数量，才会主动投入更多的经济成本确保企业生产经营安全稳定。这样，企业整体的思想意识就可以从“要我安全”向“我要安全”转变，企业在追求经济利益的同时，要更加重视社会利益，化被动为主动承担，实现安全生产主体责任的转变，形成以抓安全为中心提高企业效益的格局。5.4.2加强对一线操作员工的教育培训安全生产，既要安全也要生产，其中的安全强调的是意识，而生产则更多的强调的是企业一线操作员工。因此对企业一线操作员工的培训也是政府督促企业落实安全生产主体责任的重要一环。政府要指导企业合理制定培训计划，建立员工培训台账和档案，可吸收学习借鉴德国扎实的培训经验，编撰符合企业生产经营活动日常安全管理要求的培训教材。要建立员工培训学时登记制度，对员工参加的培训学时进行记录，并把培训学时要求与工资奖金挂钩，培训学时不够的员工对工资奖金部分相应进行抵扣。另外，基层政府要强化对第三方教育部门的宣传培训和日常管理，组织这些机构从难从严加强从业人员的岗前培训，对培训评定不合格的、未获得从业资格的人员不予发证、不许上岗，尤其涉及高危行业应当持证上岗，要严管重罚无证上岗，按照相关法律、法规对违法行为进行严格监督管理。基层政府应充分发挥好各部门的作用；比如：党建办、社工办、党群服务中心等，实现安全教育培训进一步推广到课堂、车间、企业班组，实现多渠道、多载体、多受众的全方位安全生产教育体系。5.4.3提高企业违法违规生产经营成本企业忽视安全生产工作要求，违法违规从事生产经营行为屡禁不止的原因之一就是违法成本不高，对企业警示惊醒作用不够强。通过提高企业违法违规生产经营成本这一方式方法，能够有效倒逼企业落实安全生产要求，提高对安全生产工作的重视程度。为此，基层政府一经发现违法生产经营行为，必须严惩，绝不姑息。一是严格按照《安全生产法》规定，企业违法生产经营行为一经发现，立即责令整改并处罚款，拒不整改，责令停业整顿，并按日连续计罚。二是在安全生产监管重点时期阶段，可视情提级调查生产安全事故，事故造成人员