《应急管理导论：原理与案例》课件 第10章 我国应急管理的改革与发展

第10章我国应急管理的改革与发展|总体国家安全观|应急管理体系|应急管理能力|应急管理高质量发展|《应急管理导论：原理与案例》目录CONTENTS总体国家安全观01国家应急管理体系与能力建设02新时代应急管理高质量发展03案例教学04总体国家安全观01《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材10.1.1总体国家安全观的基本内涵（1）何谓国家安全观？国家领导集体在国家安全工作实践中形成的观念和理论，是领导集体对待国家安全及处理国家安全领域问题所持有的基本观点、价值取向和政策主张。（2）何谓总体国家安全观？总体国家安全观的主要内容，可以概括为五大要素和五对关系：

五大要素是以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事科技文化社会安全为保障，以促进国际安全为依托。

五对关系是既重视发展问题，又重视安全问题；既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视自身安全，又重视共同安全。《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材10.1.1总体国家安全观的基本内涵总体国家安全观的关键特征是“总体”：涵盖政治、军事、国土、经济、金融、文化、社会、科技、网络、粮食、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物、人工智能、数据等诸多领域，而且将随着社会发展不断动态调整。总体国家安全观的核心要义为“十个坚持”：坚持党对国家安全工作的绝对领导坚持中国特色国家安全道路坚持以人民安全为宗旨坚持统筹发展和安全坚持把政治安全放在首要位置坚持统筹推进各领域安全坚持把防范化解国家安全风险摆在突出位置坚持推进国际共同安全坚持推进国家安全体系和能力现代化坚持加强国家安全干部队伍建设新中国成立后至改革开放前国家安全的首要目标是预防来自外部的军事入侵和打击，保证国家领土完整、主权独立和政权稳定——人的安全从属于国家的安全。传统国家安全观改革开放后至党的十八大前对应着“和平与发展”的时代主题。党的十六大，国家安全分布在经济、政治、国防等部分。十七大，以改善民生为重点的社会建设。十八大报告在经济、民生、国防等部分提及国家安全。党的十八大以来统筹发展和安全，居安思危。国家安全的目标变为维护相互联系、相互交织的各种类型、各个层次、各个要素的安全。加强灾害应对各方面全过程统筹协调，推动解决全局性、基础性、长远性重大问题。总体国家安全观转型国家安全观《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材10.1.2总体国家安全观的历史演进《应急管理导论：原理与案例》新编21世纪公共管理系列教材10.1.3总体国家安全观的实践启示必须始终坚持党对国家安全工作的绝对领导必须坚持走中国特色国家安全道路必须坚持以人民为中心的公共安全治理理念必须坚持统筹发展和安全必须坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一国家应急管理体系与能力建设02新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.1应急管理体系建设（1）应急管理体系的概念广义上，国家应急管理体系包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类突发事件；狭义上，则只包括自然灾害、事故灾难这两大类突发事件。学界对国家应急管理体系不同的概念界定：高小平：应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和；薛澜：应急管理体系是一个由政府和其他各类社会组织构成的一个应对突发事件的整合网络，它包括法律法规、体制机构（包括公共和私人的部门）、机制与规则、能力与技术、环境与文化。等…本书概念界定：

在总体国家安全观指引下，将应急管理体系界定为由“治权上下、职能左右、资源前后、公众内外”构成的一个整体性结构化网络。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.1应急管理体系建设（2）应急管理体系的构成我国应急管理各治权主体、职能主体、应急资源占有主体和公众参与主体，形成治权上下、职能左右、资源前后、公众内外的应急管理体系。因此，应急管理体系由治权子系统、职能子系统、资源子系统、公众子系统构成。治权子系统治权子系统是应急管理体系的决策指挥系统，不同层级政府承担着不同范畴和程度的应急管理职责，且因突发公共事件的不确定性、不可控性等特征，现实中无法将其有效控制在更低层级政府的职责范围内，往往需要更高层级政府的业务指导和援助。职能子系统职能子系统包括地区间、部门间、军地间的协同关系。医疗卫生、社会治安职能并没有整合进应急管理部门，灾害来临后仍需要卫生、公安、气象、交通等部门的大力配合。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.1应急管理体系建设资源子系统应急资源的科学配置与联动共享，是有效应对突发事件的前提和保障，也关乎着应急管理多元主体的协同效率。无论是个人、政府性资源，还是市场性资源，从资源的匹配、合理调配、物流运输到资源的分配，都需要各资源供应与分配主体的协同合作，既要避免造成人力、物资、资金、信息与技术等投入的重复与浪费，又要防止因某些资源短缺导致救援陷入真空地带，确保应急物资的最优配置与使用。公众子系统即便是资源丰富、力量强大、职责广阔的政府，也需要市场、社会力量来填补其无法满足的部分。公众子系统参与应急管理具有其优势特征。一是灵活机动性。相比于政府应急力量，社会力量扁平化的结构特点使得其运作流程更为灵活、简易。二是技能丰富性。与政府应急力量相比，社会力量的特色在于能够根据自身的专业背景和丰富技能。三是动员社会性。社会力量能够依托自身在一定区域或特定场域内建立的社交网、交互圈，在短时间内最大限度地动员与辐射周边群众，迅速汇集和整合人力、物力、财力等有效资源。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.2应急管理能力建设（1）应急管理能力的概念学界对应急管理能力的内涵界定：曹惠民：应急管理能力是指在风险社会中，地方政府及其协同部门在自然灾害和突发事件发生过程中所表现出来的应对和处置的行为表现及其公共安全责任和公共管理职能的履行程度。韩自强：应急管理能力是指应急管理主体为履行应急管理职能、实现应急管理使命而应具备的知识、资源和技能的总和。在国家层面，应急管理能力既是国家治理能力的延伸，也有其特定的构成维度；在政府部门层面，应急管理能力主要是指在平时开展的以减少突发事件发生为目的、以履行保护人民群众生命财产安全为使命的风险治理能力，以及在突发事件发生之后有效应对的能力，是常态管理和非常态管理相结合的管理状态；在应急管理人层面，应急管理能力主要体现为应急管理人员的职业素养和专业技能。张海波：应急能力具有整体性特点，既是绝对能力与相对能力的整合，也是现实能力与潜在能力的整合。

薛澜：应急能力结构涉及应急能力的构成、结构要素的相互作用以及比例关系。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.2应急管理能力建设（1）应急管理能力的概念本书概念：

应急管理主体自身具备的潜在应急要素经由能力的实现机制从而转变为现实应急能力的过程。

潜在应急要素包括机构组织资源、应急人力资源、基础设施资源、物资储备资源、综合信息资源、社会环境资源。能力的实现机制包括激励机制、约束机制、容灾机制、问责机制和学习机制。现实应急能力包括风险预警、危机识别、应急决策、应急处置、社会动员、善后恢复、应急学习。应急预案、城乡规划、风险调查与评估、应急管理培训、应急救援队伍、应急知识宣教、应急物资储备、应急通信保障、应急资金保障、应急科研与人才培养潜伏阶段新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.2应急管理能力建设（2）应急管理能力的构成蔓延（扩散）阶段突发阶段恢复阶段应急预案、城乡规划、风险调查与评估、应急管理培训、应急救援队伍、应急知识宣教、应急物资储备、应急通信保障、应急资金保障、应急科研与人才培养应急物资征用、运输与调配、公民权利适度克减、社会协同、自组织封控、慈善捐赠、扑灭复发、辟谣与舆情疏导、应急心理疏导问责机制、学习机制、应急解除、损失评估、物理恢复、重建支持健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，基本实现基层治理体系和治理能力现代化3第三阶段基层应急治理体系现代化建设期2021年—基本建成县级“一专多能”综合性应急救援队伍2第二阶段基层应急队伍建设期（2010—2020年）基本建立“横向到边、纵向到底”的应急预案体系1第一阶段基层应急管理基本能力建设期（2007—2009年）新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.2应急管理能力建设（3）应急管理能力政策的演进新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.2应急管理能力建设（4）应急管理能力的测算基于大数据模拟的线性积分方程组求解的工具，可以有效地观测和计算应急管理能力水平，从而显化我国应急管理能力“四阶段三波伏七关键点”规律。“四阶段”包括潜伏阶段、突发阶段、蔓延（扩散）阶段和恢复阶段；“三波伏”指受到不同防控能力水平的防控制约，而导致的事件损害程度。“七关键点”指事件演化过程中，受不同阶段应急管理能力生成机制（激励机制、约束机制、容灾机制、问责机制、学习机制）作用影响，防控能力线与事件损害曲线的交汇点。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.2应急管理能力建设（4）应急管理能力的测算新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.2.3应急管理体系与能力现代化（1）理念现代化：安全问题上升为国家战略问题坚持总体国家安全观坚持统筹发展和安全坚持人民至上、生命至上坚持构建人类命运共同体和全球安全倡议（2）体系现代化：形成更加成熟更加定型的制度体系完善集中统一的领导体制完善科学顺畅的运行机制完善系统完备的法律制度（3）能力现代化：增强应对复杂困难局面的本领增强领导干部驾驭风险能力增强现代科技支撑保障能力增强社会组织动员能力增强全球安全治理能力新时代应急管理高质量发展03新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.3.1我国应急管理面临的挑战应急管理职能划分与安全理念耦合度不足部门与职能划分不完全对应，在某种程度上仍然会制约到制度执行的协调性与高效性，“大应急”管理组织体系架构有待完善。应急管理全过程预案体系与协调联动机制不足从应急预案体系纵向来看，新时期我国应急预案体系还存在着层级设计不够清晰、功能定位不够明确、编制方法不够先进等问题。各部门之间（现在各职能之间）的协调与联动机制需要重新调试、更新并完善，仍有许多制度设置与安排工作亟待进行。应急管理多元主体参与渠道与机制不健全多元协同治理在应急管理当中发挥的成效明显不足，原因在于多元主体（政府—市场—社会）参与渠道与机制不完善，缺乏配套法律法规与社会规章制度。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.3.1我国应急管理面临的挑战应急管理法律法规级别和数量与其地位不对应第一，主体法律框架不完善。在法律地位上，以大部制形式建立的应急管理部的重要性与其对应的法律级别和数量并不相称，最高层级的应急管理仍然是以部门单行法的形式存在，其职能内容没有体现在宪法当中。第二，法治化主体内容不完善。相关制度内容相对孤立，缺乏关于部门间相互配合，以及政府与社会力量如何配合的制度内容。第三，存在法律功能分散、法律规定内容与部门权责不配套、权责脱钩等问题，在一定程度上影响了应急管理法治化水平。应急管理大数据科技使用与管理规范不足应急管理在大数据科技领域存在的主要问题是其使用与管理规范相对空白，应急指挥系统未在国家总体层面形成顶层设计。联动指挥系统各自为政，不同地区使用不同的运营商，导致系统之间的兼容性大打折扣，极大降低了指挥系统的有效性，从而未能发挥数字技术在应急管理中的积极作用。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.3.2发展和完善中国特色应急管理体系健全应急管理领导体制领导体制是国家应急管理体系的组织基础。要理顺中央和地方职责关系，充分发挥中央和地方两个积极性。一方面，要细化“分级负责、属地管理为主”的原则，进一步强化地方在突发事件应对中的主体意识、主体责任、主体作用。另一方面，要加强中央在顶层设计、规划布局、统筹协调、整体推进、督促落实等方面的职责，更好地发挥指导协调作用。优化应急管理运行机制运行机制是国家应急管理体系的功能基础。要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。要加强风险评估和监测预警，加强重点行业领域的安全风险排查，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.3.2发展和完善中国特色应急管理体系完善应急管理法律规范法律规范是国家应急管理体系的制度基础。要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规，加强安全生产监管执法工作。强化应急管理资源保障

资源保障是国家应急管理体系的后勤基础。要充分发挥科技赋能的作用，强化应急管理装备技术支撑和关键技术研发，依靠科技做好风险防范、监测预警、监管执法、辅助指挥决策、救援实战和社会动员等工作，提高应急管理的科学化、智能化、精细化水平。营造应急管理安全文化安全文化是国家应急管理体系的社会基础。要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，完善公民安全教育体系，积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.3.3未来中国特色应急管理制度发展方向持续加强应急管理法治化水平

构建完善应急管理制度体系与维护国家安全的法治保障。首先，完善应急管理主体法律框架。《突发事件应对法》和《中华人民共和国防疫法》是当前我国应急管理法律内容的主体。其次，完善应急管理法治化制度内容，压实主体责任则是法律最终实行效力的关键所在。最后，提高应急管理法律执行效力。提升执行力的关键在于落实主体权限与职责，提升其指导性与可操作性。逐步提高应急管理多元治理水平首先，社区作为基层治理最为关键的抓手，应明确职能与责任，提升其提供公共卫生服务的专业性以及其他平行业务能力的建设。其次，建立专门化高层次应急管理智库，搭建科技应急平台，从健全政府信息公开制度、重大决策意见征集制度、政策评估制度、政府购买决策咨询服务制度、舆论引导机制等五个方面入手，完善中国特色社会主义应急管理智库建设制度保障。最后，完善对志愿者组织的培育及其行动的组织与吸纳。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.3.3未来中国特色应急管理制度发展方向加快提升应急管理信息化数字化水平增强应急管理能力，一个重要方面在于加强基层应急管理“硬件”建设，强化关键领域和关键环节的科技支撑。另一方面，增强应急管理能力，必须适应科技信息化发展大势，把握互联网规律特点，以信息化推进基层应急管理现代化，推动管理方式变革。逐步提高应急管理多元治理水平建立大安全大应急框架，完善公共安全体系。通过构建“风险治理—应急管理—危机治理”的全过程、全阶段的公共安全治理框架，推动公共安全治理向事前预防转型。因地制宜：湖南省基层（乡镇/街道）应急能力建设的创新模式案例分析042020年，湖南省应急厅部署推进乡镇应急能力建设，要求用三年时间按照“六有”（有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资、有培训演练）标准全面加强乡镇应急能力建设。湖南省是全国首个以基层（乡镇/街道）为主要对象推进应急能力建设的省份。2021年，湖南省应急管理厅公布乡镇（街道）应急能力建设的典型模式，并在全省推行。选取湖南省予以推广的应急能力建设模式作为案例，探索各地区如何加强基层应急能力建设，并创建因地制宜的本土模式的典型做法和内在逻辑。基层应急能力建设的创新模式A新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.4.1案例故事“五化”模式长沙市芙蓉区韭菜园街道应急能力建设“五化”模式，即“应急管理网格化、应急力量集成化、应急指挥一体化、应急建设标准化、宣传教育常态化”。

“六个三”模式新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》怀化市鹤城区迎丰街道应急能力建设“六个三”模式，即“三套班子、三项机制、三项预案、三支队伍、三个保障、三类培训”。“863”模式益阳市赫山区兰溪镇农村乡镇“863”模式，即通过完成“八个规定动作”，构建应急管理“六大体系”，实现应急救援“三个统一”，进一步提升基层应急救援能力，夯实基层安全基础。

“五个一”模式“四个四”模式长沙市雨花区高桥街道鑫华社区“五个一”模式，即通过实施“党建聚合力”工程，以党建引领智慧应急管理建设，全力构建党建引领多元共治基层应急管理新格局，有效提升城市基层应急管理整体水平。怀化市新晃县禾滩镇三江村农村行政区“四个四”模式，即从组织机构健全、物资装备充分、风险防控有力、应急反应迅速四个方面，各提出四个具体要求强力推进基层应急能力建设。组织机构健全方面，按照“1234”模式制定相关制度并上墙。10.4.1案例故事（1）五个典型模式新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.4.1案例故事（2）推广案例途中所遇的困境一方面，由于各地的资源禀赋和基础条件存在较大的差异性，致使部分地区在推广典型模式时面临重重困难。大多数农村行政区面临应急力量不足、应急机制不健全、应急预案不完善、物资保障不充分、装备配备不到位、综合应急能力不强等现实问题，如果一味地学习借鉴典型模式，可能导致基层应急能力建设只流于表面，在预防和应对各类突发事件的现实能力上未见实质提升。另一方面，目光过分聚焦于对典型模式的模仿，忽视了对自身现有应急管理优势及弱势问题的充分考察与研判。基层应急能力建设典型模式是充分建立在当地应急条件水平基础之上，并且经过不断实践检验与多次优化调整所形成的。各地基层应急条件不尽相同，如果未能对当地的区位基础、经济水平、技术条件、潜在风险展开科学评估，而直接将先进模式照搬过来，则得到的结果往往适得其反。新编21世纪公共管理系列教材《应急管理导论：原理与案例》10.4.1案例故事（3）因地制宜本土化模式的构建以张家界市基层应急能力建设的实践为例，张家界市通过以点带面、点面结合的方式，强力推进以乡镇（街道）“六有”、村社区）“三有”为主要内容的创建工作，取得了较好的成效。其一，坚持高位推动与基层探索有机结合其二，细化基层应急管理体系与管理制度其三，突出乡镇及村级应急管理站的协同建